Решение № 14897 от 15.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8886/2011 г.

Решение № 14897 от 15.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8886/2011 г., VIII о., докладчик съдията Мира Райчева Производството е по чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорване на "Национално сдружение за протетика и ортотика България", представлявано от Председателя на Управителния съвет Десислава Боюклийска, на Постановление на Министерския съвет № 125 от 10.05.2011 г. за изменение и допълнение на Правилника за приложение на Закона за интеграция на хора с увреждания (ППЗИХУ), с което са изменени чл. 43, ал. 1, чл. 43а, ал. 1-6, чл. 43б, чл. 44, т. 1, съответно отменени чл. 47, ал. 2, чл. 47, ал. 3 и чл. 47, ал. 4 от ППЗИХУ. Оспорват се и Приложение № 8 към чл. 42, ал. 1 и Приложение № 14 към чл. 43а, ал. 3 от ППЗИХУ. Жалбоподателят твърди, че с горепосочените отмяна, изменение и допълнение на Правилника е допуснато нарушение на процесуалния и материалния закон, както и несъответствие с целта на закона. По подробно развити в жалбата доводи и допълнително изложени съображения в писмени бележки се отправя искане до съда да бъдат отменени оспорените разпоредби на ППЗИХУ. Претендират се разноски. Ответникът Министерски съвет на Република България, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Демирев, счита жалбата за недопустима по съображение, че "Национално сдружение за протетика и ортотика България" няма пряк интерес от оспорването. Алтернативно поддържа теза за неоснователност на жалбата, която мотивира подробно в писмената си защита, депозирана по делото. Встъпилият като страна в настоящото производство по реда на чл. 189, ал. 2 АПК Министър на труда и социалната политика, чрез пълномощника си Петко Стоянов, изразява становище за неоснователност на жалбата. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава становище за неоснователност на оспорването. Счита, че оспорените разпоредби от ППЗИХУ са приети от компетентен орган - министерски съвет, в установената форма, при спазване на материалния закон и административно- производствените правила. Върховният административен съд, тричленен състав на осмо отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното: По допустимостта на оспорването: Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България, Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези актове имат нормативен характер, с тях се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, за които съществува правен интерес да ги обжалват пред ВАС, ако считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, а разпоредбата на чл. 186 от Административнопроцесуалния кодекс предоставя правото на оспорване на подзаконовите нормативни актове на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Правният интерес на съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им (Тълкувателно решение на ВАС № 2/12.02.2010 г.). Видно от приложеното решение от 16.03.2011 г. по ф. д. № 651/2010 г. за регистрация на "Национално сдружение за протетика и ортотика", последното е национална, независима, неполитическа, координираща, свързваща и консултативна организация в сферата на протезирането, ортезирането, рехабилитационната техника, ортопедичната техника и др., т. е. обединява за общи цели хора с увреждания и организациите, които работят за тях. При това положение настоящият състав приема, че "Национално сдружение за протетика и ортотика България" безспорно има правен интерес от оспорване на норми, съдържащи се в акта. Разгледана по същество жалбата е неоснователна по следните съображения: Първата основна категория оплаквания в жалбата визират допуснати нарушения на административно- производствените правила. Настоящият състав намира, че в случая в процедурата по изготвянето на промените в ППЗИХУ не са допуснати нарушения по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, за да е налице основание за отмяна на оспорвания акт. Тъй като няма легално определение на понятията "съществено" и "несъществено" нарушение, в константната съдебната практика е прието, че нарушението е съществено тогава, когато то само по себе си опорочава процедурата, тоест допускането му повлиява на съдържанието на акта и ако не е било допуснато, то крайният резултат би бил различен и разрешен по друг начин. Това се отнася за индивидуалните административни актове, но с още по-голяма сила важи и за подзаконовите, предвид новото законодателно разрешение в АПК оспорването на нормативен акт да се съобщава чрез обявление в "Държавен вестник", да се поставя обявление на определено за това място в съда и да се публикува в Интернет страницата на Върховния административен съд. По този начин всеки който има правен интерес може да се присъедини към оспорването и да защити правата си, ако счита, че са му били нарушени. В този контекст следва да бъде посочено, че действително разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА, намираща приложение по силата на препращащата норма на чл. 80 АПК, определя, че при внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. ВАС в настоящия си състав приема, че правилото на чл. 26, ал. 2 ЗНА следва да бъде разгледано в светлината на нормата на чл. 77 АПК, която задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което обстоятелство в разглеждания случай е изпълнено. Това е така, тъй като своевременното съобщаване на проекта и мотивите за изработването му цели да осигури реализиране на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. И двете посочени норми са гаранция за спазване на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, изрично прокламирани в чл. 26, ал. 1 ЗНА. По делото са налице доказателства, че промените в ППЗИХУ са обсъждани и приети, като са спазени изискванията на чл. 27 и чл. 28 от ЗНА във връзка с чл. 31 и сл. от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, приет с Постановление № 229 на МС от 2009 г. Изготвени са по надлежния ред пакет документи - проект на Постановление за изменение и допълнение на ППЗИХУ; доклад на министъра на труда и социалната политика със съответните мотиви за това - какви причини налагат промените, целите, очакваните резултати и др. Така по същество е спазено изискването на чл. 28, ал. 1 ЗНА при приемането на Наредбата. В административната преписка е приложен доклад от министъра на труда и социалната политика относно приемането на проект на постановление на МС за изменение и допълнение на ППЗИХУ. В доклада са посочени причините, които налагат приемането на предлагания проект, както и целите и очакваните резултати от предлаганата промяна в нормативната уредба - прецизиране на нормативната уредба, свързана с режима за изплащане на целева помощ за изработване, покупка и/или ремонт на медицински изделия и/или помощни средства, приспособления и съоръжения за хората с увреждания; оптимизиране и значително съкращаване срока за изплащане на тази целева помощ; предвиждане на възможност за получаване на отпуснатите целеви помощи според предпочитанията на нуждаещите се лица; облекчаване на режима за достъп до този вид помощи от нуждаещите се лица; занижаване на зависимостта на хората с увреждания от търговците на дребно. Това, че така изложените мотиви са кратки и не особено развити, в каквато насока са оплакванията на жалбоподателя, не влияе върху законосъобразността на административното производство по приемането на нормативния акт т. е. чл. 28, ал. 2 ЗНА, ще бъде нарушен само ако е налице пълна липса на мотиви към проекта за нормативен акт, а в процесния случай това не е така. Още повече, изписването на по- обстойни мотиви, не би повлияло върху съдържанието на процесното ПМС и не би довело до друг резултат. В реда на изложените мотиви следва да бъде посочено още, че промените в ППЗИХУ са обсъждани и приети от Националния съвет за интеграция на хората с увреждания, видно от Протокол № 1/2011 г. от проведеното на 24.03.2011 г. заседание на съвета (повече от месец и половина преди приемането на промените на заседание на МС). Съгласно чл. 4, ал. 1 от Правилника за устройството и дейността на Националния съвет за интеграция на хората с увреждания и критериите за представителност на организациите на хора с увреждания и на организациите на хора с увреждания, приет с Постановление № 346 на Министерски съвет от 2004 г., Националният съвет, освен представители на държавата, определени от Министерския съвет, включва национално представителните организации на хора с увреждания; национално представителните организации на работниците и служителите, национално представителните организации на работодателите и Националното сдружение на общините в РБ - обстоятелство, което съставлява гаранция за защита правата на лицата с увреждания. Другата група основни оплаквания се свеждат до твърдения за противречие на оспореното Постановление с материалния закон. Същите са неоснователни. Законът за интеграция на хората с увреждания е приет от ХХХIХ Народно събрание на 2 септември 2004 г. и е в сила от 01 януари 2005 г. С него са уредени обществени отношения, свързани с интеграцията на хората с увреждания. Целите, които се преследват със закона, са създаването на условия и гаранции за равнопоставеност на хората с увреждания, социална интеграция на същите и упражняване на правата им, подкрепа на хората с увреждания и техните семейства и интегриране на хората с увреждания в работна среда. Интеграцията на хората с увреждания според разпоредбата на чл. 4 от закона се осъществява чрез медицинска и социална рехабилитация, образование и професионално обучение, трудова заетост, достъпна жизнена и архитектурна среда, социални услуги, социално-икономическа защита и достъпна информация. Жалбоподателят твърди, че в противоречие с поставената от законодателя в чл. 2, т. 1 от ЗИХУ цел с атакуваното Постановление са въведени различни процедури и срокове за получаване на социалните помощи за медицински изделия и помощни средства от различните категории хора с увреждания. настоящият състав споделя тезата на ответника, че в случая превратно се интерпретира въвеждането на едномесечен срок за изплащане на целевата помощ. Старата редакция на изменения чл. 42, ал. 6 е била следната: "Целевата помощ за покупка и ремонт на медицински изделия и/или помощни средства, приспособления или съоръжения се получава в 3-месечен срок от датата на съобщаване на заповедта по ал. 2". След изменението на ППЗИХУ срокът на изплащане е "най-късно до края на месеца, следващ месеца на съобщаване на заповедта". Така, според настоящия състав на ВАС, с предприетото изменение се въвежда по-благоприятен режим за хората с увреждания, тъй като се съкращава значително срока, в който те ще получат целевата помощ. Следва да бъде споделена и още една от водещите тези на ответника, а именно, че визираният по-горе променен режим на изплащане на целевите помощи е насочен в по-висока степен към постигане целите на закона, тъй като преди измененията по силата на чл. 47, ал. 2 (отм.) законовата регламентация е предвиждала Агенцията за социално подпомагане да превежда на търговците сумите за предоставените от тях медицински изделия и/или помощни средства, без да е установено има ли реално получени изделия, което е създавало предпоставки за злоупотреби. От своя страна тези злоупотреби са влияели негативно на възможността повече нуждаещи се лица да получат целеви помощи, докато с установения с обжалваните промени режим паричните средства се изплащат директно на хората с увреждания, техните законни представители или упълномощени лица по избран от самите тях касов или безкасов път, като самите увредени лица могат по свой избор да решат какви мидицински изделия и/или помощни средства да закупят и при кой търговец. Неоснователно е и оплакването на жалбоподателя, че с нормативните промени в ППЗИХУ се създават по недопустим и дискриминационен начин два паралелни режима за предоставяне на помощи на една и съща категория хора, предвид обстоятелството, че е въведен различен начин за получаване на социални помощи за медицински изделия и помощни средства, изработени по поръчка и тези, които представляват предварително произведена готова продукция. Аргументите на оспорващия не отчитат, че различните видове изделия предполагат различен режим, по който се отпускат средствата. За изделията, които се изработват по поръчка, законодателят е въвел допълнителни изисквания в Закона за медицинските изделия, като по този начин съществува различен режим за изработване и заплащане на тези изделия за разлика от изделията - серийно производство. Обоснована е тезата на ответника, че режимът за отчитане и заплащане на медицинските изделия, произведени по поръчка, е заложен не в обжалваното Постановление, а в цитирания нормативен акт и наредбите по приложението му. За яснота следва да бъде конкретизирано, че понастоящем действащата норма на чл. 43а, ал. 4 от Правилника предвижда, че в срок ди 30 дни от получаване на помощта правоимащото лице, негов законен представител или упълномощено от него лице представя в съответната дирекция "Социално подпомагане" оригиналната фактура и касова бележка за справка и прилага копие от двата документа заедно с приемо- предавателния протокол за получаване на изделието. Съгласно чл. 43а, ал. 5, срокът по чл. 43а, ал. 4 не се прилага за изделия по поръчка - това следва от тяхното естество, тъй като те предполагат вземане на мярка, извършване на проби и т. н., т. е. при тях периодът от отпускане на паричните средства за реимбурсиране до изработката и предаването им е по-дълъг. Съдът счита, че сега действащият режим без срок за изделията по поръчка е по- благоприятен, противно на твърденията в жалбата в обратната насока, тъй като по същество може да се счете, че 30-дневния срок по чл. 43а, ал. 4 е преклузивен и след изтичането му ще се преклудира правото и ще следва да бъдат върнати предоставените средства. Несъстоятелен е и направеният паралел от оспорващия между "лекарствен продукт" и "медицинско изделие", като конкретните съображения на съда за това са следните: 1.режимът на регистрация на лекарствените продукти и на медицинските изделия се обезпечава по два различни закона- закон за медицинските изделия и закон за лекарствените продукти в хуманната медицина; 2. лекарствените продукти се реимбурсират от НЗОК, а изработването, закупуването и ремонта на медицинските изделия се осигурява като целева помощ по реда на ЗИХУ и ППЗИХУ. Не отговаря на действителното фактическо и правно положение твърдението на оспорващия, че с промените се въвежда изискване за нотариална форма на упълномощаване на лице, което да упражни правото на титуляра, когато това е невъзможно за лицето с увреждане. новата разпоредба на чл. 43а, ал. 1 от ППЗИХУ действително изисква упълномощаване, но не предвижда нотариална форма за валидност. Както обосновано сочи ответникът, това изискване е идентично с действащата и необжалвана досега разпоредба на чл. 42, ал. 2, т. 1, която регламентира подаването на молба-декларация за покупка или ремонт на медицинско изделие, помощно средство, приспособление и съоръжение да се извършва от лицето с увреждане, негов законен представител или упълномощено от него лице. В обобщение следва да се посочи още, че чл. 43, ал. 1 от ППЗИХУ не въвежда нови бюрократични изисквания, каквато е поддържаната теза на оспорващия, а е продиктуван от необходимостта н да се оптимизира порядъка в тази сфера и да се въведе ред предвид констатираните в докладите по административната преписка множество злоупотреби при отпускането на такива средства. Предвид гореизложеното следва да бъде прието, че направеното оспорване от "Национално сдружение за протетика и ортотика България" на Постановление на Министерския съвет № 125 от 10.05.2011 г. за изменение и допълнение на Правилника за приложение на закона за интеграция на хора с увреждания (ППЗИХУ), с което са изменени чл. 43, ал. 1, чл. 43а, ал. 1-6, чл. 43б, чл. 44, т. 1, съответно отменени чл. 47, ал. 2, чл. 47, ал. 3 и чл. 47, ал. 4 от ППЗИХУ, както и е изменено Приложение № 8 към чл. 42, ал. 1 и е създадено Приложение № 14 към чл. 43а, ал. 3 от ППЗИХУ, е неоснователно и като такова следва да бъде отхвърлено. Предвид изхода на спора в тежест на жалбоподателя следва да бъдат поставени заявените от ответника по жалбата разноски под формата на юрисконсултско възнаграждение, които съгласно чл. 78, ал. 8 от ГПК във вр. с чл. 144 от АПК, чл. 8 във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредбата за минималните размери на адвокатските възнаграждения и Тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. по т. д. № 5/2009 г. на ОС на ВАС възлизат на сумата от 150.00 лева. Водим от горното и на осн. чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на осмо отделение,