Решение № 8723 от 20.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 3181/2011 г.

Решение № 8723 от 20.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 3181/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Мирослав Мирчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби, подадени от министъра на икономиката, енергетиката и туризма, с адрес гр. София, ул. Славянска", № 8 чрез гл. юрисконсулт Зара Добрева и от "КАОЛИН" АД, с ЕИК 827182866 със седалище и адрес на управление гр. Сеново, ул. "Дъбрава", № 8, подадена чрез адв. М. Вълева от АК - Варна, против решение № 14053/22.11.2010 г. на Върховен административен съд - Пето отделение, постановено по адм. д. № 2829 по описа за 2010 г. на този съд. С решението е отменено Разрешение № 65/23.12.2009 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма. В касационната жалба на министъра на икономиката, енергетиката и туризма се сочи отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК - неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост. Касаторът твърди, че Разрешение № 65/23.12.2009 г. завършва сложен фактически състав след одобрение от министерски съвет и съставлява индивидуален административен акт. В първоинстанционното решение не бил изследвано обстоятелството, че одобрението на МС е в резултат на внесено от министъра на икономиката, енергетиката и туризма мотивирано предложение за предоставяне на разрешение за търсене и/или проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗПБ. В доклада на министъра на икономиката, енергетиката и туризма изрично е отбелязано, че на основание чл. 23, ал. 2 и чл. 26 от действащия към момента на подаване на заявлението Закон за подземните богатства (ЗПБ), е проведено съгласуване на заявена площ с компетентните министерства за опазване на националната сигурност и отбраната на страната, защитени със закон територии, обекти, културни и исторически паметници, както и със специализираните карта и регистър на предоставените разрешения. Министерството на отбраната, министерството на вътрешните работи и министерството на културата са съгласували без забележки, а министерството на околната среда и водите е съгласувало предложението при условие, че изборът на титуляр на разрешението се извърши чрез конкурсна процедура и че контура на площта засяга контура на площ "Кривня - Гецово", за която министърът на околната среда и водите е предоставил разрешение за търсене и проучване на същата група полезни изкопаеми, както и че засяга контура на ресурсите на каолинова суровина в пет находища. В следствие на горното е необоснован съдебният извод за нарушаване разпоредбата на чл. 26 ЗПБ. Административният орган е спазил всички материалноправни предпоставки за издаване на Разрешение № 65/23.12.2009 г. Касаторът моли чрез юрисконсулт Добрева за отмяна на първоинстанционното решение и отхвърляне жалбата срещу разрешението. С касационната жалба са представени заверени преписи от писмо изх. № 91 - 00 - 619/04.08.2006 г. на министерство на околната среда и водите до министъра на икономиката и енергетиката; Писмо изх. № 04 - 20 - 93/24.07.2006 г. на министерство на икономиката и енергетиката до министерството на околната среда и водите; Писмо изх. № 91 - 00 - 619/01.06.2005 г. на министерство на околната среда и водите до министъра на икономиката и енергетиката; Становище изх. № 04 - 00 - 2474/09.11.2005 г. на министерството на културата до министъра на икономиката и енергетиката; становище рег. № Т - 04 - 00 - 83/24.10.2005 г. на министерството на отбраната до министъра на икономиката и енергетиката; Писмо рег. № I - 13527/21.10.2005 г. до министъра на икономиката и енергетиката; Писмо № Т 04 - 00 - 83/10.10.05 г. на министъра на икономиката и енергетиката до министъра на вътрешните работи, министерство на отбраната, министерство на културата, министерство на околната среда и водите. "КАОЛИН" АД обжалва съдебното решение, като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Същественото нарушение на съдопроизводствените правила се изразява в неправилното даване ход на делото, образувано въз основа на жалба на "АТ БЪЛГАРИЯ" АД, подписана от лице без представителна власт (адв. В. Петкова). Комисията, назначена със заповед № РД - 16 - 721/04.07.2008 г. на министъра на икономиката и енергетиката, е взела решение според което офертата на "АТ БЪЛГАРИЯ" АД не подлежи на разглеждане и оценка, след който момент цитираното дружество губи качеството си на участник в конкурса, следователно то не може да обжалва резултатите от него. Процедурата за предоставяне на разрешение за търсене и проучване на подземни богатства и площ "Саба Ире" е по заявление вх. № 26 - Т - 56/28.09.05 г. на "Тракия Глас България" ЕАД - гр. Търговище, като е видно от доклада на министъра на икономиката и енергетиката, че на основание чл. 23, ал. 2, чл. 26 ЗПБ, министерството на икономиката и енергетиката, е извършило необходимото съгласуване на заявената площ с компетентните министерства. По този начин е изпълнена предпоставката на чл. 26 ЗПБ. Предвиденото в чл. 18, ал. 2 от Конкурсните условия уведомяване, не съставлява елемент от фактическия състав, обуславящ законосъобразното предоставяне на разрешение за търсене и проучване. Няма норма, задължаваща да бъдат уведомени допуснатите кандидати до конкурса. Решението на комисията за класиране по чл. 49, ал. 1 ЗПБ, взето от комисията като помощен орган, е част от процедурата по издаване на разрешението и не представлява индивидуален административен акт. "КАОЛИН" АД е пледирало чрез адв. Манчева и адв. Вълева за отмяна на съдебното решение и присъждане на разноски за всички инстанции. Представят писмени бележки. Ответникът по касация - "АТ БЪЛГАРИЯ АД с ЕИК 175421415 е оспорил касационните жалби с доводи, изложени в писмен отговор, в бележки, и поддържани в съдебно заседание от адв. Джамбазка. Счита, че конкурсът за издаване на разрешение за проучване на подземни богатства е проведен по служебна инициатива съгласно чл. 43, ал. 1 ЗПБ, като заповедта от 18.04.2008 г. е издадена без да се извърши съгласуване по реда на чл. 26, ал. 1 ЗПБ, в редакцията преди измененията, обнародвани в ДВ, бр. 70/2008 г. Това представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. "АТ БЪЛГАРИЯ" АД не е уведомено за резултатите от проведения конкурс по реда на текстовете от Условията за провеждане на конкурса. Разрешение № 65/23.12.2009 г. е издадено в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Липсата на мотиви на индивидуалния административен акт възпрепятства съда да тълкува и проверява законосъобразността на волята на административния орган и съответствието с целта на закона. Ответникът по касационните жалби пледира за оставяне в сила на първоинстанционното решение и присъждане направените по делото разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава подробно заключение за допустимост и неоснователност на касационните жалби. Съдът е обсъдил релевантните фактически обстоятелства и е формулирал обоснования извод за липсата на изискуемото по чл. 26 ЗПБ съгласуване. Неизпълнение на това изискване съставлява нарушение на административнопроизводствените правила. Одобрението от МС не е свързано с изпълнение на изискването за съгласуване и не го санира. От пълномощното с дата 28.01.2010 г. е видно, че изпълнителният директор на "АТ БЪЛГАРИЯ" АД упълномощава Ст. Василева да го представлява пред всички органи, включително пред съда. Оставянето на предложението на "АТ БЪЛГАРИЯ"АД без разглеждане от комисията, не лишава дружеството от качеството му на участник в конкурса, тоест за същото е налице правен интерес да обжалва акта, приключващ процедурата. Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, преценявайки допустимостта на касационните жалби, правилността на решението на релевираното основание и след служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК прие за установено следното: Касационните жалби са подадени от надлежни страни, в срок, поради което са процесуално допустими. Разгледани по същество те са неоснователни. За да отмени Разрешение № 65/23.12.2009 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, тричленният състав на ВАС - Пето отделение е приел за установено следното: Със заповед № РД - 16 - 409/18.04.2008 г., изменена със заповед № РД - 16 - 488/16.05.2008 г., министърът на икономиката и енергетиката, (сега министър на икономиката, енергетиката и туризма), на основание чл. 7, ал. 2, т. 2 и чл. 43, ал. 3 вр. с чл. 47, ал. 4 ЗПБ е наредил провеждането на неприсъствен конкурс за представяне на разрешение за търсене и проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗПБ - неметални полезни изкопаеми - индустриални минерали за площ "Саба Ире", разположена в землищата на с. Глоджево, с Кривня и гр. Сеново, общ. Ветово, област Русе, за срок от 3 години. В посочения в заповедта срок заявления за участие в конкурса, заедно със съответните документи са подали "АТ БЪЛГАРИЯ" АД (заявление вх. № Е - 26 - А - 57/17.07.2008 г.) и "КАОЛИН" АД - гр. Сеново (заявление вх. № Е - 26 - К - 34/23.07.2008 г.). Конкурсната комисия е допуснала тези кандидати до участие в конкурса, като на заседанието си, проведено на 09.09.2008 г. е оставила без разглеждане и оценка офертата на "АТ БЪЛГАРИЯ" АД, а е разгледала и е оценила само офертата на другия участник "КАОЛИН" АД. Последното дружество е класирано на първо място и е избрано за титуляр на разрешението. Въз основа на решението на комисията министърът на икономиката, енергетиката и туризма е внесъл в МС доклад и проект за разрешение за проучване на подземни богатства в площ "Саба Ире" на дружеството, класирано на първо място. Проектът за разрешение е съгласуван с останалите министерства и е одобрен с решение на МС от 25.11.2009 г.. На основание чл. 49, ал. 2 ЗПБ министърът на икономиката, енергетиката и туризма е издал Разрешение № 65/23.12.2009 г., с което разрешава на "КАОЛИН" АД - гр. Сеново да извърши за своя сметка дейности по търсене и проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗПБ - неметални полезни изкопаеми - индустриални минерали в площ "Саба Ире", разположена в землищата на с. Глоджево, с Кривня и гр. Сеново, общ. Ветово, обл. Русе. Разрешението е обнародвано в ДВ.. При така установената фактическа обстановка, която се възприема и от касационната инстанция, тричленният състав на ВАС - Пето отделение е формулирал следните правни изводи: Жалбата е допустима, спазено е изискването на чл. 147, ал. 1 АПК, като административния акт засяга негативно правната сфера на "АТ БЪЛГАРИЯ" АД. Оспореното разрешение е издадено от компетентен орган и е в писмена форма, но акта е постановен в нарушение на административнопроизводствени правила. Конкурсът за издаване на разрешението е проведен по служебна инициатива съгласно чл. 43, ал. 1 ЗПБ вр. с чл. 47, ал. 4 от ЗПБ в ред. до ДВ бр. 70/08 г. В нарушение на чл. 26 от ЗПБ заповедта е издадена без да е извършено съгласуване по реда на цитирания текст, предвиждащ, че производството за предоставяне на разрешение за търсене и/или проучване се открива след съгласуване с компетентните министерства за опазване на националната сигурност и отбраната на страната, за защитени със закон територии, обекти, културни и исторически паметници. Липсата на съгласуване представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, защото изискването на чл. 26 от ЗПБ е предвидено като гаранция за опазване и правилно използване на земните недра и природните богатства. Съгласуването с министерства и ведомства на представения проект за разрешение, съставен след решението на конкурсната комисия, не може да санира порока, допуснат при издаване на акта. Обжалваното решение е правилно като краен резултат и трябва да бъде оставено в сила, макар и със следните уточняващи мотиви. При постановяване на съдебното решение съставът на ВАС - Пето отделение не е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила в сочения от касаторите смисъл. Ал. Тиме, действащ в качеството на изпълнителен директор на "АТ БЪЛГАРИЯ" АД, е упълномощил Ст. Иванова с пълномощни изх. № 118/28.01.09 г., № 119/28.01.09 г., (л. 9 - 10), акт № 12, том №, издаден от Л. Комитска, завеждащ Консулската служба при Генералното Консулство на РБ в Мюнхен. В пълномощното изрично е записано, че пълномощникът може да прехвърли изцяло или частично правата, произтичащи от упълномощаването. Поради това адв. В. Петкова е надлежно преупълномощена от лицето, действащо като пълномощник на изпълнителния директор на "АТ БЪЛГАРИЯ" АД, (л. 11). Освен това, действията на адв. Петкова практически са препотвърдени във връзка с възникналия съдебен спор, тъй като не са оспорени от изпълнителния директор на "АТ БЪЛГАРИЯ" АД. Със заповед № РД - 16 - 836/12.08.2008 г. министърът на икономиката, енергетиката и туризма е допуснал "АТ БЪЛГАРИЯ" АД до участие в конкурса. Неоценяването на конкурсното предложение на това дружество не го лишава от качеството му на участник в конкурса. Същевременно обстоятелството, че "АТ БЪЛГАРИЯ" АД като участник в конкурса не е обявено за титуляр на разрешението, обосновава правото на дружеството съгласно разпоредбата на чл. 147, ал. 1 АПК да оспори негативния за него административен акт. Възраженията на ответника по касация за нарушения на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК са неоснователни, тъй като е допустимо т. н. "мотиви" за издаване на административния акт да бъдат изложени и в съпътстващи го документи, каквито съществуват по преписката. В разпоредбата на чл. 5, т. 1 от ЗПБ (ред. обн. - ДВ, бр. 23 от 1999 г.) е предвидено, че правата за подземни богатства се предоставят чрез разрешения за търсене и/или проучване, издадени от органите съгласно тяхната компетентност по чл. 7 след одобрение от МС. Съгласно чл. 39, ал. 1, т. 2 ЗПБ (ред. обн. - ДВ, бр. 23 от 1999 г.) разрешения за търсене и/или проучване на подземни богатства по чл. 2 се предоставят чрез пряко определяне на титуляра на разрешението, ако е единствен кандидат след изтичане на едномесечния срок от публикуване в два централни ежедневника на съобщение за предстоящо предоставяне на разрешение. В текста на чл. 51, ал. 1 ЗПБ (Обн. - ДВ, бр. 23 от 1999 г.) е регламентирано, че за пряко предоставяне на разрешение за търсене и/или проучване или концесия за добив се подава писмено заявление до съответния орган по чл. 7. На основание ал. 3, т. 1 от цитираната норма към заявлението в запечатан плик се прилага работна програма. В министерството на икономиката и енергетиката е депозирано заявление вх. № 26 - Т - 56/28.09.2005 г. от "Тракия Глас България" ЕАД - гр. Търговище за предоставяне на разрешение за търсене и проучване на подземни богатства по чл. 2, т. 2 ЗПБ в площ "Саба Ире", разположена в землищата на с. Глоджево, с. Кривня, гр. Сеново, общ. Ветово, обл. Русе в съответствие с изискванията на чл. 39, ал. 1, т. 2 от действащия към момента на подаване на заявлението ЗПБ. Данни за подаване на цитираното заявление се съдържат в доклада на министъра на икономиката, енергетиката и туризма (л. 28). По силата на чл. 52 от специалният ЗПБ (ред. обн. - ДВ, бр. 23 от 1999 г.), заявлението по чл. 51 се разглежда в 30 - дневен срок от изтичане на срока по чл. 39, ал. 1, т. 2. Органът до когото е подадено заявлението преценява неговите целесъобразност и законосъобразност, като може да откаже откриване на производство за предоставяне на разрешение или да внесе за одобрение в МС проект на разрешение. В първата хипотеза отказът не подлежи на обжалване по съдебен ред, а във втората - в 30 - дневен срок от одобрението на МС, министърът на икономиката и енергетиката издава разрешение за търсене и/или проучване и сключва договор с получилия разрешение кандидат, (вж. чл. 53 от ЗПБ в ред. обн. - ДВ, бр. 23 от 1999 г.). По делото не са представени доказателства за публикуване на съобщение в два централни ежедневника за предстоящото предоставяне на разрешение по заявлението на "Тракия Глас България" ЕАД - гр. Търговище, както и, че в МС е внесен за одобрение проект на разрешение по описаното заявление. В касационното производство обаче е депозирано писмо № Т 04 - 00 - 83/10.10.2005 г. на зам. министъра на икономиката и енергетиката до министерство на вътрешните работи, министерство на отбраната, министерство на културата, министерство на околната среда и водите относно откриване на производство по предоставяне на разрешение за търсене и проучване на подземни богатства по чл. 2, т. 2 в площ "Саба Ире", общ. Ветово, обл. Русе. От съдържанието на писмото става ясно, че е постъпило само едно заявление, (от "Тракия Глас България" ЕАД), за откриване на производство по предоставяне на разрешение, поради което във връзка с него и на основание чл. 23, ал. 2, чл. 26 от ЗПБ, на съответните министерства са изпратени за съгласуване в двуседмичен срок схема на заявената площ и списък с координатите на граничните точки в координатна система "1970 г.". Текстът на чл. 23, ал. 2 от ЗПБ (ред. изм. - ДВ, бр. 47 от 2002 г.) предвижда разрешенията да се предоставят след съгласуване със специализираните карта и регистър на разрешенията и със специализираните карта и регистър на находищата на подземните богатства. На основание чл. 26 от ЗПБ (ред. обн. - ДВ, бр. 23 от 1999 г.) производство за предоставяне на разрешение за търсене и/или проучване на концесия за добив се открива след съгласуване с компетентните министерства за опазване на националната сигурност и отбраната на страната, за защитени със закон територии, обекти, културни и исторически паметници. Към касационната жалба са приложени писмени доказателства за провеждане на горепосоченото съгласуване. Това означава, че единственото заявление на "Тракия Глас България" ЕАД е било разгледано и във връзка с него са осъществени съгласувателни действия, но сложният фактически състав по издаване на разрешение не е приключен въз основа на внесен и одобрен в МС проект на разрешение. Актът подлежащ на одобряване е сходен с недовършения акт. В правната теория подлежащият на одобряване акт се разглежда като проекто - акт, които би могъл да породи присъщите си правни последици само ако проекта бъде одобрен и се издаде съответното разрешение от компетентния административен орган. По делото не е доказано внасяне и одобряване от МС на проекто - разрешение по заявлението на "Тракия Глас България" ЕАД въпреки осъществените съгласувателни процедури. Вместо да приключи процедурата по описаното заявление, министърът на икономиката и енергетиката е предприел нови действия, насочени към издаване на разрешение за търсене и/или проучване на подземни богатства в друга хипотеза на чл. 39, т. 1 от ЗПБ - конкурс. Това е видно от съдържанието на обнародваната Заповед № РД - 16 - 409/18.04.2008 г., в която е отбелязано, че същата се издава на основание чл. 7, ал. 2, т. 2 и чл. 43 вр. с чл. 47, ал. 4 от ЗПБ. Издателят на заповедта не се е позовал в нея на заявлението на "Тракия Глас България" ЕАД, а и това не би могло да стане след като същото е било подадено във връзка с друга процедура по чл. 39, ал. 1, т. 2 от ЗПБ - пряко определяне на титуляра. Заповед № РД - 16 - 409/18.04.2008 г. нарежда провеждането на неприсъствен конкурс, в който участие са взели дружества, различаващи се от "Тракия Глас България" ЕАД. Конкурсни предложения са подали единствено "КАОЛИН" АД - гр. Сеново и "АТ БЪЛГАРИЯ" АД - гр. София. В този смисъл първоинстанционният съд е формулирал обоснован извод, според който конкурсът за издаване на разрешение е проведен въз основа на служебна инициатива по чл. 43, ал. 1 от ЗПБ (в ред. - ДВ, бр. 23 от 1999 г.). От министъра на икономиката, енергетиката и туризма е съставен доклад, проекта на разрешение за търсене и проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗПБ - неметални полезни изкопаеми - индустриални минерали в площ "Сава Ире" е одобрен с решение на МС от заседанието, проведено на 25.11.2009 г. (л. 25), но предварително не е била извършена съгласувателната процедура, изискуема по чл. 26 от ЗПБ (в приложимата редакция), във връзка с определянето на титуляр на разрешението чрез неприсъствен конкурс. Поради това тричленният състав на ВАС - Пето отделение е приложил правилно закона, мотивирайки се, че в случая е допуснато съществено нарушение на административните правила. Първоинстанционното решение не е засегнато от основание по чл. 209, т. 3 АПК и трябва да бъде оставено в сила. Независимо от резултата по делото, петчленният състав на ВАС - Първа колегия не присъжда разноски на "АТ БЪЛГАРИЯ" АД, тъй като такива не са доказани в касационното производство. За производството пред ВАС - Пето отделение разноските е трябвало да бъдат поискани и съответно присъдени от тричленният състав. Водим от гореизложеното и в същия смисъл, на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия