Решение № 4331 от 9.5.2022 г. на ВАС, V о.

Производството е по чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационни жалби на Гражданско дружество /ГД/ Свободата е отговорност гражданите в действие от гр.София и З. Петрова от гр.София, срещу решение 6711 от 15.11.2021 г. по адм.д.11591/2020 г. по описа на Административен съд София град, с което е отхвърлена жалбата им срещу заповед РД-09-3310/18.11.2020 г. на министъра на образованието и науката. В касационната жалба на ГД Свободата е отговорност гражданите в действие са наведени доводи за неправилност и необоснованост на решението, като постановено в противоречие с материалния закон и процесуалните правила. Решението се позовава на непотвърдени данни от неправителствени организации за съществуващо заразно заболяване, представляващо заплаха от световен мащаб, които не обосновават носенето на маски от деца в училищата. Първоинстанционният съд не е взел предвид наведените в жалбата нарушения на Конституцията на Република България, АПК, Закона за нормативните актове и Закона за предучилищното и училищното образование /ЗПУО/, нито представените доказателства за незаконосъобразност на акта. Оспорва компетентността на министъра на образованието да издава заповеди по Закона за здравето и да въвежда противоепидемични ограничения, както и да делегира с акта организационните си правомощия на отделни директори, педагогически съвети и преподаватели да вземат решения в отделните часове и да въвеждат носене на маски дори за ученици от 1 до 4 клас, който е посочен като изключение от задължението. Оспорената заповед е немотивирана, препраща към заповедите на министъра на здравеопазването, препоръките на СЗО и не посочва на какви научни доказателства се базира. Не са спазени процедурите по приемане на нормативен административен акт /задължително публикуване, обществено обсъждане, предварителна оценка на въздействието, прилагане на доклад освен мотиви в нарушение на чл.28, ал.4 във връзка с ал.2 от ЗНА/. В нарушение на чл.15 от ЗНА, актът противоречи на Конституцията и ЕКЗПЧОС, въвежда равно третиране на неравностойни групи, нарушава Конвенцията на ООН за правата на детето и Закона за закрила на детето, принципът на пропорционалност по чл.6 от АПК. Цитира и прилага като доказателство изследване на водещ учен относно липсата от ползи от носене на маски. Моли да се отмени съдебното решение и вместо него да се отмени оспорения акт като незаконосъобразен. В съдебно заседание се представлява от адв.Ламбова и поддържа жалбата, като излага съображения. Претендира разноски. Представя писмени бележки. В жалбата на З. Петрова е оспорено решението на АССГ като неправилно и незаконосъобразно, постановено в противоречие с материалния и процесуалния закон. Съдът не е обсъдил в съвкупност събраните по делото доказателства и наведените правни доводи. Излага съображения срещу процесната заповед като постановена извън рамките на компетентност на министъра на образованието съгласно чл.22, ал.1 от ЗПУО, определящ обхвата на държавните образователни стандарти. Според жалбоподателя се заобикаля изискването за уреждане от министъра на образованието и науката с наредба на физическата среда, здравното положение, инспектирането на детските заведения и организацията на училищното образование. Нарушени са процедурите по издаване на общ административен акт по чл.66, 68, 69, 71 от АПК изискващи широко разгласяване и обсъждане като предпоставка за издаване на ОАА, както и не е изпълнено изискването за оповестяване на съображенията за издаването му по чл.73 от АПК, цитиран като основание на процесната заповед. Излага съображения за нарушения на чл.4 и 7 от АПК визиращи задълженията на административния орган да се произнася в рамките на правомощията си, разумно и добросъвестно както и принципът по чл.5 от АПК за прилагането на акта от по-висша степен. Установява несъответствия с принципи по чл.29, ал.2, чл.47, ал.1 и чл.55 от Конституцията на РБ, на равнопоставеност по Закона за здравето. Излага съображения срещу носенето на маски. Моли да се отмени съдебното решение и да се постанови отмяна на заповедта. Претендира разноски. В съдебно заседание не се явява и не се представлява. Ответникът по касационната жалба министърът на образованието и науката, редовно уведомен, не се явява, не се представлява и не изразява становище по жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява становище за неоснователност на касационните жалби. Заповедта е издадена от компетентен административен орган при условията на чл.73 от АПК, поради необходимост от предприемане на мерки по ограничаване разпространението на COVID-19. С решение на Народното събрание, по предложение на Министерския съвет и на основание чл.84, т.12 о Конституцията на Република България и във връзка с разрастващата се пандемия е обявено извънредно положение на цялата територия на страната, като е възложено на Министерски съвет да предприеме всички необходими мерки за овладяването на пандемичната ситуация и в съответствие с чл.57, ал.3 от Конституцията на Република България. С решение на Министерски съвет и решение на Народното събрание, извънредната епидемична обстановка е обявена на 14.05.2020 г. и срокът й е многократно удължаван, като е действала към 18.11.2020 г. и действа към настоящия момент /с.з. от 17.03.2022 г./. В съответствие с обявеното извънредно положение, министърът на здравеопазването е издал заповеди за овладяване на пандемичната обстановка, които впоследствие са били многократно изменяни. В точка 7 от заповед 609/21.10.2020 г. е въведена противоепидемична мярка, а именно че всички лица, които се намират на закрити обществени места са длъжни да имат поставена защитна маска. Заповедта не противоречи на КРБ, ЗПУО и Конвенцията за закрила на детето и има за цел предотвратяване повишаването на заболеваемостта и риска за живота и здравето на учениците, учителите и другите служители на училищата. Издадена е в условията на наличие на непосредствена опасност за разпространение на заразно заболяване в условията на обявена епидемична обстановка, свързана с разпространението на COVID-19 в страната. Върховният административен съд, състав на пето отделение, при извършената служебно проверка на оспореното съдебно решение и вземайки предвид наведените в касационните жалби доводи, приема за установено следното: Касационните жалби са подадени в срок, от надлежни страни и са процесуално допустими. Разгледани по същество на основанията, посочени в тях и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, са неоснователни. Оспореното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно, като не се установяват наведените в касационните жалби основания. Правилно е установеното от първоинстанционния съд за законосъобразност на процесната заповед, като постановена в съответствие с административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби и унисон с целта на закона. Мотивите за това, изложени в решението на първоинстанционния съд се споделят от настоящия касационен състав, поради което не е необходимо да се преповтарят на основание чл.221, ал.2, предложение 2-ро от АПК. Разпоредбата на чл.11 от Закона за здравето предвижда, с цел защита на здравето на гражданите на територията на Република България да се извършва държавен здравен контрол чрез осъществяване на определените в чл.15 от същия закон дейности, осъществявани от регионалните здравни инспекции, една от които е надзорът на заразните болести, каквато е COVID-19. С решение 325 от 14 май 2020 г. Министерският съвет на Република България е обявена извънредна епидемична обстановка на територията на страната, свързана с епидемичното разпространение на COVID - 19 и съществуващата непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите, считано от 14 май 2020 г. до 14 юни 2020 г., който срок е бил удължаван многократно с решения на Министерски съвет. Със заповед РД-01-655/13.11.2020 г. на министъра на здравеопазването /л.21 по адм.д.11591/2020 г. по описа на АССГ/, цитирана като основание за издаване на процесната заповед, на основание чл.61, ал.2, чл.63, ал.4 и 11 и чл.63в от Закона за здравето и във връзка с решение 673 от 25.09.2020 г. на Министерски съвет за удължаване срока на обявената с решение 325 от 14.05.2020 г., извънредна епидемична обстановка, удължена с решения на МС: 378/12.06.2020 г., 418/25.06.2020 г., 482/15.07.2020 г., 525/30.07.2020 г. и 609/28.08.2020 г. и предложение на Главния държавен здравен инспектор, са въведени временни противоепидемични мерки на територията на Република България, считано от 14.11.2020 г. до 30.11.2020 г., като по раздел І, т.1-5 от заповедта са конкретно посочени мерките за учебните заведения. В раздел ІІ от заповедта е посочено, че министрите, съгласно функционалната си компетентност дават указания, след съгласуване с министъра на здравеопазването, за прилагането на въведените със заповедта мерки в контролираните от тях сфери и създават организация за изпълнението им. Процесната заповед РД09-3310/18.11.2020 г. на министъра на образованието и науката, на основание чл.251, ал.3 от Закона за предучилищното и училищното образование и във връзка с раздел І, т.22 и раздел ІІ от заповед РД-01-655 от 13.11.2020 г. на министъра на здравеопазването и поради нарастване на случаите на заразени лица с COVID-19 на територията на страната в условията на обявена извънредна епидемична обстановка. Със заповедта е наредено носенето на лични предпазни средства на лице (защитна маска/защитен шлем) за учениците, педагогическия персонал и непедагогическия персонал и външните лица в учебните сгради, класните стаи, училищните дворове и прочие, като възможните хипотези са подробно конкретизирани по т.1-5 от заповедта. В заповедта е посочено, че същата се издава на основание чл.73 от АПК, поради необходимост от предприемане на мерки с цел ограничение на разпространението на COVID-19, с цел осигуряване на живота и здравето на учениците, педагогическите специалисти, непедагогически специалисти и другите служители в училището. Заповед РД09-3310/18.11.2020 г. е съобщена на директорите на училища, чрез началниците на Регионалните управления на образованието /РУО/, с представено на л.29 по адм.д.11591/2020 г., писмо 9105-393/18.11.2020 г., където са дадени разяснения относно прилагането й. По т.1 е посочено, че училищата могат да обсъдят и да вземат решение за задължително носене на лични предпазни средства за лице /маски или шлемове/ в класните стаи и за учениците от 1-4 клас. Решение да изиска носене на лични предпазни средства за лице (защитни маски/шлемове) в класните стаи за всеки отделен час може да се вземе и от преподаващия в начален етап учител (напр. поради наличие на заболяване, при което незащитеният контакт с учениците предполага повишен риск за здравето). По т.2 е посочено, че заповедта допуска възможност за разумни изключения от общото задължение за лични предпазни средства за лице (защита и маски/шлемове) в класните стаи, като това може да стане по медицински предписания, по преценка на всеки един учител, когато дадена дейност е невъзможно или неефективно да се провежда при спазване на задължението. Наблегнато е на това, че при всички случаи е особено важно да се осигури възможност децата да прекарат известно време без маски (почивка) в училищния двор, в класната стая при широко отворени прозорци или по начин, който училището прецени за уместен. Съгласно разпоредбата на чл.63, ал.1 от Закона за здравето /ЗЗ/, (Изм. - ДВ, бр.44 от 2020 г., в сила от 14.05.2020 г.), при непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите от епидемично разпространение на заразна болест по чл.61, ал.1, с цел защита и опазване живота и здравето на гражданите, се обявява извънредна епидемична обстановка. Съгласно чл.63, ал.2 от ЗЗ, извънредна епидемична обстановка по ал.1 се обявява за определен период от време с решение на Министерския съвет по предложение на министъра на здравеопазването въз основа на извършена от главния държавен здравен инспектор оценка на съществуващия епидемичен риск. Съгласно даденото определение в чл.63, ал.3 от ЗЗ, непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите по ал.1 е налице, когато при извършване на оценката по ал.2 се констатира, че заразната болест по чл.61, ал.1: 1. е причинена от патоген с висок епидемичен потенциал (инфекциозност на причинителя, висока смъртност, множествен път на предаване или здраво носителство) и/или източникът, механизмът и пътят на предаване са необичайни или непознати, или 2. представлява сериозна опасност за общественото здраве, дори когато броят на установените случаи при човека е малък, или 3. може да затрудни или да забави мерките за контрол на общественото здраве, включително поради липса на лечение и/или ваксина и/или наличие на многобройни огнища и други, или 4. е с ниско имунизационно покритие на населението, или 5. е необичайна за региона, сезона или населението, или 6. протича по-тежко от очакваното, има по-висока заболеваемост и/или смъртност или е с необичайни симптоми, или 7. поставя в риск уязвими или рискови групи от населението (деца, възрастни хора, бежанци, лица с имунен дефицит и/или с хронични заболявания и други), или 8. има регистрирани случаи сред медицински специалисти. Следователно, за да са налице материалноправните основания за обявяване на извънредна епидемична обстановка е необходимо да се констатира непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите от заразна болест, посочена в чл.63, ал.1 от Закона за здравето след установяването на някой от алтернативно посочените в чл.63, ал.3 от същия закон критерии. Според чл.63, ал.4 от ЗЗ, при обявена извънредна епидемична обстановка по ал.1 министърът на здравеопазването въвежда със заповед временни противоепидемични мерки по предложение на главния държавен здравен инспектор за територията на страната или за отделна област. Съгласно чл.63, ал.11 от ЗЗ на основание, на което е издадена процесната заповед, заповедите по ал.4 и 7 са общи административни актове, които се издават по реда на чл.73 от АПК, публикуват се на интернет страницата на Министерството на здравеопазването, съответно на интернет страницата на регионалната здравна инспекция и подлежат на предварително изпълнение. Според цитирания като основание чл.63в от ЗЗ, при опасност от или при епидемично разпространение на заразни болести по чл.61, ал.1 или 3 държавните и общинските органи, физическите и юридическите лица оказват пълно съдействие на органите на държавния здравен контрол. Съгласно чл.73 от АПК - Общ административен акт, издаден в неотложни случаи, когато неотложно трябва да се издаде общ административен акт за предотвратяване или преустановяване на нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите, може да не се спазят някои от разпоредбите на този раздел за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта. В тези случаи в хода на изпълнението на акта се оповестяват съображенията за издаването му. В този смисъл са неоснователни наведените в касационните жалби доводи за неспазване на процедури по огласяване и предварително обсъждане с оглед изрично цитираната разпоредба на чл.73 от АПК като основание за издаване на оспорената заповед, във връзка с чл.63, ал.11 от ЗЗ, съгласно делегираните му правомощия с раздел ІІ на заповед РД-09-655/13.11.2020 г. на министъра на здравеопазването. Заповедта на министъра на образованието и науката е издадена от компетентен орган, в рамките на правомощията му, предоставени с чл.251, ал.3 от ЗПУО и заповедта на министъра на здравеопазването. Съгласно чл.251, ал.1 от ЗПУО, държавната политика в областта на предучилищното и училищното образование се осъществява от Министерския съвет, а съгласно чл.251, ал.3 от същия закон министърът на образованието и науката ръководи и координира провеждането на държавната политика в областта на предучилищното и училищното образование и е специализиран орган за управление на тази система. Министърът, съгласно чл.251, ал.4 от ЗПУО упражнява контрол върху дейността на всички институции в системата на предучилищното и училищното образование. Предприетите със заповедта на министъра на здравеопазването противоепидемични мерки, засягащи учебните заведения, както и изрично възложените в раздел ІІ от нея, задължения и съответни на тях правомощия на министъра на образованието и науката по реализиране на мерките в системата на предучилищното и училищното образование, обуславят и неговата компетентност да издаде процесната заповед. Неоснователни са касационните доводи за липса на мотиви за издаване на процесната заповед, тъй като същите са посочени и се съдържат в акта и административната преписка по издаването му. Както е изразено няколкократно в приобщени по делото становища на министъра на образованието и науката, подадени до АССГ във връзка с обжалването на допуснатото предварително изпълнение на процесната заповед, целта на издадения акт е да се постигне баланс между защитата на живота и здравето на учители и ученици от една страна и от друга, да не се създават непреодолими затруднения при изпълнението на задължението. Предвидени са хипотези, при които се допускат изключения от задължението за носене на защитни маски по време на учебния час и други занимания, както и по отношение на определена категория ученици. Посочено е също, че следва да се вземе предвид, че в заповедта не са предвидени санкции при неизпълнение на задължението за носене на маски от учениците, което е още един аргумент, че с издаването на оспорваната заповед на министъра на образованието и науката се цели единствено грижа и защита на участниците в образователния процес. Преценката е какви биха били негативните последици за обществото от забавяне на изпълнението на административния акт, издаден за да се осигури животът и здравето на гражданите в условията на непрекъснато увеличаващ се брой на заразените лица. В този смисъл с издаването на процесния акт, министърът на образованието е упражнил правомощията си, като е изпълнил вмененото му задължение от актовете на националното законодателство, на европейските и международни актове, да положи дължимата грижа към здравето и живота на гражданите и учащите се, с оглед запазването им и предотвратяване на възможно най-голям брой случаи на заразяване и заболяване с COVID-19. Това той е направил, възоснова на съществуващата, официално приета научно-здравна информация и експертно становище от признати национални, европейски и международни източници /включително указанията на Световната здравна организация/. Упражнил е своята компетентност, основавайки се мандата даден му със заповедта на министъра на здравеопазването да реализира конкретните процедури и действия по изпълнение на противоепидемичните мерки в системата на предучилищното и училищното образование. Процесната заповед се основава на предоставените правомощия и задължения със заповед РД-01-655/13.11.2020 г. на министъра на здравеопазването, издадена при условията на чл.73 от АПК, при възникнала неотложна ситуация извънредна епидемична обстановка. Понятието "извънредна епидемична обстановка" има легално определение в §1, т.45 от Закона за здравето и е дефинирано като бедствие, предизвикано от заразна болест, което води до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите, предотвратяването и преодоляването на което изисква извършване на повече от обичайните дейности по защита и опазване на здравето на гражданите. Касае се за нещо изключително, различно от нормалното, т.е. това е такова състояние в здравните параметри, в които функционира българското обществото, което е обусловено от изключителни и вън от нормалните обстоятелства. Допустимите ограничения при извънредната епидемична обстановка, продиктувани от обективна, форсмажорна ситуация на бедствие, предизвикано от заразна болест, което води до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите се реализират чрез присъщите конституционни функции на съответните органи като неотложен приоритет. В този смисъл е решение 1677 от 22.02.2022 г. по адм.д.10038/2021 г., VІ отд. на ВАС. Приложено на л.31 от първоинстанционното дело е писмо изх.16-00-4/29.10.2020 г. на министъра на здравеопазването до министъра на образованието и науката, видно от което по инициатива за учебната година 2020-2021 г. е създадена постоянна междуведомствена работна група с представители на Министерство на образованието и науката, Министерство на здравеопазването, директори на училища, родители, социални партньори и др., която да разработи насоки за работа на образователните институции в условията на COVID-19. С насоките се цели да се създаде модел за функционирането им, който да осигури максимално безопасни условия за всички участници в образователния процес. С оглед изпълнението на задачата, са проведени поредица работни срещи, в рамките на които представители на министерство на здравеопазването са оказали експертна помощ по отношение въвеждане на конкретни противоепидемични мерки, съобразени с насоките на международните здравни институции, натрупания научен опит и знания за новия коронавирус и епидемичната ситуация в страната. Изработени и съгласувани с МЗ са Насоки за работа на детските градини, на центровете за подкрепа на личностното развитие и на системата на училищното образование през учебната 2020-2021 г. в условията на COVID-19. Предвид на това оспореният общ административен акт е издаден в съответствие с общественозначимата цел - опазване на човешкото здраве, както е определена с разпоредбите на чл.1 и чл.2 от Закона за здравето. Актът е в съответствие с чл.2, т.1,3,4 и 5 от ЗЗ, според който опазването на здравето на гражданите като състояние на пълно физическо, психическо и социално благополучие е национален приоритет и се гарантира от държавата чрез прилагане на принципите на равнопоставеност при ползване на здравни услуги, приоритет на промоцията на здраве и интегрираната профилактика на болестите, предотвратяване и намаляване на риска за здравето на гражданите от неблагоприятното въздействие на факторите на жизнената среда, особена здравна закрила на деца и социално-уязвимите групи. По изложените съображения като правилно и законосъобразно следва да се остави в сила решението на Административен съд София град. От ответника по касация разноски не са претендирани, поради което не се присъждат. Така мотивиран, Върховният административен съд, състав на пето отделение