Решение № 5428 от 23.5.2023 г. на ВАС, VI о.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Администартивнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на министъра на правосъдието, действащ чрез процесуален представител гл.юрисконсулт П. Николова, против Решение 6641 от 09.11.2022 г., постановено по административно дело 8596/2022 г. по описа на Административен съд София- град, с което е отменен, по жалба на сдружение Грамада, отказ на касатора, инкорпориран в писмо с рег.66-00-248#3 от 12.09.2022 г. за допускане на сдружението до участие в процедурата за запълване на състава на Гражданския съвет към Съвета по прилагане на Националния координационен механизъм за върховенство на правото и делото, а преписката е върната на комисията по чл.7, ал.8 от ПМС 240/2019 г. за повторна проверка за съответствие с условията по чл.7, ал.4 от ПМС 240/2019 г. при провеждане на избор на един представител на организация в областта на медийния плурализъм като член на Гражданския съвет към Съвета по прилагане на Националния Координационен механизъм за върховенство на правото, съобразно дадените от съда указания. В касационната жалба се излагат доводи за неправилно прилагане на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост- касационни основания по чл.209, т.3 от АПК. Претендира се отмяна на процесното съдебно решение като неправилно и постановяване на друго, с което да бъде отхвърлена жалбата на сдружението, като в условията на алтернативност молбата е решението да бъде отменено като неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Ответникът сдружение Грамада, чрез адв. В. Шопов, оспорва касационната жалба изцяло и развива подробни съображения по касационните основания в писмени бележки. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Излага съображения, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която оспореното с нея решение е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. От фактическа страна е установено следното: С Постановление 240 на Министерски съвет /МС/ от 24.09.2019 г. е предвидено създаването на Национален координационен механизъм за върховенство на правото и на Съвет за неговото прилагане/загл. изм. с ДВ, бр.62/2022 г/. Постановлението, в чл.3, ал.5 предвижда в дейността на Съвета като наблюдатели да участват представители на неправителствени организации, наричани "Граждански съвет". Член 7, ал. 4 от постановлението предвижда, че членове на Гражданския съвет са представители на юридически лица с нестопанска цел, регистрирани за осъществяване на общественополезна дейност, които най-малко 5 години са работили активно и имат доказан опит в областта на превенцията и противодействието на корупцията или съдебната реформа или опит в сферата на медийния плурализъм, и представители на организациите на работодателите, признати на национално равнище. Предвиденото участие и избор на юридическите лица с нестопанска цел в състава на Гражданския съвет е в резултат на провеждане на регламентираната процедура в разпоредбата на чл. 7, ал. 7 и ал.8 от ПМС 240/2019 г. на МС, а поименният състав на Гражданския съвет се определя със заповед на съпредседателите на Съвета за прилагане на Националния координационен механизъм за върховенство на правото- чл.7, ал.13. Със Заповед ЛС-13-92/25.08.2022 г. на министъра на правосъдието е назначена комисия, която да извърши проверка по отношение на организациите, подали документи за участие, за съответствие с условията по чл.7, ал. 4 от ПМС 240/2019 г., да състави протокол и да го публикува на интернет страницата на Министерство на правосъдието. В т.3 от заповедта е посочено, че в случай, че на условията по чл.7, ал.4 отговаря повече от една организация, комисията следва да проведе жребий, с който да определи организацията с опит в областта на медийния плурализъм, която да бъде включена в състава на Гражданския съвет за срок от една година. По делото е установено безспорно, че сдружение Грамада е неправителствена организация, която е подала в срок надлежен формуляр по образец за участие в Гражданския съвет, ведно с приложени разпечатки от публикации в сайта на Грамада и справки за читателите на електронното списание за период от 8 години, изпълнявайки изискванията на чл.7, ал.7 от ПМС 240/2019 г. Видно от Протокол 1 от проведеното на 25.08.2022 г. заседание на комисията, в процедурата за попълване състава на Гражданския съвет към Съвета за прилагане на Националния координационен механизъм за върховенство на правото са кандидатствали две сдружения: фондация Програма Достъп до информация и сдружение Грамада. Сдружение Грамада не е допуснато до участие в процедурата с процесния отказ, обективиран в писмо с рег.66-00-248#3 от 12.09.2022 г., тъй като не отговаря на изискуемите изисквания за активна работа най- малко 5 години в областта на медийния плурализъм. В Протокол 1/ 25.08.2022 г., като причина за недопускане до участие в процедурата на сдружението е посочено, че следва да са налице кумулативните предпоставки: да са работили активно най- малко 5 години в областта на медийния плурализъм и този опит да бъде доказан. Изложени са мотиви, че следва да се предоставят документи, удостоверяващи реализирани конкретни инициативи в областта на медийния плурализъм, а сдружението не е ангажирало доказателства в този смисъл; единствено е отбелязало, че в продължение на 8 години издава електронно издание Грамада. Комисията е уточнила, че след извършена справка на интернет адреса на списанието се констатира факта на публикувани статии, проучвания и разработки изцяло в областта на частното и публично право, което представлява осигуряване на трибуна за професионален форум на юристи, но никъде в целите на сдружението не е спомената насоченост към теми като достъпа до информация, като способност на индивида да търси, получава и разпространява информация ефективно, свободата на изразяване или други аспекти на медийния плурализъм. За да отмени акта с рег.66-00-248## от 12.09.2022 г., в който е обективиран отказът за допускане до участие на сдружение Грамада в процедурата за запълване на състава на Гражданския съвет, първоинстанционният съд е установил фактическата обстановка по спора, съобразно представените доказателства, като въз основа на нея е извършил проверка за законосъобразност на акта, съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК, във вр. с чл. 146 от АПК. Направил е крайният извод за постановяване на отказа при противоречие с материалноправните и процесуалноправните разпоредби, както и в нарушение на основните принципи в административния процес, установени в чл.8, 12 и 13 от АПК. Изводите на съда, че разпоредбата на чл.7, ал.4 от Постановление 240/2019 г. по отношение наличието на опит в изброените сфери /в областта на превенцията и противодействието на корупцията или съдебната реформа, или опит в сферата на медийния плурализъм, и представители на организациите на работодателите, признати на национално равнище/ следва да бъде разчетено като алтернативно и в този смисъл, че в Гражданския съвет следва да участва само по един представител от тези области, е правилно и коректно тълкувано в съзвучие с ал.5 на същата разпоредба. Съдът е развил съображения за незаконосъобразност на акта с оглед неяснотата и липсата на мотиви в него за недопускане на сдружението до участие в процедурата, както и до отсъствието на дефиниция на основно понятие в постановлението и отказа, а именно: медиен плурализъм. Съдът е тълкувал това понятие в контекста на определението на Европейската комисия и неговите съображения кореспондират пряко с извода, че ако административният орган е заложил различни от общоприетите аспекти на медийния плурализъм, то е следвало или да даде точна дефиниция на понятието или да посочи какви са точно критериите, при които ще се счита, че е спазено изискването за опит в сферата на медийния плурализъм. Административният съд правилно и правно издържано се е мотивирал, че извършената от административния орган преценка на фактите почива на неправилно тълкуване на приложимите разпоредби, като същевременно не е налице съобразяване и с принципите на истинност, равенство, достъпност, публичност, прозрачност и предвидимост в административния процес. Изрично обсъден от съда е погрешният, буквален подход на проверка от страна на административния орган за съответствие на сдружението с условията по чл.7, ал.4 от ПМС 240/2019 г., при който остава неясен механизмът за определяне на това кога е спазено изискването за опит в сферата на медийния плурализъм, което от своя страна опорочава съществено процедурата и предполага неравностойно третиране на кандидатите. В допълнение, съдът е обосновал становище, че при липсата на каквито и да е нормативно установени критерии за извършване на преценката по чл. 7, ал. 4 от Наредбата, административният орган е оценил дейността на сдружението в областта на медийния плурализъм въз основа на неясни, неоповестени предварително критерии, за които няма основание в нормативен акт. При тези съображения първоинстанционният състав е счел, че обжалваният индивидуален административен акт се явява материално незаконосъобразен, с оглед на което е отменил същия и е върнал преписката на административния орган за повторна проверка за съответствие с условията по чл.7, ал.4 от ПМС 240/2019 г. при провеждане на избор на един представител на организация в областта на медийния плурализъм като член на Гражданския съвет към Съвета по прилагане на Националния координационен механизъм за върховенство на правото, съобразно дадените от съда указания. Решението е валидно, допустимо и правилно. Съдът е установил точно и съобразно доказателствата по делото фактическата обстановка по спора. По нея не се спори от страните в производството, поради което същата се споделя изцяло и от настоящата касационната инстанция. Обжалваното решение е постановено при правилно прилагане на материалния закон. Съдържащите се в касационната жалба оплаквания по същество преповтарят изложените пред първоинстанционния съд доводи, както и тези, съставящи мотивите на обжалвания административен акт. В съответствие с фактическите обстоятелства и релевантната правна уредба, съдът е направил обоснован извод за незаконосъобразност на оспорения отказ за допускане на сдружението до участие в процедурата за запълване на състава на Гражданския съвет към Съвета по прилагане на Националния координационен механизъм за върховенство на правото, като мотивите му се възприемат от настоящия касационен състав. Съгласно разпоредбата на чл. 7, ал.4 от Постановление 240/2019 г. на МС, чиято непрецизна редакция първоинстанционният съд тълкува корективно, членове на Гражданския съвет са представители на юридически лица с нестопанска цел, регистрирани за осъществяване на общественополезна дейност, които най-малко 5 години са работили активно и имат доказан опит в областта на превенцията и противодействието на корупцията или съдебната реформа, или опит в сферата на медийния плурализъм, и представители на организациите на работодателите, признати на национално равнище. Информация за реда и начина за подаване на заявления за участие се публикува в разделите на интернет страниците по чл. 4, ал. 2 от постановлението. Условията, на които трябва да отговаря юридическото лице с нестопанска цел- сдружение Грамада, са оценени от административния орган като неизпълнени, което е мотивирало крайното му решение за недопускането до участие в процедурата за запълване на състава на Гражданския съвет към Съвета по прилагане на Националния координационен механизъм за върховенство на правото като организация с опит в областта на медийния плурализъм. Обосновани са съображенията, с които първоинстанционният съд е отхвърлил доводите на административния орган за неспазване на изискването по чл. 7, ал.4 от Постановление 240/2019 г. Изводът на министъра в тази насока е формиран при неправилно тълкуване и прилагане на постановлението, което разписва процедура, завършваща с издаването на заповед на съпредседателите на съвета /чл.7, ал.13/, т.е. с издаването на административен акт, бил той индивидуален или общ, но който при всяко едно положение предполага прилагане на разпоредбите на Административнопроцесуалния кодекс. Процесният отказ съдържа белезите на индивидуален административен акт по смисъла на АПК, както правилно е посочил и административният съд. Актът материализира изричното волеизявление на овластен по силата на подзаконов нормативен акт административен орган и с него пряко се засят законни права и интереси на адресата. Формата и мотивите на административния акт имат ключово значение за неговата действителност, а наличието им е условие за изискваната от закона пълнота на последващата административна и съдебна проверка на издадения акт или изричен отказ.Изискването за мотивиране на акта означава той да съдържа съвсем конкретни съображения за неговото издаване както фактически, така и правни. Освен конкретни, тези съображения трябва да бъдат и напълно относими към материалното право/респективно правно отношение/ и хипотезата на приложимата правна норма. Правилен е изводът на съда, че преценката за съответствие /изпълнение/ на условията по чл. 7, ал. 4 от Постановление 240/2019 г. на МС става от комисия, назначена със заповед на министъра на правосъдието, но за тази преценка не са предвидени нито количествени и качествени критерии за това какво представлява активна работа /най- малко 5 години/ и доказан опит в сферата на медийния плурализъм, нито са описани характеристиките на оценяваната дейност, които следва да бъдат взети предвид, така че същата да бъде възприета като съответстваща на нормативното изискване. При подобна нормативна регламентация, която не въвежда конкретни изисквания за дължимата от органа преценка, позоваването от страна на административния орган на неясни, предварително неразгласени критерии при взимане на крайното решение за допускане или недопускане до участие в процедура за запълване на състава на Гражданския съвет към Съвета по прилагане на Националния координационен механизъм за върховенство на правото като организация с опит в областта на медийния плурализъм на сдружението съставлява нарушение на установения в административния процес общ принцип на последователност и предвидимост, закрепен в нормата на чл. 13 от АПК. Така констатираното нарушение обуславя наличие на основанието за незаконосъобразност на оспорения индивидуален административен акт по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК. Следва да бъде отбелязано обстоятелството, че конкретните проявления на законността са правната сигурност и защитата на оправданите правни очаквания, а що се отнася до последните, в правовата държава практиката на административните органи трябва да е последователна и предвидима. Това в случая не е налице. Настоящият съдебен състав на шесто отделение на ВАС се солидаризира с изводите на първоинстанционния съд и по отношение нарушението на принципа на равенство /чл.8 от АПК/ и и принципа на достъпност, публичност и прозрачност / чл.12 от АПК/. Според чл.6, ал.2 от Конституцията на Република България, всички граждани са равни пред закона. Изискването страните да се третират като равни безспорно се отнася и към административния орган, когато в производството участват граждани и организации с противоречиви интереси. Всички те трябва да имат възможност да представят обясненията и възраженията си и органът трябва в еднаква степен да ги отчете и обсъди, което в настоящия случай не е сторено. От друга страна, органът е задължен да оказва съдействие на страните чрез даване на указания за отстраняване на недостатъци на искането, чрез пълнота на информацията и прозрачност на процедурата, а в този случай жалбоподателят е станал адресат на крайния административен акт без да му бъде оказано съдействие, без да е запознат с преписката или да е осведомяван за хода на самото производство, или най- малкото, без да му е разяснено какво означава активна работа и какви са специфичните изисквания за изпълнение на критерия опит в сферата на медийния плурализъм. Всъщност мотивът за отказа на министъра на правосъдието, обективиран в писмото, съсредоточаващ се в тавтологичния израз изискуемите изисквания, дори и с мотивите в прилежащия Протокол 1/25.08.2022 г. не дава обективен и подлежащ на съдебна преценка отговор за причините за недопускане на сдружението до участие в процедурата. Предвид гореизложеното, като е постановил отмяната на акт с рег. 66-00-248#3 от 12.09.2022 г. на министъра на правосъдието и е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне съобразно указанията, дадени в мотивите на решението, Административен съд София- град е постановил решение в съответствие с материалния закон. Не се доказва и касационният довод за отмяна на решението поради допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, тъй като за това не са наведени аргументи, а и съдът не отбелязва наличието на нарушено право на участие на страната по делото, не е нарушен принципът на служебното начало в първоинстанционния процес и неправилно прилагане на правилата за доказателствената тежест, няма липса на собствени и съществени мотиви в обжалваното съдебно решение и др., които да обосноват наличието на основанието по чл.209, т.3, предл.второ от АПК. Относно направеното възражение за необоснованост на съдебния акт, следва да се подчертае, че необосноваността като касационно основание опорочава формирането на вътрешното убеждение на съда в насоките, които не са нормирани от закона. Такива са грешките при прилагане на правилата на логическото мислене, на опитните правила, на каузалните връзки между явленията и др. Грешки от такова естество не са били допуснати от решаващия съд. По изложените съображения, настоящият касационен състав намира, че не са налице релевираните в касационната жалба основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното искане за присъждане на разноски пред настоящата инстанция от ответника по касация и предвид приложените към писмения отговор доказателства за действително реализирани съдебни разходи в размер на 1 200 лв. за адвокатско възнаграждение, същите следва да бъдат присъдени в тежест на юридическото лице, в чиято структура е органът подател на касационната жалба. Относно възражението за прекомерност на разноските, съдът отбелязва, че възнаграждението не е прекомерно предвид фактическата и правна сложност на делото и процесуалната активност на адвоката, който е изготвил писмен отговор на касационната жалба, подробна писмена защита и се е явил в съдебното заседание по делото пред касационната инстанция. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение