Решение № 10658 от 18.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 5858/2010 г.

Решение № 10658 от 18.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 5858/2010 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба от Михаил Кондратиевич Шаповал от гр. Сливен против заповед № РД 09-86/10.02.2010 г. на министъра на здравеопазването, с която на жалбоподателя е отказано признаване на специалност "ортопедия и травматология". Жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед като постановена в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Моли заповедта да бъде отменена и претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. За да се произнесе по съществото на жалбата настоящият състав на Върховния административен съд взе предвид следното: Процедурата по признаване на специалност "ортопедия и травматология", придобита в Руската Федерация започва по заявление с вх. № УДО-С-10/08.06.2009 г., подадено от Михаил Кондратиевич Шаповал. Видно от представените към заявлението документи, е че жалбоподателят завършва висше образование във Военномедицински факултет на Куйбишевския медицински институт - гр. Куйбишев, СССР и получава професионална квалификация "военен лекар". Специално назначената Комисия за признаване на професионална квалификация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "магистър-фармацевт" и/или специалност в областта на здравеопазването (чл. 79) от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК) провежда заседание на 11.12.2009 г. на което взема решение след преценка на заявлението на жалбоподателя и документите към него да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на специалност "ортопедия и травматология" на Михаил Шаповал, което мотивира с експертното становище на д-р Искра Колева за наличие на съществени несъответствия с нормативните изисквания в Република България за придобиване на тази специалност. Решението на комисията е обективирано в протокол № 84/11.12.2009 г. Предложението на комисията е посочено като правно основание за издаване на оспорената заповед на министъра на здравеопазването, с която е отказано признаването на заявената специалност. В обстоятелствената част на заповедта е прието, че не са налице предпоставките за признаване на специалността " ортопедия и травматология" поради същественото несъответствие между продължителността на преминалото обучение и продължителността на придобиване на същата специалност съгласно действащата нормативна уредба в Република България. Представеното свидетелство за повишаване на квалификацията - Регистрационен № 238/2009 г. удостоверява, че жалбоподателят повишава своята квалификация по специалността "ортопедия и травматология" в обем от 288 часа, а според свидетелство за повишаване на квалификацията Регистрационен № 1072 от 2008 г. квалификацията по специалността "хирургия" е повишена с 288 часа, докато в Република България срокът на обучението за придобиване на специалност "ортопедия" е 5 години. В приетия с Решение № 619 на Министерския съвет от 2009 г. списък по чл. 6, ал. 1, т. 5, б. "в" от ЗППК (Приложение № 10), с който са въведени изискванията на Директива 2005/36/ЕО, също е посочена минимална продължителност на обучението по специалност "ортопедия и травматология" в държавите членки 5 години. Прието е в заповедта, че несъответствието не може да бъде компенсирано с преминаване на допълнително обучение, полагане на изпити или провеждане на стаж поради голямата разлика в сроковете, както и че са неприложими разпоредбите по § 3 и § 3б от Допълнителните разпоредби на ЗППК. С оглед на така установената фактическа обстановка Върховният административен съд, състав на пето отделение, направи следните правни изводи: Оспорената заповед е издадена от компетентен орган съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 от ЗППК, в предписаната от закона форма, но в противоречие с материалноправните изисквания на ЗППК и при съществени нарушения на процесуалните правила. Законът за признаване на професионални квалификации е нов общ закон, който отговаря на изискванията на Европейския съюз (ЕС) в българското законодателство да бъде пълно уредена материята, свързана с признаване на професионални квалификации както на държави-членки на ЕС, така и на граждани на трети държави. Чрез посочения нормативен акт е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Признаването на професионални квалификации е област с изключително динамично развитие, продиктувано от стремежа към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз. Законът съдържа правната уредба на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност (чл. 1 във връзка с чл. 9 от ЗППК). Професията "лекар" е регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗППК, включена е в Списъка на регулираните професии в Република България, приет с решение № 925/2006 г. на Министерския съвет. Процедурата по признаване на професионалните квалификации се съдържа в глава V на ЗППК - чл. 77 и следв., а предвид получаването от Михаил Кондратиевич Шаповал на професионална квалификация в трета държава, за него е относима общата система, уредена в Глава I на закона - чл. 24 и следв. Както бе посочено по-горе Законът за признаване на професионални квалификации е резултат на транспонирането на Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и неговата цел е да осигури в пълна степен полезния ефект на общностните задължения. Мотивите за приемане на Директивата, уреждаща взаимното признаване на дипломи, свидетелства и други удостоверения за професионални квалификации разкриват общностната идея за изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации. Категорично обаче като проявление на принципа на субсидиарността в мотивите е декларирана възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. Посоченият акт на производното право на ЕО не е пречка също така за държавите -членки да признават в съответствие със своята нормативна уредба, професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани на трети страни като във всички случаи признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания за съответните професии. Конкретната нормативна рамка в контекста на посочените мотиви в Директивата е заложена в разпоредбата на чл. 14. Тя предвижда компенсационни мерки в случаите, когато молителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия. Според § 1 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО за приемащата държава-членка няма пречка да възприеме този подход и да въведе във вътрешното си право компенсационни мерки, изразяващи се в период за приспособяване или изпит за правоспособност. Като в случаите, в които държавата -членка се възползва от тази диспозитивна по своя характер норма и приеме съответните мерки в националното си законодателство за постигането на целите на общностното право в тази материя, § 2 от директивата вече императивно я задължава да предложи на молителя възможност за избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност. Обсъдените разпоредби на вторичното право са възпроизведени смислово в процеса на транспониране на Директивата в нормите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК, независимо, че последните очертават тясно конкретно правомощията на съответния орган по признаване на професионални квалификации за нашата държава, докато общностния акт обвързва държавата-членка по отношение на дължимия резултат. Това налага националните норми да бъдат обсъждани и прилагани в конкретните ситуации в светлината на този акт. Предвид изложеното и след съобразено тълкуване, настоящата инстанция намира, че при транспонирането нашата държава-членка възприема да прилага компенсационни мерки по смисъла на чл. 14 от Директивата. Действително, внимателният прочит на разпоредбата на чл. 29 ЗППК, предвиждаща конкретните компенсационни мерки и условията при които да се предоставят, разкрива предоставена възможност на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението. Цитираната норма обаче недвусмислено сочи ясната и категорична воля на законодателя да приеме приложението на компенсационни мерки за отстраняване на несъответствия в обучението в друга държава-членка, респективно в трета държава с това на приемащата държава-членка. Следователно независимо от формулировката "може да изиска" в текста на чл. 29, ал. 1 ЗППК, смисълът и следва да бъде възприет в контекста както на следващата разпоредба на чл. 30, вече императивна по своя характер, така и в духа на анализираните по-горе норми на общностното право, като се приеме нормативно установено задължение на органа да прилага съответните изравняващи несъответствието мерки. В разглеждания казус аргументите на административния орган, с които отказва признаване на специалност са концентрирани върху несъответствието на проведеното от жалбоподателя обучение (повишаване на квалификацията) по специалността "ортопедия и травматология" в Русия с изискванията за придобиване на същата специалност съгласно действащата в Република България нормативна уредба и невъзможността за органа по признаване да предложи на молителя приспособяване или изпит за признаване на правоспособност. Безспорни са констатациите на административния орган, че са налице съществени несъответствия в обучението на заявителя по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в РБ. За да спази стриктно процедурата по признаване на професионални квалификации, предвидена в Глава пета на ЗППК експертната комисия, специално назначена от министъра на здравеопазването следва да предложи на органа да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК. Това в конкретния случай не е сторено, но комисията по чл. 79, ал. 1 ЗППК е помощен за водещия производството орган, поради което и допуснатите от нея нарушения на административнопроизводствените правила следва да се обсъждат през призмата на основните процесуални действия на министъра на здравеопазването, обосноваващи крайния му извод. Неспазването на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административния орган при направените констатации за несъответствие да приложи заместващите такива мерки, които, както от изложеното по-горе се установи, веднъж въведени и възприети във вътрешното право са задължителни за държавата-членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. Министърът на здравеопазването не предлага на Михаил Кондратиевич Шаповал възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, с което допуска съществено нарушение на административнопроизводствените правила, установени в процедурата по признаване на професионални квалификации и произнася незаконосъобразен индивидуален административен акт, който следва да бъде отменен с настоящото решение. Водим от горното, на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение