Решение № 13461 от 5.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5127/2017 г.

Решение № 13461 от 5.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5127/2017 г., III о., докладчик съдията Юлиян Киров Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет В. (О. В.), подадена чрез адв. Д. С., насочена срещу Решение № 378 от 06.03.2017 г., постановено по административно дело № 2566/2016 г. на Административен съд - гр. В. (АС- В.). Излагат се оплаквания за неговата неправилност, необоснованост, незаконосъобразност, като постановено, при съществени процесуални нарушения, съставляващи отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Посочено е, че неправилно съдът приема, че не е спазен чл. 26, ал. 3 от ЗНА по отношение на изискването за публикуване на приетия текст на сайта на О. В., включително доклад и мотиви за приемане на наредбата като подзаконов нормативен акт. Счита, че от оспорените текстове на наредбата може да се направи извод, че същите не накърняват нито свободната конкуренция между търговците, нито се вменяват административни задължения на едно търговско дружество, както приема решаващият съд. Смята, че при приемане на предложения проект на наредбата са отчетени принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Моли да се отмени решението на АС В. и да се постанови друго, с което се оставят в сила обжалваните текстове от Наредба на О. В. за гробищните паркове и погребално- обредната дейност на територията на О. В.. Претендира присъждане на разноски по делото. Ответниците: ДЗЗД "Цветелина", ДЗЗД "Дикс", М. М. Н. ЕТ, "Мистрал НД" ЕООД, "Мони 2012" ЕООД, "Марая 09" ЕООД, "Оазис 2013" ЕООД, в подаден чрез адв. Л., отговор от 26.04.2017 г. молят да се остави без уважение подадената касационна жалба и да се потвърди решението като законосъобразно. Ответниците: Сдружение на фирмите за надгробни паметници гр. В., "Възкресение - Нисси" ООД, "Траурна агенция - В.", "Тъга" ООД, "Китов 91" ЕООД, "Черкез груп" ЕООД, "Вили и Миланов" ЕООД, "Траурен дом Обелиск" ЕООД в подаден, чрез адв. Х. Х., писмен отговор молят да се отхвърли касационната жалба на О. В. като неоснователна и необоснована и да се приеме решението за правилно и законосъобразно. Ответниците: ЕТ Магнолия М. Недялкова и ЕТ "Уникат- Г. Маркова", редовно призовани, в съдебно заседание не се представляват и не представят становище по делото. Ответникът "Уникат- Г. Маркова" ЕООД в писмена молба, подадена от управителя Р. М. моли да се потвърди решението на АС В.. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Счита, постановеното решение на адм. съд за правилно и законосъобразно и иска същото да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото прие следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, което я прави процесуално допустима. С обжалвания съдебен акт- Решение № 378 от 06.03.2017 г., постановено по административно дело № 2566/2016 г. на Административен съд - гр. В. са ОТМЕНЕНИ чл. 3, чл. 21, ал. 2, чл. 31, ал. 1 и 2, чл. 32, ал. 1 и 2, чл. 33, чл. 36, т. 4, б. "а", "б" и "в" и чл. 42 от Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на О. В., приета с Решение № 445-4 по Протокол № 10/04.08.2016 г. на Общински съвет гр. В.. ОСЪДЕНА е О. В. да заплати на жалбоподателите сторените от тях разноски. За да достигне до този резултат адм. съд намира, че не са спазени изискванията по чл. 26, ал. 1 и 2 от ЗНА, предвид това, че първото предложение за приемане на Наредбата е от дата 29.06.2015 г., като същото не съдържа мотиви и доклад, а отделно от това проектът за наредба не е публикуван. Намира, че от представените становища на Инициативен комитет "За защита правата на християните" и Варненската и В. С. М. е видно, че тези два субекта са узнали за предложението и са изразили становище, но от материалите по делото не се установява редът и начина на узнаването. Приема, че второто предложение за приемане на наредба е от 28.07.2016 г., като също не съдържа мотиви и доклад. Предвид доводите на О. В., че проектът за наредба е обявен на 26.04.2016 г. адм. съд намира, че от представената заверена разпечатка не се установява по безспорен и категоричен начин, че проектът е обявен, т. к. в нея се съдържа само неговото заглавие. Посочено е, че след справка в сайта на О. В. се установява, че проектът не е на разположение, като обаче се съдържат проекти от м. септември 2016 г. и 2013 г. Решаващият съд намира, че не са представени доказателства, че проектът е публикуван, като заинтересованите граждани и организации не са имали възможност да изразят становищата си и предложенията. Смята, че оспорените текстове следва да се отменят поради неспазване на процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. Освен това решаващият съд намира, че в противоречие с Г. ІІ от ЗОС, Общинският съвет гр. В. е възложил управлението на гробищните паркове и намиращите се в тях сгради и съоръжения, общинска собственост, на търговско дружество, макар и то да е еднолична собственост на общината. Намира, че регистрационният режим, въведен с разпоредбата на чл. 32 от Наредбата поставя "Обреди" ЕООД в по- благоприятно положение спрямо потенциалните му конкуренти. Счита, че решенията на тази комисия биха подлежали на оспорване по административен ред, но създаването на административни пречки би могло да се избегне с отмяна на този режим. Посочено е, че с разпоредбата на чл. 36, ал. 1, т. 4, б. а., б. и в. е забранена търговска дейност и услуги за населението с изключение на дейностите, извършвани от "Обреди" ЕООД, продажбата на религиозни потреби в обредните сгради и благоустройство на гробните места с трайни надгробни знаци, както и ремонт на надгробни плочи, паметници и рамки, което противоречи на ЗОС и ограничава възможността на дружествата- жалбоподатели да работят в нормална пазарна среда. Съдът намира, че въвеждането с чл. 42 на разрешителен режим от "Обреди" ЕООД е в противоречие с разпоредбите на ЗУТ и вменява административни правомощия на търговско дружество, което също е недопустимо. Предвид изложените доводи АС В. стига до извода, че оспорените текстове на Наредбата следва да бъдат отменени. Настоящият състав на ВАС счита, че подадената касационна жалба е НЕОСНОВАТЕЛНА. Неоснователни са доводите за неправилност на оспореното решение, тъй като същото е постановено в съответствие с процесуалните правила. Адм. съд в съответствие с приложимия материален закон е обосновал решаващите изводи. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по- висока степен. Всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по- висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение- чл. 8 от ЗНА, чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. В случая обжалваните текстове от Наредбата на О. В. са приети при множество допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, всяко от които съставлява самостоятелно основание по чл. 146, т. 3 от АПК за тяхната отмяна. Налице е неизпълнение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове, съгласно която преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най- малко 14 – дневен срок за предложения и становища по проекта. С това ЗНА безусловно определя, че мотивите и доклада към нормативния акт, се публикуват заедно с проекта. Изискването е императивно и гарантира възможността на заинтересованите граждани и организации да се запознаят, както със съдържанието на акта, така и с аргументите послужили за неговото изготвяне и съответно да упражнят процесуалните си права като подадат предложения и становища по проекта. Така при условията на публичност и прозрачност се гарантира постигане на законосъобразност на предложените текстове- чл. 4, ал. 3, чл. 12, ал. 1 ЗНА. Трайната практика на ВАС определя неспазването на изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА за съществено процесуално нарушение на административнопроизводствените правила, което води до отмяна на нормативния акт. Законосъобразно адм. съд приема извод за допуснато нарушение и на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове, съгласно която разпоредба мотивите, съответно докладът на подзаконовия нормативен акт трябва да съдържат точно определена информация в точки 1- 5. Визираното от Общински съвет В. П. от 28.07.2016 г. на общински съветници в своя обхват и съдържание покрива единствено чл. 28, ал. 2, т. 1 ЗНА- причини, които налагат приемането на нормативния акт. Действително причините са от първостепенна важност, но само тяхното визиране не изпълнява законовите изисквания, които са далеч по широкообхватни. В разглеждания случай при предлагането и приемане на атакуваната Наредба не е представена информация за изискуемите елементи, посочени в чл. 28, ал. 2, т. 2 до т. 5 от ЗНА. Липсва идентифициране на цели; финансови и други средства; очаквани резултати и анализ за съответствието на правото на ЕС. Г. препятства съдът да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на подзаконовия нормативен акт. Затруднен е и осъществявания от съда контрол относно законосъобразността на акта. С това не става ясно кое е наложило приемането на новите правила и функциите на администриращия субект. Съществен пропуск е липсата на цели и финансова обосновка, предвид материята и спецификата на регулираните обществено икономически отношения. При наличието на горепосочените съществени процесуални нарушения е безпредметно обсъждането на законовото съответствие на всяка една от визираните в жалбите разпоредби от подзаконовия нормативен акт на ОбС. С оглед изчерпателност следва да се отбележат законовите несъответствия на принципните положения залегнали в оспорените норми. Правилно адм. съд намира, че е недопустимо възлагането на едно търговско дружество да извършва административна дейност, възложена на административен орган по силата на закон и въвеждане на регистрационен режим за извършване на тази дейност. С разпоредбите на чл. 31, ал. 1 и 2, чл. 32 и чл. 33 от Наредбата е въведен регистрационен режим за желаещите да работят на територията на общинските гробищни паркове и да бъдат обслужвани от "Обреди" ЕООД гр. В.. Дружеството от една страна извършва търговска дейност, а от друга административно регулира търговската дейност на другите стопански субекти, което е недопустимо и води до незаконосъобразност на визираните разпоредби. По изложените съображения оспорените текстове от Наредбата на Общински съвет- В. подлежат на отмяна и като е достигнал до този правен извод адм. съд е постановил правилен съдебен акт. Решението на адм. съд, като правилно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение