Решение № 5226 от 9.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4741/2018 г.

Решение № 5226 от 9.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4741/2018 г., V о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Изпълнителния директор на Национална агенция за приходите (НАП) чрез процесуалния му представител главен юрисконсулт М. Ковачева, против решение № 495 от 9.03.2018 г., постановено по адм. дело № 450/2017 г. на Административен съд - В. Т., с което е отменена негова заповед № 1082 от 25.05.2017 г., за прекратяване на служебното правоотношение на М. Стефанов, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл.), считано от 05.06.2017 г. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на оспореното съдебно решение поради допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Оспорва се приетото от съда, че съкращаването на длъжността, заемана от М. Стефанов - заместник-директор на дирекция "Събиране" в Териториална дирекция (ТД) на НАП В. Т. представлява структурна промяна, изискваща решение на Управителния съвет (УС) на НАП. Сочи се, че е налице реално съкращаване на длъжността, като същата не съществува както като нормативна позиция, така и като система от функции, задачи и задължения. Работодателят не е задължен да прави подбор, както и да предлага друга свободна длъжност на съкратеното лице. Иска се отмяна на оспореното съдебно решение и да бъде потвърдена обжалваната заповед като законосъобразна. Представено е писмено становище. Не се претендират разноски. Ответникът – М. Стефанов, чрез пълномощника си адв. Цветанова, в писмен отговор, в с. з. в пренията по същество и в писмена защита, оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира присъждане на направените разноски за касационното производство. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение, че оспореното решение е неправилно и следва да бъде отменено, а оспорената заповед е законосъобразна, поради което жалбата против нея следва да бъде отхвърлена. Върховният административен съд, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Производството пред Административен съд - В. Т. е образувано по жалба, подадена от М. Стефанов, против заповед № 1082 от 25.05.2017 г., на изпълнителния директор на НАП, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение за длъжността "заместник-директор на дирекция" в ТД на НАП В. Т., дирекция "Събиране", считано от датата на връчване на заповедта - 05.06.2017 г., поради съкращаването й. Съдът е събрал релевантните за спора доказателства и след като ги е обсъдил е установил вярно и точно фактите по делото. От представените в преписката писмени доказателства е установил, че жалбоподателят е назначен на процесната длъжност, считано от 07.09.2015 г., след проведен конкурс. С ЕР на ТЕЛК № 1913 от 17.05.2015 г., му е определена трайна неработоспособност със загуба на работоспособност от 74%, със срок до 01.05.2020 г. Със заповед № ЗЦУ-503/28.04.2017 г. на изпълнителния директор на НАП, издадена на основание чл. 10, ал. 1, т. 1 и т. 8 от Закона за НАП (ЗНАП) и във връзка с докладна записка от 24.04.2017 г., е наредено да бъдат закрити, посочените длъжности, между които и тази на жалбоподателя, като общата численост на ТД на НАП В. Т. се намали на 864 броя и промените се отразят в длъжностните разписания и разчети за численост, считано от 01.05.2017 г. Със заповед № ЗЦУ-568 от 12.05.2017 г. цитираната заповед е изменена само в частта относно общия брой служители в ТД на НАП В. Т., като същият е посочен, че е 863 броя. На основание тези заповеди са утвърдени длъжностно и поименно щатни разписания на ТД на НАП В. Т., в сила от 01.05.2017 г. Предизвестието и оспорената заповед са надлежно връчени на жалбоподателя на 05.06.2017 г. Съдът е назначил съдебна експертиза от заключението на която е приел за установено, че общата численост на администрацията в ТД на НАП към 01.01.2017 г. е 865 души, от 01.05.2017 г. е 863 души, а от 01.06.2017 г. е 859 души, като от 01.01.2017 не са извършвани промени в броя и наименованията на дирекциите, отделите и секторите на ТД на НАП В. Т.. Общата численост на дирекция "Събиране" е 97 души към 01.01.2017 г., към 01.05.2017 г. - 96 души и от 01.06.2017 г. - 95 души. Вещото лице е сравнило изпълняваните от жалбоподателя дейности като заместник-директор на дирекция "Събиране" и е установило, че същите като съвкупност от функции, задачи и задължения се припокриват с дейностите от длъжностната характеристика на директора на дирекция "Събиране" при ТД на НАП. Вещото лице е установило наличието на 14 вакантни бройки, като в дирекция "Събиране" те са три - в сектор "ОСПВ" - 1 брой "главен публичен изпълнител" - изнесено работно място (ИРМ) П., 1 брой "публичен изпълнител" за ИРМ - В. и 1 брой "публичен изпълнител" за ИРМ - Л. Установено е, че в ТД на НАП В. Т. няма утвърдени вътрешни правила (регламент, процедура) за извършване на подбор, както и за насочване на съкратени служители за заемане на други длъжности. При тези данни, от правна страна съдът е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган, при условията на заместване, с надлежно упълномощаване на заместващото лице, в предписаната от закона писмена форма, но при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, довели до нарушение на материалния закон и на целта на закона. Съдът е приел, че правомощията на изпълнителния директор по чл. 10, ал. 1, т. 1 и т. 8 от ЗНАП са за определяне на конкретния числен състав на служителите в централната и териториалните структури на НАП, а структурата на същите е предоставена за определяне в компетентността на УС на НАП, съгласно чл. 5, ал. 5, т. 6 от ЗНАП. В случая не е налице решението на УС на НАП за промяна на структурата на ТД на НАП, а с извършеното съкращение на практика се променя структурата на териториалната дирекция, тъй като заеманата от жалбоподателя длъжност на заместник-директор на дирекция в ТД на НАП е ръководна, по смисъла на чл. 4, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията (НПКДА). Със закриването на ръководни длъжности не се оптимизира числеността на служителите, а се извършва структурна промяна, която без предварителната санкция на УС на НАП е в противоречие с материалноправните разпоредби на ЗДСл. На следващо място, съдът е приел, че дори и да не става дума за структурна промяна, административният орган е длъжен да мотивира преценката си за необходимостта от сочените промени. Независимо, че тази преценка е в рамките на оперативната самостоятелност на органа, тя подлежи на проверка от съда относно упражняването на компетентност в рамките на закона и неговата цел. В случая заповед № ЗЦУ-503/28.04.2017 г. на изпълнителния директор на НАП не съдържа мотиви, като не е представена и докладната записка, на основание която е издадена заповедта, поради което съдът не е в състояние да упражни контрол като вземе предвид изложените в нея факти и съображения. Изпълняваните от жалбоподателя функции се припокриват с тези на директора на дирекция "Събиране", като в случая относим е техния обем, и след като е преценено, че същите следва да бъдат изпълнявани от двама служител - директор и заместник-директор не става ясно какво налага съкращаване на длъжността на заместник-директора, при липса на данни за намалял обем дейности. Съдът е приел, че всички посочени обстоятелства, водят до извод за липса на действително съкращаване. Приел е също така, че в рамките на ТД на НАП е установено наличие на 14 свободни щатни бройки, като на жалбоподателя не е предложено да заеме някоя от тях, което съставлява нарушение на принципите по чл. 6, ал. 4, във вр. с ал. 1-3 от АПК. Съдът е отхвърлил възражението на жалбоподателя за неспазване на принципите за закрила на трудоустроени лица, тъй като е безспорно, че същият е лице с трайни увреждания по смисъла на § 1, т. 2 от ДР на Закона за интеграция на хората с увреждания, но не е трудоустроено лице. В ЕР на ТЕЛК липсва препоръка за трудоустрояване. Също така жалбоподателя не страда от някое от заболяванията, посочени в чл. 1, ал. 1 от Наредба № 5 от 20.02.1987 г. за болестите, при които работниците, боледуващи от тях, имат особена закрила съгласно чл. 333, ал. 1 от Кодекса на труда (КТ), както и не е попада в някоя от останалите групи лица, попадащи под специалната закрила на чл. 333 от КТ. По тези съображения за нарушение на материалния закон съдът е постановил отмяна на оспорената заповед. Така постановеното решение е неправилно. Разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл предвижда, че органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие, като за да се осъществи прекратяването следва да е налице съкращаване на длъжността - да е налице премахване на съответната длъжност като нормативно определена позиция в щатното (длъжностното) разписание, което премахване да е обусловено от действително преустановяване на изпълняваната по тази длъжност служебна дейност, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, с оглед легалната дефиниция на понятието "длъжност в администрацията", установено в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. Необходимо кумулативното наличие на две предпоставки - длъжността вече да не фигурира нито като наименование, като нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, а също така и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени в длъжностната характеристика. Изграденият от първоинстанционният съд извод, при правилно установени факти по спора, че не са налице предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е неправилен. На първо място, не може да бъде споделено прието, че със закриването на длъжността "заместник-директор" на дирекция "Събиране" в ТД на НАП е извършена структурна промяна, която налага вземане на решение от УС на НАП, на основание чл. 5, ал. 5, т. 6 от ЗНАП. С Постановление № 215 от 29.11.1999 г. е разпоредено приемането на Устройствен правилник на Министерство на финансите и преобразуването и закриване на административни структури към министъра на финансите. Съгласно чл. 4, ал. 1 от ПМС 215/1999 г., министърът на финансите е първостепенен разпоредител с бюджетни средства, а съгласно ал. 2, второстепенни разпоредители с бюджетни средства към министъра на финансите са поименно изброените административни структури - агенции, държавна комисия и др. С приемането на Закона за Националната агенция за приходите е създадена Национална агенция за приходите като специализиран държавен орган към министъра на финансите за установяване, обезпечаване и събиране на публични вземания - чл. 2 от ЗНАП. Съгласно чл. 4, ал. 2, в изменената му и допълнена редакция от ДВ, бр. 42 от 2003 г., в т. 11 (нова) е включена като второстепенен разпоредител с бюджетни кредити и Националната агенция за приходите, като структура към министъра на финансите. Съгласно чл. 4, ал. 3 от ПМС № 215/1999 г., общата численост на персонала в разпоредителите по ал. 2, т. е. и НАП, се посочва в приложение № 2 към постановлението. Видно от приложение № 2 към чл. 4, ал. 3, изм. ДВ, бр. 64/2015 г., общата численост на персонала на Националната агенция по приходите е утвърдена на 7686 щатни бройки. В този смисъл е и нормата на чл. 6, ал. 9 от ЗНАП, съгласно който числеността на персонала на агенцията се определя от Министерския съвет по предложение на министъра на финансите, след одобрение на управителния съвет Следващото изменение на общата численост на НАП е извършено с § 2 от ПМС № 309 от 20.12.2017 г., за одобряване на допълнителни разходи/трансфери на 2017 г., в сила от 01.01.2018 г. съгласно § 4 от същото, като е изменено числото в т. 11 от Приложение № 2 към чл. 4, ал. 3 от ПМС № 215/1999 г. и числеността е определена на 7886, която промяна е след процесния период и не е относима към спора. Спорният момент касае дали намаляването на числеността на ТД на НАП В. Т., разпоредено със заповед ЗЦУ № 503/28.04.2017 г. е следвало да бъде извършено след решение на УС на НАП. Настоящият състав счита, че не е налице такава необходимост. В нормата на чл. 10 от ЗНАП са разписани правомощията на изпълнителния директор на НАП, като в първа точка 1 е посочено общото му правомощие да организира, ръководи и контролира цялостната дейност на агенцията, а с точка 8 му е предоставена компетентността да определя числеността на централното управление и на териториалните дирекции в рамките на общата численост на агенцията. Както се посочи, общата численост на агенцията е определена, като в изпълнение на предоставените му със ЗНАП правомощия изпълнителният директор на НАП е определил със заповед № ЗЦУ № 503/28.04.2017 г. числеността на ТД на НАП - В. Т. В правомощията на УС на НАП, съгласно чл. 5, т. 5 от ЗНАП е предоставено определянето на териториалния обхват, седалищата и обхвата на дейността на териториалните дирекции, а с т. 6 е възложено и одобряването на структурата на централното управление и на териториалните дирекции, но процесната промяна - съкращаване на длъжността на заместник-директора на дирекция "Събиране" в ТД на НАП - В. Т. не може са се счете за такава структурна промяна. Структурата на НАП е законово определена, като съгласно чл. 6, ал. 1 от ЗНАП, Агенцията се състои от централно управление и териториални дирекции, като съгласно ал. 5 в централното управление на агенцията могат да се създават дирекции, в това число главни дирекции, отдели и сектори, а съгласно ал. 7 в териториалните дирекции могат да се създават дирекции, отдели и сектори. На законово ниво са определени структурните единици, което е в съответствие с изискванията на глава втора и глава пета от Закона за администрацията (ЗА). Законът за администрацията прокарва ясно разграничение между структурните звена и ръководните органи на структурните звена, съответно длъжностите в администрацията. Длъжностите в администрацията се определят като наименование и разпределение на длъжностите в длъжностни нива, минималните изисквания за степен на образование, ранг или професионален опит, необходими за заемане на длъжността в Класификатора на длъжностите в администрацията (КДА) - чл. 13, ал. 1 от Закона за администрацията. Съгласно чл. 13, ал. 2 от ЗА, длъжностите в администрацията според функциите, които изпълняват, се делят на ръководни, експертни и технически, но посоченото деление не е относимо към структурата на съответната администрация, както неправилно е приел първоинстанционният съд. Това обстоятелство е относимо към заеманото длъжностно ниво, но не и към структурата на съответното звено и администрация. Административният съд е приел, че съкратената длъжност е ръководна, т. е. същата е относима към структурата на ТД на НАП, което не намира опора в закона. Заповед № ЗЦУ № 503/28.04.2017 г., с която е определена числеността на ТД на НАП - В. Т. е издадена от компетентен орган, в кръга на правомощията му, като въз основа на същата е изменено и съответното длъжностно разписание. Безспорно е установено съкращение на длъжността като нормативна позиция, по смисъла на чл. 2 от Наредбата за прилагане на КДА. Налице е и премахване на системата от функции и изисквания, утвърдени от длъжностната характеристика на заеманата длъжност. В тази връзка, следва да бъде съобразено и посоченото в ТР № 2/2014 г. на ВАС, че длъжността се свързва с конкретна щатна възможност за заемане на утвърден щат на съответната структура, която има териториална определеност. Предметът на служебното правоотношение определя както функциите, които се изпълняват от служителя, така и мястото, където се изпълняват или служебното правоотношение има точно определено място на изпълнение, за което се отнася нормативната позиция и утвърдената система от функции и задължения. В този смисъл в случая преценката дали е налице съкращение следва да се прави в рамките на процесната структура - дирекция "Събиране" в ТД на НАП В. Т. От представените длъжностни разписания, както и от заключението на назначената съдебна експертиза, съдът е установил, че общата численост на дирекцията е намалена от 97 души през месец януари на 95 души към месец май. 2017 г., като в длъжностните разписания от месец май, както и от месец юни 2017 г. не фигурира длъжността "заместник директор". Необоснован и незаконосъобразен е изводът на съда, че след като съвкупността от функции и задачи на съкратената длъжност се припокриват с тези по длъжностната характеристика на директор на дирекция "Събиране", то това означава, че същите са запазени, в това число и като обем. Преценката, че обемът на изпълняваните до този момент от двама служители функции следва да се изпълнява само от директорът е такава по целесъобразност и именно в тази преценка се крие и смисълът на оптимизацията. Процесната длъжност не е запазена като система от функции, задачи и задължения, като липсва друго лице, което да е натоварено с изпълнението им. В тази връзка, не намира опора в закона посоченото от съда, че административният орган следва да изложи мотиви за промените в числеността на обсъжданата структура. В тази насока практиката на ВАС е непротиворечива, че преценката за това, кои точно нормативни позиции се заличават/намаляват е по целесъобразност и е свързана изцяло с правомощията на органа, с оглед постигане на резултати за оптимална организация на работата. Вярно е, че проверката за законосъобразност дали оперативната самостоятелност е в рамките на закона е допустима, но в настоящия случай няма основание да се приеме, че са преминати пределите на законосъобразното действие и че не е спазена целта на закона. В случая е целено осигуряване на условия за една оперативна и ефективна администрация. Преди съкращението, само в три от териториалните дирекции на НАП е имало заложени щатни позиции за длъжността "заместник директор" на дирекция "Събиране" - в ТД на НАП С., в ТД на НАП П. и в ТД на НАП В. Т. В останалите дирекции липсват такива нормативни позиции, от което следва изводът, че преценката за съкращаване на процесната длъжност не превишава границите за законосъобразно упражняване на оперативната самостоятелност и е съобразена с целта на закона. Неправилно решаващият съд е приел, че административният орган е следвало да предложи на служителя друга вакантна длъжност в администрацията. В ТД на НАП В. Т. няма приети правила за подбор или друг регламент, които да налагат на административния ръководител подобно задължение, а в закона такова липсва. Съкращението е свързано с правомерна цел за оптимизиране на дейността, поради което не е налице нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК и за стабилитет на служебното правоотношение, както неправилно е приел решаващия съд. Правилен е изводът на съда за липса на основания за осъществяване на закрила на жалбоподателя като трудоустроено лице, като изложените мотиви напълно се споделят от настоящия състав и не следва да бъдат преповтаряни. По изложените съображения следва да се приеме, че постановеното решение противоречи на материалния закон и е необосновано тъй като не е съобразено със събраните по делото доказателства, поради което следва да бъде отменено. След отмяната настоящият състав следва да се произнесе по спора по същество, тъй като делото е изяснено от фактическа страна. Оспореният акт не страда от пороци по чл. 146 от АПК и жалбата против него следва да бъде отхвърлена. С оглед изхода на спора разноски не следва да бъдат присъждани. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,