Решение № 6653 от 18.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 1731/2025 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във връзка с чл. 55 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/. Производството е образувано във връзка с определение 1389 от 14.02.2025г., постановено по адм.д. 11581/2024г. по описа на Върховния административен съд /ВАС/, с което делото е изпратено по компетентност на ВАС. Образувано е по жалби на М. И. Б. от [населено място], общ. Карлово, обл. Пловдив, чрез процесуалния му представител адв. Абровски, против Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие в земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 2027г., /обн. в ДВ бр. 78/13.09.2024г./, както и срещу утвърждаващата я на основание чл. 55 ал. 2 ЗПЗП заповед РД 09 952 от 05.09.2024г. на министъра на земеделието и храните. В случая съгласно изричната разпоредба на чл. 55 ал. 4 от ЗПЗП, предмет на разглеждане по делото е както подзаконовият нормативен акт, а именно Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие в земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 2027г., /обн. в ДВ бр. 78/13.09.2024г./, така и заповед РД 09 952 от 05.09.2024г. на министъра на земеделието и храните, с която е одобрена Методиката. Предвид това, че в изричната законова норма на чл. 55 ал. 4 ЗПЗП е предвидено, че Методиката и заповедта по ал. 2 се обнародват в официалния раздел на "Държавен вестник" и могат да се обжалват в 14-дневен срок от датата на обнародването, т.е. с изричен законов текст е предвидено, че на обжалване подлежи както нормативният акт, така и заповедта на министъра, то не намира приложение Тълкувателно решение 3 от 25.07.2023г., постановено по т.д. 5/2022г. на ОСС на I и II колегии на ВАС. В жалбите се излагат съображения за незаконосъобразност на Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие в земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 2027г., както и на утвърждаващата я заповед РД 09 952 от 05.09.2024г. на министъра на земеделието и храните поради немотивираност, допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и поради противоречието им с разпоредби на акт от по висока степен. Претендира разноски по представен списък. Ответникът министърът на земеделието и храните, чрез процесуалния си представител юрк. Филева, изразява становище за недопустимост на оспорването, поради липса на правен интерес у жалбоподателя, алтернативно за неоснователност на жалбата. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на договорените в полза на процесуалния представител на жалбоподателя възнаграждение. Прокурорът от Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Съдът, при извършената проверка за допустимост на подадената жалба констатира, че същата е подадена от надлежно лице срещу подлежащ на оспорване подзаконов нормативен акт. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Правният интерес от обжалване на административните актове се обуславя от непосредственото неблагоприятно въздействие в правната сфера на лицата, по отношение на които актовете имат действие. От представените с молба от 25.03.2025г. във връзка с указания, дадени от съда, доказателства се установява, че жалбоподателят е лице, което е регистриран земеделски стопанин, който е и подал общо заявление за подпомагане по интервенциите от Стратегическия план, както за 2024г., така и цза 2025г., като в случая за обосноваване на правни интерес е достатъчно представянето на доказателства за това, че е земеделски стопанин. Поради и това за него е налице правен интерес от оспорване на Методиката с искането за установяването на нейната незаконосъобразност. Настоящият състав след като се запозна с твърденията на страните и представените доказателства, намира за установено от фактическа страна, следното. Оспорената в това производство Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие в земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 2027г., е приета с Заповед РД 09 952 от 05.09.2024г. на министъра на земеделието и храните, и е издадена на основание чл. 55 ал. 2 от ЗПЗП. Производството е започнало по представен доклад на д-р Л. В. заместник - министър на земеделието и храните, в който на основание чл. 55 ал. 2 ЗПЗП е и регламент 2021/2115 на Европейския парламент и съвета от 02.12.2021г. за установяване на правила за подпомагане за стратегическите планове, които трябва да бъдат изготвени от държавите членки по линия на общата селскостопанска политика /стратегически планове по ОСП/ и финансирани от Европейския фонд за гарантиране на земеделието и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, е внесена за одобрение Методика за прилагане на предварителните условия за подпомагане по Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони на Република България за периода 2023г. 2027г. В доклада се съдържа обосновка на причините, които налагат приемането на акта, като в тази връзка е посочено, че с оглед на предстоящото извършване на контрол за 2024г. и плащанията по интервенциите, включени в Стратегическия план е необходимо да бъде приета изготвената нова Методика, предмет на това производство и да бъде отменена Методиката, утвърдена със заповед РД09 1218 от 30.11.2023г. на министъра на земеделието и храните. В доклада са очертани и целите на проекта, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането на акта, анализ на съответствието с правото на европейския съюз, информация за проведените обществени консултации, като е предложено на министъра да издаде заповед за одобряване на новата методика и отмяна на старата. По делото са представени справка за отразяване на становища, постъпили при съгласуване на проекта за утвърждаване на методиката, от което е видно, че същият е съгласуван с МОСВ, дирекция Правни дейности и законодателство на ЕС, съответни дирекции на МЗХ и Държавен фонд Земеделие, както и Българска агенция по безопасност на храните. Представени са и справка за отразяване на предложенията и становищата от обществената консултация по проекта. Видно от доказателствата по делото е, че проектът е публикуван на интеренет страницата на министерството за обществени консултации на 16.08.2024г. и е останал отворен за становища и предложения до 30.08.2024г. На 16.08.2024г. от 10ч. до 12ч. е организирано и публично обсъждане на Методиката, също с отразени становища и предложения. В представената справка за представени предложения и становища има отразяване на направено обсъждане на предложенията и становищата. Въз основа на така описаните доказателства със заповед РД09 952 от 05.09.2024г. на министъра на земеделието и храните е утвърдена с т. 1 Методика за прилагане на предварителните условия в РБългария във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони в РБългария за периода 2023г. 2027г., а с т. 5 е отменена Методиката за прилагане на предварителните условия за подпомагане по Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони на РБългария за периода 2023г. 2027г., утвърдена със заповед РД09 - 1218 от 30.11.2023г. на министъра на земеделието и храните. По т. 6 на заповедта е разпоредено отменената методика да продължи да се прилага за продължаващите ангажименти по мерки по програмата за развитие на селските райони 2014г. 2020г. Разгледани по същество жалбите са основателни. Предмет на производството е Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие в земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 2027г., /обн. в ДВ бр. 78/13.09.2024г./, утвърдена на основание чл. 55 ал. 2 ЗПЗП със заповед РД 09 952 от 05.09.2024г. на министъра на земеделието и храните, а именно в случая подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7а от ЗНА, който е издаден в случаите, когато трябва да се приемат мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове на Европейския съюз или на международни договори, сключени от Европейските общности, съответно попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 от АПК. Съгласно препращащата норма на чл. 196 от АПК за неуредените в този раздел случаи се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуални административни актове, поради и което съгласно чл. 168 от АПК настоящата първа инстанция по оспорване следва да провери законосъобразността на оспорените разпоредби от подзаконовия нормативен акт на всички оспорвания по чл. 146 от АПК, а именно относно компетентността на органа, издал наредбата; спазване на установената форма; допуснати ли са съществени нарушения на административнопроизводствени правила; налице ли е или не противоречие с материалноправни разпоредби и досежно съответствието с целта на закона. По компетентността на органа, издал подзаконовия нормативен акт. Съгласно чл. 55 ал. 2 ЗПЗП "Министърът на земеделието и храните утвърждава със заповед ръководство за прилагане на законоустановените изисквания за управление по приложение III на Регламент (ЕС) 2021/2115 и методика за прилагане на предварителните условия, както и промените в тях, и ги публикува на интернет страницата на министерството. Методиката включва правила за определяне на намаленията на плащанията при неспазване на изискванията на стандартите за добро земеделско и екологично състояние и законоустановените изисквания за управление. В случая Методиката, която е оспорена, е издадена от министъра на земеделието и храните, поради и което подзаконовият нормативен акт е издаден от компетентен орган. По спазване на процедурата по издаване на подзаконовия нормативен акт. Съгласно чл. 75, ал. 2 от АПК "Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен", като в конкретния случай оспорената Методика е издадена на основание чл. 55, ал. 2 ЗПЗП, която разпоредба предвижда издаването на именно такава методика, която от своя страна пък представлява нормативен акт по смисъла на чл. 7а ЗНА. Правилата относно приемането на подзаконови нормативни актове се съдържат в глава трета "Изработване на проекти за нормативни актове" на Закона за нормативните актове (ЗНА) и в частност чл. 26 и 28. Член 26 от ЗНА предвижда провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица в процеса по изработване на проект за нормативен акт (ал. 2 на чл. 26), публикуване на проекта на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА, а когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт - публикуването на Портала за обществени консултации (ал. 3), като срокът за предложения и становища по проектите е не по-кратък от 30 дни (ал. 4), а след приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането и издаването на нормативния акт съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения, включително на Портала за обществени консултации (ал. 5). От представената по делото административна преписка се установява, че в процеса на изработване на новата Методика, предмет на това производство, е извършено публикуване на проекта на същата в Портала за обществени консултации (стр. 136 от делото), като са публикувани проектът на Методиката, проектът на заповедта на министъра за одобряването й, както и проектът на доклада, съдържащ мотивите за изработването на методиката. Публикуването е извършено на 16.08.2024г., когато е открито и общественото обсъждане, като е приключило на 30.08.2024г., като по делото е приложена и подробна справка с постъпилите становища и предложения (стр. 121 - 135 от делото) с изложени мотиви кои се приемат, кои не. Представен е и протокол от проведено открито обществено обсъждане присъствено и онлайн на 16.08.2024г. от 10ч. до 12ч. /стр. 161 от делото/. В тази връзка и предвид това, че съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, е спазена процедурата по чл. 26 от ЗНА за публикуване на проекта и придружаващите го документи в Портала за обществено обсъждане, откриване на общественото обсъждане и определяне на срок в рамките на разписаното по чл. 26, ал. 4 от ЗНА за подаване на становища и предложения, а именно в рамките на допустимите съкратени срокове от 14 дни, както и справка за постъпилите такива с обосновка (мотиви) за неприетите предложения. Зачитането на процедурата по чл. 26, ал. 1 и 2 от ЗНА е гаранция за откритост, съгласуваност и осигуряване на участието в процеса по изработване на проект на нормативен акт на гражданите и юридическите лица. В случая съгласно чл. 26 ал. 4 ЗНА Срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. Видно от представения по делото доклад в него са изложени мотиви досежно определянето на по кратък 14 дневен срок за публикуването му в портала за обществени консултации, т.е. спазена е процедурата по посочената разпоредба. Член 28, ал. 2 от ЗНА пък регламентира реквизитите, които следва да съдържат "мотивите, съответно докладът", която разпоредба е гаранция за изпълнението на абсолютното законово изискване за мотивираност на административните актове. Посочената норма разписва минималното съдържание на обосновката, мотивите на проекта за нормативен акт, като съгласно ал. 2 "Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз". Неспазването на така предвиденото минимално законово съдържание представлява нарушение на административнопроизводствените правила от категорията на съществените, обосноваващо незаконосъобразност на акта. С доклад с изх. 93 - 4211 от 05.09.2024г. Л. В. заместник министър на земеделието и храните, е предложила проект за заповед за утвърждаване на спорната в това производство Методика, т.е. административният орган е избрал формата на доклада. В представените мотиви относно причините, налагащи приемането на нова методика са посочени необходимостта от определяне на начина на контрол на изпълнението на стандартите за ДЗЕС, както и законоустановените изисквания за управление в съответствие с измененията, произтичащи от регламент 2024/1468 на ЕП и съвета от 14.05.2024г. за изменение на регламент 2021/2115 и 2021/2116 по отношение на стандарта за добро земеделско и екологично състояние, схемите за климата, околната среда и хуманното отношение към животните. Посочено е, че в методиката се определят намаленията на плащанията, когато е установено неспазване съгласно чл. 85 и чл. 86 от регламент 2021/2116 на ЕП и съвета. В мотивите е посочено, че с оглед на предстоящото извършване на контрол за 2024г. и плащанията по интервенциите, включени в Стратегическия план, е необходимо да бъде утвърдена и обнародвана изготвената Методика за прилагането на предварителните условия в РБългария за периода 2023г. 2027г. и да бъде отменена методиката, утвърдена със заповед РД09-1218 от 30.11.2023г. на министъра на земеделието и храните. С посочените мотиви в доклада само формално се изпълняват изискванията на чл. 28 ал. 2 т. 1 ЗНА, а именно да са посочени причините, поради които се приема акта. В доклада към проекта за методиката и заповедта за одобряването й посочени и целите (чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА), които се поставят, а именно запазване на климата и околната среда, спазване на законоустановените изисквания за управление и стандартите на ДЗЕС от земеделските стопани, определяне начина на контрол на изпълнението и намаляване на плащанията в случаите на неспазване на предварителните условия. По т. 3 на ал. 2 на чл. 28 ЗНА в мотивите е прието, че проектът не предвижда разходването на допълнителни средства от бюджета на МЗХ и че финансовите средства по чл. 1 § 2 от регламент 2021/2115 във връзка със Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони за периода 2023г. 2027г. в РБ са предвидени в сметката за средства от ЕС на Държавен фонд Земеделие /ДФЗ/. С прилагането на методиката се очаква РБ да прилага система за ефективен контрол за спазване на стандартите за добро земеделско и екологично състояние и законустановените изисквания за управление, както и размерът на подпомагането да се определя в зависимост от спазването на изискванията на стандартите за добро земеделско и екологично състояние и законоустанвените изисквания (чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА). По отношение на изискването за мотивировка по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА относно съответствието с правото на Европейския съюз в мотивите е посочено, че съгласно условията за получаване на подпомагане по интервенциите, включени в Стратегическия план, всички земеделски стопани и бенефициенти, които получават директни плащания по регламент 2021/2115, подлежат на административни санкции, ако не спазват законоустановените изисквания за управление и стандартите на ДЗЕС, включващи задължителните изисквания в областта на климата и околната среда, общественото здраве и здравето на растенията, хуманното отношение на животните, като предварителните условия са били приведени в съответствие с регламент 2024/1468. Предвид така изложеното съдържание на доклада в задължителните елементи, разписани в чл. 28, ал. 2 ЗНА, настоящият състав намира, че не е изпълнено изискването на посочената разпоредба, осигуряващо спазване на принципа на откритост и мотивираност на административния акт. Мотивите следва да съответстват на вида на приложения проект за нормативен акт и да изпълват съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА, която норма е императивна. В случая мотивите към проекта за нова Методика съответстват по-скоро на мотиви към проект за изменение на подзаконов нормативен акт, а не и за изцяло нов, какъвто е предложен и приет. В случая с оспорената в това производство на основание чл. 55 ал. 4 ЗПЗП Заповед РД 09 952 от 05.09.2024г. на министъра на земеделието и храните освен, че е приета новата Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие в земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 2027г., по т. 5 е отдменена Методика за прилагане на предварителните условия за подпомагане по Стратегическия план за развитие в земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 2027г., одобрена със Заповед РД09-1218 от 30.11.2023г. на министъра на земеделието и храните. Т.е. видно в случая е била отменена методиката, която е била приета в края на 2023г. за същия период на действие 2023г. 2027г. и е приета изцяло нова методика в каря на 2024г., а именно оспорената в това производство. Отмяната на подзаконов нормативен акт се извършва с отмяна на закона по прилагането, на който е издаден, а законите, съответно подзаконовите актове, се отменят и заменят с приемането на нови само при наличието на многобройни и важни промени в обществените отношения досежно уредените отношения (аргумент от чл. 11 във връзка с чл. 13 ЗНА). В тази връзка мотивите със съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА при предлагане на проекта за приемане на изцяло нов подзаконов нормативен акт, какъвто е настоящият случай, следва да отговарят и да изпълват съдържанието по посочената разпоредба, съответно за изцяло нов нормативен акт, като бъде обосновано по посочените точки какво налага цялостната замяна на същия. В настоящия случай, видно от мотивите в доклада, те обосновават по-скоро изменения в съществуващата методика относно приети промени в регламентите и допълване евентуално на механизми за контрол, но не и до такива обосноваващи приемането на изцяло нова методика. По отношение на мотивировката за приемането на изцяло нова методика е налице само едно единствено изречение, което обаче не може да обоснове необходимостта от изцяло нов нормативен акт. Тоест не е изпълнено изискването на чл. 28, ал. 2, т. 1, 2, 3 и 4 ЗНА предвид вида на акта, а именно проект за изцяло нова наредба. Този извод се потвърждава и от факта, че наименованията на новоприетата Методика и на отменената такава са почти идентични и касаят предварителните условия във връзка с подпомагането и изпълнението на Стратегическия план за развитие в земеделието и селските райони за един и същи период 2023г. 2027г. Целта на издаването на изцяло нов подзаконов нормативен акт не е заобикалянето на закона и въвеждането на нови правила, включително за отминал период. Целта на приемането на изцяло нов подзаконов нормативен акт е уреждането на настъпила съществена промяна в обществените отношения, като това следва да бъде отразено в мотивите, обективирани в доклада, за издаването на изцяло нов подзаконов нормативен акт, каквото в конкретния случай не е сторено. Не е изпълнено и изискването на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА и не е направен анализ за съответствие на проекта с правото на ЕС, тъй като, изложените в тази част мотиви са бланкетни, като същото се отнася и до изпълнението на съдържанието, разписано в чл. 28 ал. 2 т. 3 ЗНА досежно изискването на финансова обосновка на проекта, тъй като в случая не е направена такава, а само е посочено, че такива средства са предвидени в сметката за средства от ЕС на Държавен фонд Земеделие /ДФЗ/, без каквато и да е конкретизация в какъв размер и какви средства ще са необходими за различните аспекти по прилагането на новоприетата уредба. Посочените допуснати нарушения на императивната разпоредба на чл. 28, ал. 2 ЗНА са от категорията на съществените, които са самостоятелно основание за отмяна на оспорената в това производство Методика. Тук следва да се посочи, че във връзка с гореизложеното и предвид изричната разпоредба на чл. 55 ал. 4 ЗПЗП на оспорване подлежи не само Методиката, но и заповедта на министъра, с която се одобрява тази методика. В случая тъй като с едната жалба е оспорена и заповедта на министъра на земеделието и храните, с която е одобрена методиката, както и с която е отменена старата методика като в последната точка на заповедта е предвидено старата, отменена методика да остане да действа по отношение на предходния релевантен периода от 2014г. до 2023г., то е основателно възражението на жалбоподателя, че заповедта е издадена при неспазване на изискванията за форма от една страна и от друга при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила. Видно от самата заповед в нея не се съдържат мотиви защо се отменя изцяло старата методика и защо се приема изцяло нова. Предвид възможността предвидена в ТР 16 от 31.03.1975г. на ОСГК на ВС мотивите на административния акт може да се съдържат и в административната преписка по издаването му. В случая обаче във връзка с гореизложеното такива не се съдържат и в административната преписка и в частност липсват такива, които да обосноват приемане изцяло нова Методика. Тук следва да се посочи, че по отношение на т. 6 от заповедта, с която е предвидено, че Методиката за прилагане на предварителните условия за подпомагане по Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони на РБългария за периода 2023г. 2027г., утвърдена със заповед РД09 - 1218 от 30.11.2023г. на министъра на земеделието и храните, която се отменя с т. 5 на заповедта, продължава да се прилага за продължаващите ангажименти по мерки по програмата за развитие на селските райони 2014г. 2020г., не са изложени никакви мотиви нито в административната преписка по изработването на новата Методика, нито пък в самата заповед. Поради и това не става ясно н какво основание е прието отменената Методика да остане да действа за предходния регулаторен период, като това препятства както жалбоподателя, съответно адресатите на този акт, така и съда, да направи релевантна преценка за законосъобразността на акта в тази му част. По тези съображения и оспорената заповед в това производство се явява незаконосъобразна, постановена при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и в несъответствие с изискванията за форма. По съответствието с материалния закон. Основателно е възражението на жалбоподателя за противоречие на оспорения подзаконово нормативен акт с актове от по висока степен и в частност с принципа административните наказания да бъдат налагани само със закон. В случая видно от оспорената нова Методика, предмет на настоящото производство в последния й раздел, както и приложение 2, неразделна част от нея, са определени размери на санкциите, които ще бъдат налагани за неспазването на ЗЗЕС в различните определени хипотези, включително досежно субективната страна при небрежност или умисъл, като размерите са определени като процент от съответен размер на плащанията. Съгласно чл. 55 ал. 2 ЗПЗП министърът има правомощие да приеме Методиката, която следва д включва правилата за определяне на намаленията на плащанията при неспазване на изискванията на стандартите за добро земеделско и екологично състояние /ДЗЕС/ и законоустановените изисквания за управление, но не му предоставя възможност с и в Методиката да определи размера на намаленията/санкциите. Съгласно чл. 7а ЗНА Нормативен акт се издава и в случаите, когато трябва да се приемат мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове на Европейския съюз или на международни договори, сключени от Европейските общности. В случая е налице именно тази хипотеза, като съгласно регламентите и ЗПЗП, както беше посочено, министърът на земеделието и храните следва да определи реда за определяне на размера на намаленията, но не му предоставя възможност да определи размера на санкцията съобразно различните хипотези на нарушения.