Решение № 818 от 17.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9840/2012 г.

Решение № 818 от 17.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9840/2012 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на кмета на община Варна срещу решение № 1669 от 27.06.2012 г. на Административен съд, гр. Варна, постановено по административно дело № 456/2012 г.

С обжалваното решение съдът отменил мълчалив отказ на кмета на община Варна по молба на "И Ар Джи Капитал - 3" АД от 20.12.2011 г. за освобождаване от заплащане на такса битови отпадъци за 2012 г. за недвижим имот, находящ се в гр. Варна, ул. "Орех" № 2 и върнал преписката за ново произнасяне.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за недопустимо, алтернативно за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК. Съдът не отчел, че подадената от "И Ар Джи Капитал - 3" АД молба, входирана на 27.12.2011 г., допълнена с молба от 28.12.2011 г., е подадена след като дружеството е декларирало в законовия срок ползване на един брой съд за битови отпадъци и извън законовия срок, поради което не може да породи правни последици и правилно е оставена без последици. Сочи, че по делото са представени доказателства - заповед на кмета по чл. 63, ал. 2 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ), договори и с фирмата за почистване, план-сметка на общината за разходи, от които е видно по безспорен начин, че община Варна предоставя и четирите вида услуги на територията, на която се намира процесния имот. Представя с касационната жалба договор от 11.08.2008 г. между община Варна и "Титан АС" ЕООД, ценова оферта на "Титан АС" ЕООД, калкулации за стойността на извършваната работа, заповед № 3825 от 28.10.2011 г. по чл. 63, ал. 2 ЗМДТ на кмета на община Варна, протокол № 3 от заседанието на Общинския съвет от 14 и 15.12.2011 г., план-сметка за дейността за 2012 г. Моли съда да отмени обжалваното решение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Стоян Ненчев.

Ответникът по касационната жалба - "И Ар Джи Капитал - 3" АД, счита същата за нередовна - неотговаряща на изискванията на чл. 216 АПК. Касаторът не представил препис за ответника, липсват данни за пълномощника, не е внесена държавна такса. Счита жалбата и за неоснователна - липсват твърдения за пороците на обжалваното решение. В представена по делото писмена защита излага подробно фактите по делото и становищата на страните като моли съда да остави в сила обжалваното решение и претендира разноски по делото, в т. ч. за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от юрисконсулт Елена Мангалова.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Обжалваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон. Съдът неправилно приел, че в случая е налице чл. 23, ал. 1 АПК и компетентен да се произнесе по молбата е кмета на общината. Съдът не отчел, че при липса на ред за освобождаване от заплащане на такса битови отпадъци е следвало да бъде проведено производство по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК), за да се установи дължимостта на таксата. Съдът неправилно отменил отказа на кмета като незаконосъобразен вместо да го обяви за нищожен и върнал преписката на кмета, а не на органа по чл. 4, ал. 3 ЗМДТ.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Съдът счита за неоснователно твърдението на ответника, че жалбата е недопустима, първо, защото твърденията са за нередовност на жалбата, за които не е налице хипотезата на чл. 216 АПК, и второ, твърдяните нередовности са неоснователни - жалбата е подадена от лице, надлежно упълномощено от касатора - л. 52 от делото, административният орган не дължи държавна такса при касационна жалба в съдебното производство по оспорване на негов акт, а що се отнася до непредставянето на преписи от приложените към жалбата писмени доказателства, то макар и това действително да е факт, не е основание за недопустимост на жалбата.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение, съдът приел от фактическа страна, че:

1. "И Ар Джи Капитал - 3" АД е собственик на недвижим имот - поземлен имот с идентификатор 10135.3513.216, и три сгради с идентификатори 10135.3513.216.15, 10135.3513.216.19, 10135.3513.216.23, находящ се на адрес гр. Варна, ул. "Орех" № 2.

2. С декларация по чл. 17 ЗМДТ от 25.09.2006 г. дружеството декларирало имота.

3. Със заповед № 3825 от 28.10.2011 г., издадена на основание чл. 63, ал. 2 ЗМДТ, кметът на общината определил границите на районите и видовете услуги, които община Варна ще предоставя.

4. Имотът по т. 1 попада в границите на териториите, на които общината предоставя услугите по чл. 62 ЗМДТ.

5. На 25.11.2011 г. дружеството подало декларация по чл. 19 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Варна (Наредбата), в която посочило, че "през 2012 г. таксата за битови отпадъци ще се определя в зависимост от количеството изхвърлени отпадъци и ще ползваме следните съдове за битови отпадъци: кофа 240 л, един брой".

6. С молба, входящ на общината № РД-11-2600/2250 от 27.12.2011 г., адресирана до кмета на общината с копие до общинския съвет, дружеството поискало да бъде освободено от заплащане на такса битови отпадъци във всичките му части за 2012 г. на основание чл. 8, ал. 5 ЗМДТ и чл. 7 от Наредбата. В молбата дружеството посочило, че през 2012 г. няма да ползва имота, подадената декларация била "само с цел да намали разходите си за такса битови отпадъци", дружеството не се нуждаело от заявената кофа.

7. С писмо, изх. № РД-11-2600/2250 от 05.01.2012 г. директора на дирекция "Местни данъци" в община Варна уведомил дружеството, че имотът попада в зона с организирано сметосъбиране и сметоизвозване, поради което ако дружеството се откаже от подадената от него декларация по чл. 19 от Наредбата ще му бъде начислена такса смет в пълен размер - 3,9 промила върху декларираната отчетна стойност на имота.

8. По делото няма доказателства дали и кога писмото на директора на дирекция "Местни приходи" е връчено на "И Ар Джи Капитал - 3" АД.

9. В хода на съдебното производство дружеството представило писмо, изх. № ВП-730-1 от 03.04.2012 г. на "Водоснабдяване и канализация - Варна" ООД, в което е посочено, че "И Ар Джи Капитал - 3" АД няма задължения за отчетена и изразходвана вода, както и писмо от 02.04.2012 г. на "Е. ОН България Продажби" АД, в което е посочено, че дружеството не е клиент на "Е. ОН България" АД.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че е налице мълчалив отказ по смисъла на чл. 58 АПК, тъй като искането за освобождаване от такса битови отпадъци било отправено до компетентен орган - кмета на общината. Общинският съвет не изпълнил задължението си по чл. 8, ал. 5 ЗМДТ и не приел реда, по който лицата, неползващи услугата се освобождават от заплащане на такса, поради което приложение следвало да намерят общите правила на Административнопроцесуалния кодекс. Приел, че нито чл. 8, ал. 6 ЗМДТ, нито чл. 8 от Наредбата предвиждат компетентност на общинския съвет да освобождава от такса битови отпадъци поради неползване на услугата, поради което и в съответствие с чл. 23 АПК компетентен да издаде такъв акт бил кметът на общината. Приложението на чл. 23 АПК изключвало приложението на чл. 21, ал. 1, т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Въз основа на това съдът направил извод за допустимост на жалбата. Съдът приел, че от разпоредбите на чл. 62 във вр. с § 1, т. 7 и чл. 66 ЗМДТ и чл. 7 и 18, т. 1 и 2 от Наредбата следва, че съществува възможност органът да освободи от заплащане на такса определени лица, неползвали имотите си. Органът не провел административно производство, в резултат на което не изяснил фактите и обстоятелствата от значение за случая. Органът бил длъжен да цени подадената преди началото на процесния период декларация за неползване на имота, да установи предоставя ли се в районна, в който се намира имота услугата и да мотивира акта си. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на оспорения мълчалив отказ на кмета на общината поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила - чл. 35 и 36 АПК, които довели до неправилно приложение на материалния закон и го отменил като изпратил преписката на органа за произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Изводът на съда е неправилен.

Релевантните за предмета на спора факти са установени от съда и касационната инстанция ги приема за пълно и точно доказани така, както са изложени по-горе. Страните не спорят по тях. Спорът е по приложението на закона.

Такса битови отпадъци е общото наименование на четири вида самостоятелни услуги, които общината може да предоставя и за които ползвателите на услугата са задължени лица. Лицата, които не ползват съответната услуга не дължат заплащането й. Въпросът по делото е кой и при какви условия има правомощието да освобождава от заплащане на таксата и освобождаване ли искало "И Ар Джи Капитал - 3" АД?

Отговорът на този въпрос, приетото от съда, че кмета на общината е компетентен да освобождава от заплащане на такса битови отпадъци и употребените от законодателя понятия в разпоредбите на чл. 8, ал. 5 и 6 ЗМДТ налагат предварително да бъде уточнено съдържанието на две важни за предмета на делото понятия - недължимост на таксата и освобождаване от заплащане на таксата.

Съгласно чл. 62 ЗМДТ таксата битови отпадъци се заплаща за четири вида услуги. Тогава, когато услугата не се ползва, такса не се дължи - принцип, който не се нуждае от доказване по конкретното дело с оглед на ноторния факт, че за да възникне задължение за плащане на услугата, е необходимо да е осъществено престирането й. Законодателят изрично е посочил, кога услугата не се ползва. Хипотезите са две.

Първо, чл. 71 ЗМДТ сочи, че таксата не се дължи, когато услугите сметосъбиране, сметоизвозване и поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване не се предоставят и когато няма депа за обезвреждане на битови отпадъци. Видно е, че законодателят недвусмислено е посочил недължимост на таксата при обективното й непредоставяне, т. е. тогава, когато общината не е създала чрез необходимата нормативна регламентация и чрез фактическо изпълнение възможност за ползване на услугите. Наличието на тези предпоставки е въпрос на доказване във всеки конкретен случай и за всяка отделна услуга.

И второ, таксата не се дължи тогава, когато общината е създала необходимите нормативни и фактически условия за ползване на услугата, но лицето по чл. 64, ал. 1 ЗМДТ не я ползва през съответната година или през определен период от нея - чл. 8, ал. 5 ЗМДТ. В разпоредбата на чл. 8, ал. 5 ЗМДТ законодателят е казал, че "общинският съвет определя с наредбата по чл. 9 ЗМДТ реда, по който лицата, неползващи услугата през съответната година или през определен период от нея, се освобождават от заплащане на съответната такса". Разпоредбите на чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и на чл. 36, ал. 1 от Указ 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указ 883) и езиковото тълкуване на нормата чрез прилагането на семантичните правила показва непрецизност на употребения от законодателя израз "освобождава" и налага неговото съдържание да бъде надлежно установено. Общоприетият смисъл на думата "освобождава", в контекста на нормата, означава "давам възможност някому да не направи нещо, да не изпълни нещо", Български тълковен речник, издателство Наука и изкуство, София 2008 г., стр. 580. Щом на някого се дава възможност да не направи нещо, значи той го дължи. В хипотезата на чл. 8, ал. 5 ЗМДТ става въпрос за лица, които не ползват услугата и поради това не дължат такса за нея. Следователно макар законодателят да е употребил думата "освобождава" в ал. 5 става въпрос за ред, по който лицата по чл. 64 ЗМДТ установяват (декларират), че няма да ползват услугата и следователно няма да са задължени за нея лица. За никакво "освобождаване" по чл. 8, ал. 5 ЗМДТ не става въпрос, тъй като никой не може да бъде освободен от нещо, което не дължи.

Освен недължимост на услугата поради нейното неползване законодателят е предвидил и възможност за освобождаване от заплащане на таксата - чл. 8, ал. 6 ЗМДТ. Освобождаването от заплащане на такса означава, че съответното лице е задължено за таксата, т. е. то е ползвател на услугата, но за него се създава субективното право да не изпълни задължението си за плащането й без от това да последват негативните последици, предвидени в закона. Законодателят е посочил, че право да освобождава задължени за такса битови отпадъци лица от заплащане на таксата има само общинският съвет. И това е логично, защото именно общинският съвет е органът на местното самоуправление, избран пряко от населението - чл. 18, ал. 1 във вр. с чл. 20, ал. 1 във вр. с чл. 17, ал. 1 ЗМСМА, който е компетентен да определя и осъществява политиката на общината по самостоятелното осъществяване на всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил на общините, в т. ч. общинските финанси и комуналните дейности.

Законодателят не е определил критерии, при които общинският съвет може или трябва да освободи съответното лице, което по принцип дължи такса битови отпадъци, от нейното заплащане. Това означава, че въпросът е предоставен изцяло в оперативната самостоятелност на органа. Така формулираната компетентност е пряко проявление на местното самоуправление, на неговата автономност. Дали и при какви условия съответният общински съвет ще освободи дадени лица от заплащане на таксата е пряка проява на провежданата от него политика. Единственото изискване, което законодателят е поставил, е освобождаването да става за категории лица, а не за отделни субекти. Това законодателно изискване обективира и гарантира конституционния принцип за равенство - чл. 6 и чл. 19, ал. 2 от Конституцията. Неспазването му би поставило гражданите или икономическите субекти, носители на характеристики, които ги поставят в сходни условия, в неравноправно положение. Нещо, което е недопустимо от установения в страната правен ред.

Законодателят не е създал и ред, по който общинският съвет следва да взема решението си. Дали това ще стане с наредбата по чл. 9 ЗМДТ, дали това ще стане с отделно самостоятелно решение е въпрос на преценка от органа на общинското самоуправление. В случая, когато решението не е част от наредбата по чл. 9 ЗМДТ, приложим ще бъде установения общ ред за вземане на решение с правилата по чл. 21, ал. 3 ЗМСМА. Дали до решението на общинския съвет ще се стигне след пряко сезиране от дадено лице, или по инициатива на самия общински съвет също е без правно значение. Важното е, че за общинския съвет не съществува нормативно задължение тогава, когато е сезиран с искане за освобождаване от дължимост на такса битови отпадъци от едно конкретно лице да се произнесе с акт, с който да откаже или да го освободи от дължимостта на таксата. За него не съществува компетентност да разреши по определен начин материалноправния въпрос. Вярно е, че принципът на добрата администрация изисква сезирания орган да отговори на адресата и да изложи своето виждане по поставения въпрос, но това е отговор по съдържанието на провежданата от общината политика, не по реализираното на едно гарантирано от закона субективно право на лицето. Поради това този акт на общинския съвет, тогава, когато е издаден, не е от категорията актове, които биха подлежали на съдебен контрол.

Видно от изложеното недължимостта на такса битови отпадъци може да е резултат на неползване на услугата - било поради непрестиране от общината, било поради неползване от субекта, или да е резултат на надлежно освобождаване от нейната дължимост.

В случая от доказателствата по делото е видно, че "И Ар Джи Капитал - 3" АД отправил до кмета на общината и до общинския съвет искане за "освобождаване от заплащане на такса битови отпадъци във всички части за 2012 г. на основание чл. 8, ал. 5 от ЗМДТ и чл. 7" от Наредбата. Така формулиран, петитумът на искането безспорно сочи не на хипотезата на чл. 8, ал. 6 ЗМДТ, а на тази на ал. 5 - задълженото по чл. 64 ЗМДТ лице декларира, че няма да бъде ползвател на предоставените от общината услуги по чл. 62 ЗМДТ и с това цели предварително да уведоми компетентните общински органи да не го третират като задължено за публично общинско вземане от такса битови отпадъци лице.

Видно от съдържанието на издадената от община Варна на основание чл. 9 ЗМДТ Наредба, в нея не е създаден специален ред, по който лицата по чл. 64 ЗМДТ, които не ползват услугите да могат да декларират надлежно пред компетентния орган този факт. В Наредбата е включена единствено лаконичната разпоредба на чл. 7, съгласно която "Лицата, неползващи услугата през съответната година или определен период от нея, заплащат само таксата за периода на ползване на услугата". Освен че преповтаря текста на законовата разпоредба - чл. 8, ал. 5 ЗМДТ, и с оглед на това няма самостоятелно правно значение, нормата на чл. 7 не установява какъвто и да било ред за упражняване на даденото от закона право на лицата по чл. 64 ЗМДТ, които не ползват услугата да декларират този факт. Неизпълнението на законовото задължение на общината да създаде ред, по който да се извърша декларирането на предстоящото неползване на услугата не може по какъвто и да било начин да повлияе на правото на субекта, който не е ползвател на услугите да не заплати дължимите за нея такси. Последното, както бе вече посочено, е гарантирано от закона.

Тъй като общинският съвет не изпълнил законовото си задължение, то подадената от лице по чл. 64 ЗМДТ декларация, че няма да ползва услугата до кмета и до общинския съвет следва да се приеме за надлежно уведомяване на компетентния орган. Кметът и общинският съвет следвало да препратят декларацията на компетентната служба в общинската администрация, която информира задълженото лице по реда на чл. 69, ал. 2 ЗМДТ за дължимостта и размера на таксата. Именно съответният общински служител, който изготвя уведомлението по чл. 69, ал. 2 ЗМДТ следва да отчете декларирания факт на неползване на услугата. Доколкото това съобщение не установява задължението, а само информира за него адресата, то не подлежи на съдебен контрол. Но правата си задълженото лице ще защити в производството по установяване, обезпечаване и събиране на задължението, което органа по приходите в общинската администрация по смисъла на чл. 9б във вр. с чл. 4, ал. 1 във вр. с ал. 3 ЗМДТ е компетентен да проведе. Именно това е компетентният в общината орган, който е отговорен за законосъобразното определяне и събиране на таксата. Негово е правото и задължението, в производствата по чл. 107, ал. 3 или чл. 108 ДОПК да извърши проверка и да установи осъществени ли са елементите на фактическия състав на нормата, даваща право на недължимост на таксата поради нейното неизползване. Именно в тези производства органът по приходите и лицето по чл. 64 ЗМДТ могат, чрез всички допустими в административното производство доказателствени средства, да установяват релевантния факт - ползването, съответно неползването на имота, а постановеният в това производство акт подлежи на административен и съдебен контрол. Нито служителят в администрацията, който изготвя съобщението по чл. 69, ал. 2 ЗМДТ, нито органът по приходите в общината имат обаче законово задължение предварително, след подаване на декларацията, да издадат нарочен акт, с който да "освободят" преди започване на отчетния период лицето от заплащане на таксата за битови отпадъци.

Предварителното уведомяване на компетентния орган от съответното лице, че в определен период от време няма да ползва услугата има важно значение както за самото лице, така и за общината. За лицето подаването й показва ясно декларирана позиция по повод на предоставяната от общината услуга, проява е на извършеното от него планиране на ползването на имота и на яснотата, която желае да има в отношенията си с общината по повод на услугата. За общината тази информация е важна, защото ще й позволи да организира по най-ефективния начин извършването на услугата и да извършва ефективен и ефикасен контрол за спазване на декларираното. Община Варна е предпочела да се лиши от този възложен й от законодателя инструмент, поради което всяко уведомяване до началото на съответния отчетен период следва да е релевантно. В случая "И Ар Джи Капитал - 3" АД информирало общината преди започване на отчетния период, че няма да ползва услугите. Фактът, че месец преди това подало декларация, с която обявило нейното ползване в обем една кофа от 240 л, не го лишава от правото да промени виждането си за ползване на имота и да информира за това общината. Щом общината не е определила срок до започването на отчетния период, в който лицата могат да декларират, че няма да ползват услугата, то уведомлението е валидно, когато е подадено до началото на периода. Дали действително дружеството не е ползвало услугата така, както е декларирало, както бе посочено по-горе, е въпрос на отделно, самостоятелно административно производство, което органът по приходите, при спазване на законовите предпоставки, може да проведе.

Видно от изложеното, първоинстанционният съд неправилно приел, че кметът на общината е компетентен да се произнесе по отправена до него и до общинския съвет молба за "освобождаване от заплащане на такса битови отпадъци във всичките му части за 2012 г. на основание чл. 8, ал. 5 ЗМДТ и чл. 7" от Наредбата. Нито кмета, нито общинския съвет, нито дори органа по приходите в общинската администрация са компетентни да издадат акт, с който предварително да "освободят" от задължението за плащане на таксата лицето, което е декларирало, че няма да ползва за съответния период услугите на общината. Като не определил правилно компетентността на органа съдът направил неправилен извод за допустимост на съдебното производство поради наличието на годен за оспорване административен акт. Налице е била абсолютна процесуална пречка за допустимост на съдебното производство - липса на подлежащ на оспорване акт, въпреки която съдът постановил решението си. Това прави обжалваното съдебно решение недопустимо. Касационният съд следва да го обезсили и да прекрати съдебното производство.

Касаторът не е направил искане за присъждане на разноски, а направеното от ответника искане, с оглед на изхода от делото (а и фактът, че е направено след приключване на устните състезания) следва да бъде оставено без уважение.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 159, т. 1 АПК Върховният административен съд