Решение № 9667 от 13.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1167/2017 г.

Решение № 9667 от 13.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1167/2017 г., V о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Агенция "Митници" чрез процесуалния му представител, срещу решение № 287 от 9.12.2016 г., постановено по адм. дело № 93/2016 г. по описа на Административен съд - Х.. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Поддържа се, че оспореният пред първата инстанция административен акт е издаден при наличие на фактическото и правно основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл), при законосъобразно и добросъвестно упражнена оперативна самостоятелност от страна на органа по назначаването и в съответствие с принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК. Доводите и възраженията на касатора се поддържат в съдебно заседание чрез процесуален представител. Иска се отмяна на решението и постановяване на ново по съществото на спора, с което оспорването на И. П. Ш. срещу заповедта за прекратяване на служебното й правоотношение бъде отхвърлено като неоснователно поради доказано наличие на условията по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение съгласно представен списък. Ответната страна - И. П. Ш., чрез пълномощника си по делото, оспорва основателността на касационната жалба по съображения, изложени в депозирани писмени бележки и в съдебно заседание. Моли обжалваното съдебно решение да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Претендира присъждане на направените съдебни разноски за касационната инстанция, съгласно представени договор за правна защита и съдействие и списък по чл. 80 от ГПК. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като разгледа и обсъди доказателствата по делото, доводите и възраженията на страните, за да се произнесе, съобрази следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, съгласно чл. 210, ал. 1 от АПК, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна по следните съображения: С оспореното решение Административен съд - Х. е отменил като незаконосъобразна заповед № 403/11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници", с която служебното правоотношение на И. П. Ш. - на длъжност "държавен митнически инспектор" в митница С., с ранг III младши, е било прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, считано от 12.01.2016 г. За да постанови този резултат, решаващият състав е приел, че заповедта е издадена от компетентен административен орган, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но при неправилно прилагане на материалния закон, превратно упражняване на власт от страна на административния орган и в противоречие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. На тези основания заповедта за прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателката И. П. Ш. е била отменена. До този извод съдебният състав е стигнал, като е съобразил, че в случая е необходимо да се извърши съпоставка между длъжностното разписание за длъжността "държавен митнически инспектор" в цялата Агенция "Митници" в сила от 7.01.2016 г. и това в сила от 11.01.2016 г. Възприемайки това становище, съдът е приел, че в системата на митническата администрация съществува единна длъжност "държавен митнически инспектор", предвидена като нормативна позиция в длъжностните разписания на всички митници в страната, както и като система от функции, задължения и изисквания. На таза основа и с оглед установения по делото безспорен факт на увеличаване на щатните бройки за длъжността "държавен митнически инспектор" в цялостната система на митническата администрацията - от 160 щ. бр. към 7.01.2016 г. на 161 щ. бр. към 11.01.2016 г., съдът е мотивирал крайния извод за материалната незаконосъобразност на оспорената заповед поради липсата на настъпило основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. На следващо място, съдът е формирал становище, че органът по назначаването е упражнил превратно оперативната си самостоятелност и е нарушил принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, съкращавайки заета щатна бройка "при положение че за същата длъжност има след извършените промени в щатните разписания на Агенцията в насока увеличение с 1 щ. бр. към момент на съкращаването (11.01.2016 г.)." Съдът е приел, че е налице една свободна позиция от действащото щатно разписание за съответната длъжност, което означава, че целта, преследвана с процесното съкращаване, е могла да бъде постигната и чрез премахване на тази свободна позиция. Върховният административен съд, състав на пето отделение намира решението на Административен съд - Х. за необосновано и постановено в нарушение на материалния закон, по следните съображения: Релевантните към спора факти са били подробно и точно изяснени от съда в съответствие със събрания по делото доказателствен материал. Касационната инстанция, за да се произнесе по наведените твърдения за неправилност на решението, възприема установената от съда фактическа обстановка. По същество тя не се оспорва и от страните по делото. Безспорно установено е, че съкращаването на длъжността на И. П. Ш. - "държавен митнически инспектор в М. С.", е резултат от настъпилите в Агенция "Митници" структурни промени, считано от 11.01.2016 г., изразяващи се в заличаването на М. С. като териториално структурно звено на Агенцията. Промяната е извършена със заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите, на основание чл. 8 от Закона за митниците, съгласно която считано от 00.00 часа на 11.01.2016 г. се закриват митническите учреждения към М. С. (общо шест на брой) и се създават нови пет митнически учреждения към структурата на М. Б. и М. П.. В заповедта изрично е регламентирано, че дейността, компетентността, правата и задълженията на закритите митнически учреждения преминават към новосъздадените като част от М. Б. и М. П.. Въз основа на цитираната заповед на министъра на финансите е прието ПМС № 393/30.12.2015 г., обн. ДВ бр. 2/8.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г., с което са въведени необходимите изменения и допълнения в Устройствения правилник на Агенция "Митници", при което М. С. вече не фигурира в структурата на Агенцията. Изменението на Устройствения правилник не предвижда промяна в общата численост на персонала на агенцията - 3362 щатни бройки, но се променя съотношението между числеността на персонала в Централното митническо управление - от 600 преди промяната на 640 щатни бройки, считано от 11.01.2016 г. и тази, определена общо за всички митници в страната - от 2762 преди промяната на 2722 щатни бройки, считано от 11.01.2016 г. В резултат на извършеното преструктуриране, директорът на Агенция "Митници", на основание чл. 8, изр. второ от Закона за митниците и чл. 6, т. 10 и т. 16 от Устройствения правилник, е издал изрични заповеди за определяне на структурата и числения състав на всяка митница поотделно (Б., В., Лом, П., Свищов, А. С., Столична, Р., Югозападна), в рамките на общоопределената за тях обща численост, считано от 11.01.2016 г. Неразделна част от заповедите са съответно утвърдените за всяка митница нови длъжностни разписания, считано от 11.01.2016 г., и изготвените въз основа на тях поименни разписания, към дата 11.01.2016 г. Съобразно изяснените по делото факти, правилен е изводът на съда за издаване на процесната заповед от компетентен административен орган, в изискуемата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Като материално незаконосъобразни и необосновани обаче следва да бъдат отхвърлени доводите на съда за противоречие на административния акт с материалноправните разпоредби и целта на закона. Неправилно съдът е приел, че в случая преценката за наличие или липса на действително съкращаване на длъжността следва де се извърши чрез съпоставката на длъжностните разписания на всички митнически учреждения и звена в структурата на Агенция "Митници", действащи към 11.01.2016 г., и предходно действалите такива, включително това на М. С.. Становището си съдът е обосновал с аргумента, че в случая мястото на работа на жалбоподателката не се явявало елемент от конкретното служебно правоотношение. Този извод произтича от приложените по делото заповед за преназначаване № 1346/4.04.2014 г. и заповед за прекратяване на служебно правоотношение № 403/11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници", в които длъжността на И. П. Ш. е посочена като "държавен митнически инспектор", без да е указано в кой отдел или звено, както и с какви функции се изпълнява длъжността. Тези доводи на съда, като противоречащи на материалния закон и постановената от Върховния административен съд практика, не се споделят от касационната инстанция. В случая, неправилно и необосновано е анализът за осъществяване на предпоставките по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл да се извършва чрез съпоставка с всички останали длъжности в Агенция "Митници" с наименование "държавен митнически инспектор", без да се държи сметка за конкретно вменените им с длъжностна характеристика задължения и задачи в съответствие с функционалните характеристики на звеното, за което са определени. В случая, релевантно за изясняване на понятието "длъжност в администрацията", освен относимата разпоредба на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията и развитата по приложението й практика на Върховния административен съд, е и постановеното в мотивите към Тълкувателно решение № 2 от 16.02.2014 г. по тълк. дело № 2/2013 г. на Върховния административен съд - ОСС на I и II колегии по отношение на понятието "място на работа". В цитираното тълкувателно решение изрично се посочва, че всеки държавен служител бива назначен на длъжност, която е установена като конкретна щатна възможност в утвърден щат на съответната структура. Всяка структура има своя териториална (пространствена) определеност в закона - в случая Агенция "Митници", съгласно Закона за митниците и Устройствения правилник, е структурирана и функционално организирана в Централно митническо управление и митници. Всяко от тези звена има нормативно определени функции и място в системата на централизираната администрация. В тази връзка, в тълкувателното решение се сочи, че предметът на служебното правоотношение трябва да определя както функциите, които служителят ще изпълнява, така и мястото, на което ще ги изпълнява. Мястото на изпълнение на служебните функции, от една страна, означава мястото, което съответната длъжност заема в системата на администрацията, а от друга - териториално определеното пространство, където служителят изпълнява функциите си. Изложеното води до извод, че с назначаването на едно лице като служител в конкретно структурно звено на Агенция "Митници" (в случая М. С.), като място на изпълнение на длъжността му или още място на работа съгласно чл. 11, ал. 3 от ЗДСл се определя именно това звено. От своя страна, мястото на изпълнение на длъжността, посочено в акта за назначаване, съставлява задължителен елемент на служебното правоотношение, противно на възприетото в първоинстанционното съдебно решение (Виж в този смисъл решение № 13037 от 31.10.2017 г. по адм. дело № 11224/2016 г., решение № 14865 от 5.12.2017 г. по адм. дело № 1226/2017 г., решение № 1552 от 5.02.2018 г. по адм. дело № 13622/2016 г. по описа на ВАС). Следователно, изрично посоченото място на работа характеризира по съществен начин заеманата от служителя длъжност, така както тя се индивидуализира и чрез единството от нормативна определеност в длъжностното разписание и система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Предвид гореизложеното, служебното правоотношение на И. П. Ш. се явява възникнало за точно определена нормативна позиция, за която е налице утвърдена с длъжностна характеристика система от функции, задължения и изисквания, а именно за длъжността "държавен митнически инспектор" в сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" на отдел "Митническо разузнаване и разследване" към Териториално митническо управление (ТМУ) на М. С.. Длъжността на ответницата в настоящото производство е била определена със заповед за изменение на служебното й правоотношение № 1346/4.04.2014 г., издадена от директора на Агенция "Митници", с която е определено мястото на изпълнение на длъжността - М. С.. Конкретното звено в рамките на митницата (сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи", отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ С.), в което служителката е изпълнявала служебните си задължения до уволнението, е отразено в изготвената и връчена й длъжностна характеристика за длъжността. Същата съдържа подробно описание на специфичните функции и задължения, вменени за изпълнение на така индивидуализираната длъжност, и е била връчена на И. П. Ш. на 05.01.2015 г. Копие от същата се съдържа на л. 319 - л. 322 от делото. При тези мотиви, необосновано е становището на първоинстанционния съд, че процесното съкращаване следва да се анализира с оглед на всички длъжности "държавен митнически инспектор", предвидени за изпълнение в цялостната структура на Агенция "Митници". Видно от анализа на нормативната уредба и приложените по делото доказателства, е, че не съществува идентичност между длъжността "държавен митнически инспектор" в сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи", отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ С. и длъжностите "държавен митнически инспектор" във всички останали отдели, сектори, пунктове и бюра на митниците в страната. Длъжността "държавен митнически инспектор" в сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи", отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ С. има своето точно определено място в структурата на митническата администрация и своя система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. С оглед на това, проверката за реалното съкращаване следва да се извърши по отношение на същата длъжност (като система от функции, задължения и изисквания), утвърдена за изпълнение в съответните учреждения на М. Б. и М. П., притежаващи съпоставими функционални характеристики с тези на сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи", отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ на М. С.. Съпоставката следва да обхване действалите до 11.01.2016 г. длъжностни разписания на митница С. и М. Б. и М. П., от една страна, и длъжностните разписания на М. Б. и М. П., в сила от 11.01.2016 г., от друга страна. Мотивите за това се съдържат на първо място в цитираната по-горе заповед на министъра на финансите, съгласно която вследствие закриването на М. С. нови митнически учреждения се създават единствено в структурата на М. Б. и М. П., същите поемат изцяло дейността, компетентността, правата и задълженията на закритите митнически учреждения. На следващо място, в заключението си по приетата и неоспорена по делото експертиза вещото лице констатира, на база извършената съпоставка, съпоставимост на функционалните характеристики на сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" в отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ на М. С., ТМУ на М. Б. и ТМУ на М. П.. Изрично е посочено, че след закриването на ТМУ на М. С., считано от 11.01.2016 г., дейността на сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" в отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ на М. С. се изпълнява от сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" в отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ на М. Б.. Това становище на вещото лице следва да бъде възприето като съответно на доказателствата по делото. Видно от представените длъжностни разписния на М. Б. и М. П. към датите 7.01.2016 г. и 11.01.2016 г. е, че длъжността "държавен митнически инспектор" в сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" на отдел "Митническо разузнаване и разследване" фигурира единствено в длъжностните разписания на М. Б., като в тази на М. П. не са предвидени щатни бройки за длъжността. Поради това и с оглед установяване наличието на реално съкращаване на длъжността, вещото лице е направило съпоставка на функциите, задълженията и отговорностите на митническия служител на длъжността "държавен митнически инспектор" в сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" на отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ на М. С. с тези, вменени на същата длъжност в М. Б.. При направената съпоставка експертизата е констатирала съпоставимост на функциите и задълженията на длъжността "държавен митнически инспектор" в сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" на отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ на М. С. с функциите и задълженията на същата длъжност в посоченото звено на М. Б.. В съответствие с гореизложеното и въз основа събраните по делото доказателства, настоящият касационен състав установява, че заеманата от И. П. Ш. длъжност "държавен митнически инспектор" в М. С. продължава да съществува като позиция в действащото към 11.01.2016 г. длъжностно разписание на М. Б. (сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" на отдел "Митническо разузнаване и разследване"). По отношение на длъжността обаче, считано от 11.01.2016 г., е настъпило намаляване на предвидените за изпълнението щатни бройки. Съгласно длъжностно разписание на М. С., в сила от 8.01.2016 г., за длъжността са били предвидени общо 3 (три) щатни бройки, една от които е заемала ответницата по касация. Утвърдените за същата длъжност в М. Б. щатни бройки, съгласно длъжностното разписание, действащо до 11.01.2016 г., са 1 (една) щ. бр., което прави общо за М. С. и М. Б. - 4 (четири) щ. бр. След извършване на структурните промени, щатните бройки в М. С. престават да съществуват като конкретна възможност в утвърденото длъжностно разписание на митницата поради заличаването на самата митница. Независимо от това, процесната длъжност като нормативна позиция и система от функции, задължения и изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията продължава да съществува, като считано от 11.01.2016 г. същата е предвидено да се изпълнява от по-малък брой служители - 1 (една) щ. бр.. Съгласно новото длъжностно разписание на М. Б., числеността, предвидена за длъжността "държавен митнически инспектор" в сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" на отдел "Митническо разузнаване и разследване", остава непроменена в сравнение с установеното в предходно действалото длъжностно разписание - отново 1 (една) щ. бр. При тези данни, безспорно установен е фактът на реално настъпило съкращаване на заеманата от И. П. Ш. длъжност в закритата М. С. посредством намаляване на утвърдените за изпълнението й щатни бройки. Прекратяването на служебното правоотношение със служителя е било извършено на основание утвърдените структурни и длъжностни промени, касаещи митниците С. и Б., в сила от 11.01.2016 г. Считано от тази дата, процесната длъжност е предвидено да се изпълнява от по-малък брой служители в сравнение с предходно действалите длъжностни и поименни разписания на митниците С. и Б.. Предвид гореизложените мотиви относно извършване на съпоставката за съкращаване на длъжността между длъжностните разписания единствено на М. С. и М. Б. по отношение на конкретната длъжност, установена в сектор Административнонаказателни дейности и разследващи органи" на отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ на двете Митници, ирелевантен към предмета на настоящия спор е фактът, че в цялостната структура Агенция "Митници" е настъпило увеличение на общата численост за всички длъжности "държавен митнически инспектор", утвърдени в различните структурни звена на Агенцията. Предвид горното, не може да бъде споделен доводът на първоинстанционния съд за формално изпълнение на условията по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, с което на практика се прикривало превратно упражняване на оперативната самостоятелност на административния орган. Незаконосъобразен е изводът на съда за извършване на процесното съкращаване при недобросъвестно и несправедливо упражняване на правомощията на административния орган, поради това, че към момента на съкращаването за същата длъжност имало една свободна позиция. Изложените от съда доводи в тази насока са непоследователни и необосновани. Същите почиват на неправилна интерпретация на събрания по делото доказателствен материал. От приложеното по делото поименно разписание на длъжностите в М. Б., в сила към 11.01.2016 г., несъмнено се установява, че предвидената една щатна бройка за процесната длъжност - "държавен митнически инспектор" в сектор Административнонаказателни дейности и разследващи органи" на отдел "Митническо разузнаване и разследване", е била заета, като назначеният на тази длъжност служител е същият, който я е заемал и съгласно предходно действалото длъжностно разписание, в сила от 7.01.2016 г. Касационната инстанция намира оспорената заповед за издадена в съответствие с целта на закона. Смисълът на съкращаването чрез намаляване на щатовете за определена длъжност е да се оптимизира работата в съответната администрация, като служебните дейности, функции и задължения, вменени за изпълнение на тази длъжност, се възложат на по-малък брой служители. В случая, така описаната цел е била постигната, тъй като бройките за процесната длъжност, утвърдени с длъжностното разписание на М. С., са били премахнати, като нито една щатна бройка не е преминала към М. Б. или М. П., които са административните структури на Агенцията, поели дейността на закритата М. С.. Предвид гореизложеното, настоящият касационен състав приема, че процесното съкращение е било насочено към правомерна цел, а именно оптимизиране дейността на администрацията. При осъществената реорганизация в Агенция "Митници", директорът се е съобразил с принципа на съразмерност, прогласен в АПК и принципа за стабилитет на служебното правоотношение съгласно ЗДСл, като е съкратил част от длъжностите в митническата администрация като цяло (при запазване на общата численост на Агенция "Митници") и е създал нови, в различни звена от системата на Агенция "Митници". От представените по делото доказателства, безспорно се установява, че заеманата до 11.01.2016 г. от И. П. Ш. длъжност в М. С. е попаднала сред съкратените длъжности - макар и запазена като система от функции и задължения, считано от 11.01.2016 г. същата е предвидено да се изпълнява от по-малък брой служители. Възприетото в обратен смисъл от първоинстанционния съд не се подкрепя от фактите по делото и приложимата нормативна уредба, с оглед на което доводът за издаване на процесната заповед при превратно упражнена административна власт и в нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК следва да бъде отхвърлен като неоснователен. Предвид изложено, постановеният от Административен съд - Х. краен резултат се явява несъответен на доказателствата по делото и материалния закон. Не се доказват основания за отмяна на оспорената заповед № 396/11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници". Същата е издадена от компетентен административен орган, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, при наличие на материалноправните предпоставки, съставляващи основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, посочено в заповедта, и в съответствие с преследваната от закона цел при прекратяване на служебното правоотношение на цитираното основание. Като е достигнал до извод в противоположен смисъл и е отменил оспорената заповед, първоинстанционният състав е постановил неправилен съдебен акт. При извършената проверка на довода за допуснати съществени процесуални нарушения от страна на първоинстанционния съд, касационната инстанция не констатира наличието на такива, поради което не се налага връщане на делото за ново разглеждане от първата инстанция. При тези мотиви, Върховният административен съд, състав на пето отделение, приема, че е налице касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК за отмяна на обжалваното решение. Същото като неправилно следва да бъде отменено, а вместо него - постановено ново по съществото на спора, с което жалбата на И. П. Ш. срещу заповед № 403/11.01.2016 г., издадена от директора на Агенция "Митници", бъде отхвърлена като неоснователна. С оглед изхода на спора и своевременно направеното искане от процесуалния представител на Агенция "Митници" за присъждане на съдебни разноски за двете съдебни инстанции, ответникът по касация следва да бъде осъден да заплати такива в полза на Агенция "Митници" в общ размер на 600.00 (шестстотин) лв., от които: 400.00 (четиристотин) лв., юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции и 200.00 (двеста) лв., внесен депозит за вещо лице. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, пето отделение,