Решение № 7052 от 13.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 1999/2016 г.

Решение № 7052 от 13.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 1999/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от министъра на образованието и науката, чрез пълномощника юрисконсулт В. А., против решение № 14297/29.12.2015 г., постановено по адм. дело № 693/2015 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отменена заповед № РД 10-2088/19.12.2014 г. на министъра на образованието и науката за прекратяване на служебното правоотношение на държавния служител Ц. Т. И. на основание чл. 12, ал. 1 от Закона за държавния служител /ЗДСл./. Касаторът твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По подробни съображения, изложени в касационната жалба и писмени бележки и обосноваващи посочените оплаквания, касаторът моли решението да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата против оспорения административен акт или делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на съда. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба - Ц. Т. И. от [населено място], чрез пълномощника адв. А. К., оспорва жалбата. В писмено становище по жалбата и писмена защита, представени от пълномощника, се излагат подробни съображения за правилност на решението. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Излага съображения в подкрепа на извода на тричленния състав на съда, че обжалваната пред съда заповед е издадена при нарушение на материалния закон и в несъответствие с целта на закона. Върховният административен съд, петчленен състав, като взе предвид доказателствата по делото и доводите в касационната жалба и при извършената служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 АПК, намира следното: Касационната жалба е допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, е отменена заповед № РД 10-2088/19.12.2014 г. на министъра на образованието и науката, с което е прекратено служебното правоотношение на Ц. Т. И. на основание чл. 12, ал. 1 ЗДСл. от длъжността "началник" на Регионален инспекторат по образованието [населено място], с ранг II младши, считано от датата на връчване на заповедта. За да постанови това решение съдът е приел, че заповедта е издадена в нарушение на материалния закон, както и на целта на закона. Според съда правото на органа по назначението да прекрати служебното правоотношение на основание чл. 12, ал. 1 ЗДСл. може да бъде упражнено само веднъж в рамките на едногодишния срок от първото назначаване на държавна служба, а в конкретния случай това право вече е било упражнено с издаването на заповед № РД-10-1899/30.10.2014 г., с която на същото правно основание е било прекратено служебното правоотношение на Ц. Т. И.. Въпреки че тази заповед е отменена от органа по назначението, то правото по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. вече е било упражнено и затова с издаването на процесната заповед органът по назначението е упражнил правото по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. два пъти в рамките на едногодишния срок, което е в противоречие със законовата норма. Съдът е изложил също, че целта на законовата норма на чл. 12, ал. 1 ЗДСл. е органът по назначението да прецени дали държавният служител има необходимия капацитет и възможности да изпълнява длъжността, на която е назначен. В случая, видно от приложения по делото формуляр за изпълнение на длъжността заемана от Ц. И. за периода от 01.01.2014 г. до 22.12.2014 г., е прието, че изпълнението напълно отговаря на изискванията. Поради това оспорената заповед не съответства и на целта на закона, доколкото от една страна органът по назначението е оценил изпълнението на функциите на държавния служител като напълно съответстващо на изискванията, а в същото време е прекратил служебното правоотношение на правно основание, което имплицитно съдържа в себе си предположение за недобро изпълнение на функциите, възложени на държавния служител. Настоящият касационен състав намира, че така постановеното решение е неправилно. С обжалваната пред съда заповед № РД-10-2088/19.12.2014 г., издадена от министъра на образованието и науката, е прекратено служебното правоотношение на Ц. Т. И. основание чл. 12, ал. 1 ЗДСл. от длъжността "началник" на Регионален инспекторат по образованието [населено място], с ранг II младши, считано от датата на връчване на заповедта. От фактическа страна по делото е безспорно установено, че Ц. Т. И. е назначена за пръв път на държавна служба със заповед № РД-10-1756/31.10.2013 г. на министъра на образованието и науката на длъжността "началник" на РИО [населено място], считано от 01.11.2013 г. при непълно работно време; със заповед № РД-10-1251/30.04.2014 г. същата е преназначена на основание чл. 82, ал. 1 ЗДСл., след проведен конкурс на същата длъжност, но при условията на чл. 9 и чл. 12 ЗДСл. на пълно работно време. От министъра на образованието и науката е издадена заповед № РД-10-1899/30.10.2014 г. за прекратяване на служебното правоотношение на Ц. И. на основание чл. 12, ал. 1 ЗДСл.; тази заповед е отменена от същия орган със заповед № РД-10-2017/02.12.2014 г. На 19.12.2014 г. е издадена оспорената пред съда заповед № РД-10.2088. Безспорно е установено също, че Ц. И. е ползвала разрешен годишен отпуск за 9 дни, считано от 21.07.2014 г., за 3 дни, считано от 13.08.2014 г. и за 6 дни, считано от 29.08.2014 г., както и отпуск поради временна неработоспособност през периодите 18.08 - 27.08.2014 г., 23.09 - 02.10.2014 г., 30.10 - 12.11.2014 г., 13.11.2014 г. - 12.12.2014 г. /според приложените по делото заповеди за разрешаване на платен годишен отпуск и болнични листове/. Предвид тази фактическа обстановка, която е безспорна между страните и се установява от събраните по делото доказателства, правните изводи на съда не съответстват на материалния закон. В нормата на чл. 12, ал. 1 ЗДСл., посочена като правно основание за издаване на оспорената пред съда заповед, е предвидено, че когато кандидатът се назначава за първи път на държавна служба, в едногодишен срок, считано от датата на встъпване в длъжност, органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие; в случай че правоотношението се измени преди изтичането на срока, срокът за изпитване продължава да тече при следващото служебно правоотношение. Според ал. 2 на същия член, ако в срока по ал. 1 служебното правоотношение бъде прекратено, при последващо постъпване на държавна служба започва да тече нов срок за изпитване, а според ал. 3, срокът за изпитване не тече през времето, през което държавният служител е бил в законоустановен отпуск. В случая са изпълнени всички предпоставки по чл. 12, ал. 1, вр. ал. 3 ЗДСл., тъй като Ц. И. е била назначена за първи път на държавна служба със заповед № РД-10-1756/31.10.2013 г., едногодишният срок от встъпване в длъжност не е бил изтекъл към датата на издаване на оспорената заповед поради това, че през част от периода служителката е ползвала законоустановен отпуск, през който срокът за изпитване не е текъл. Следователно, органът по назначението е упражнил правото си да прекрати едностранно служебното правоотношение в едногодишен срок от встъпването в длъжност по първото назначение на Ц. И. на държавна служба. Както многократно е посочвано в решения на Върховния административен съд, включително и в мотивите на обжалваното първоинстанционно решение, с разпоредбата на чл. 12, ал. 1 ЗДСл. е регламентирано правомощието на органа по назначаването в срока за изпитване и в рамките на предоставената му оперативна самостоятелност едностранно и без предизвестие да прекрати служебното правоотношение. Това право на органа е предоставено, за да може, в съответствие с отговорностите му да осигури най-ефективното функциониране на администрацията, която ръководи, да се гарантира правото му на преценка относно професионалните и делови качества и умения на държавния служител и на изпълнението на изискванията, трудовите функции и възложените задачи по време на работата му на държавната служба при първото му назначение. За реализирането на това право на органа по назначението е достатъчно да е налице първо назначаване на държавна служба и стаж, по-кратък от едногодишния изпитателен срок. Актът за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 12, ал. 1 ЗДСл. не е необходимо да бъде нарочно мотивиран. В случая посочените в чл. 12, ал. 1 ЗДСл. изисквания са спазени, оспорената пред съда заповед е издадена в рамките на оперативната самостоятелност на министъра като орган по назначението и в съответствие с изискванията за законосъобразност на акта. Настоящият касационен състав не споделя становището на тричленния състав на ВАС, изразено в обжалваното решение, че в случая органът по назначението е упражнил правото си по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. повторно, поради това че със заповед № РД-10-1899/30.10.2014 г. вече бил прекратил служебното правоотношение на Ц. И. на същото правно основание. За да се приеме, че правото на органа по назначението по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. е упражнено следва да е настъпило правното действие на акта, с която това право е упражнено, което означава да е настъпило прекратяване на служебното правоотношение. В случая заповед № РД-10-1899/30.10.2014 г. на министъра на образованието и науката не е породила правни последици, тъй като е отменена от същия орган със заповед № РД-10-2017/02.12.2014 г. преди да влезе в сила и дори преди да бъде връчена на служителя. Отмяната на акта от органа, който го е издал, по своето правно действие и последици в случая е равнозначна на оттегляне на акта. Прекратяване на служебното правоотношение не е настъпило поради оттеглянето на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение от органа по назначението. След като заповед № РД-10-2017/02.12.2014 г. за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. не е породила правни последици, не може да приеме, че правото на органа по назначението по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. е упражнено. Затова и не може да се говори за повторно упражняване на правото на органа по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. Ако това право беше вече упражнено, служебното правоотношение следва да е прекратено, затова и би било невъзможно повторно да бъде прекратено същото правоотношение. В случая обаче няма прекратяване на правоотношението, а процесната заповед е издадена преди да е изтекъл едногодишният период от встъпването в длъжност по първото назначение на държавна служба. Неправилно е становището на тричленния състав на ВАС, че заповедта не е съобразена с целта на закона. Правота на преценка на органа по назначението е в рамките на оперативната му самостоятелност. До изтичане на едногодишния изпитателен срок, органът по назначението има правомощието да прецени дали да прекрати служебното правоотношение с държавния служител. Рамките на тази преценка не са регламентирани от закона, като дори не е въведено индикативно указание в какви случаи /при наличие или липсата на какви качества на държавния служител или при какво изпълнение или неизпълнение на изисквания, функции и задължения и други подобни/ може от страна на органа да се издаде заповед за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 12, ал. 1 ЗДСл. Поради това, подобни изисквания за съдържанието на заповедта не могат да бъдат въвеждани и от съда при проверката за законосъобразност на заповедта по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. Обратното би означавало, че съдът следва да прави преценка дали служителят е изпълнявал възложените му задачи и задължения, дали притежава необходимите качества, дали е проявил необходимите познания, умения и старание при изпълнение на задълженията и др. подобни. Както вече се посочи, в константната си практика Върховният административен съд приема, че такава проверка съдът не може да осъществява, поради това, че органът по назначението е напълно свободен в преценката си дали и кога да упражни правото си по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. /стига да са изпълнени изискванията назначението на държавна служба да е първо и прекратяването да е в рамките на едногодишен срок от датата на встъпването/ и именно поради това не следва да мотивира заповедта. Настоящият съдебен състав споделя тази практика, още повече че тя съответства на действителното съдържание на законовата норма на чл. 12, ал. 1 ЗДСл. По тези съображения не следва да бъде обсъждан представения от жалбоподателката в първоинстанционното производство формуляр за оценка на изпълнението на длъжността. На първо място, този формуляр не съдържа данни за завършен фактически състав по приемането на оценката /липсват коментари и подписи на контролиращия ръководител и на оценяващия ръководител и дата на приемането на оценката/. На следващо място, обсъждането на съдържанието на този формуляр би означавало да се проверява целесъобразността на преценката, която е направил органът по назначението при издаването на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение с държавния служител Ц. И., което е недопустимо предвид съдържанието на нормата на чл. 12, ал. 1 ЗДСл. Отделно от изложеното стои въпросът за справедливостта на нормата на чл. 12, ал. 1 ЗДСл., но този въпрос не следва да бъде обсъждан в настоящото производство, поради това че е въпрос на законодателно решение, а съдът е правораздавателен орган и е длъжен да прилага законовите норми според точния им смисъл. Следва изрично да се отбележи, че от събраните по делото доказателства не може да се направи обоснован извод за упражняване на предоставеното на органа по назначението правомощие в противоречие с целта на закона. Превратно упражняване на власт би било налице, ако с издаването на оспорената заповед органът цели постигането на различни от законовите цели. От доказателствата по делото не могат да бъдат изведени такива цели. Заповедта, с която е отменена първата заповед по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. не е мотивирана, поради което причините за издаването й не са посочени от органа, нито в първоинстанционното съдебното производство някоя от страните е навеждала твърдения или доводи в тази връзка. Доколкото в периода от време между двете заповеди по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. /отменената от органа и обжалваната пред съда/ на практика държавният служител Ц. И. е ползвала законоустановен отпуск /поради временна неработоспособност/, то преценката относно притежаваните качества, изпълнението на задълженията и други подобни, към момента на издаване на обжалваната заповед очевидно е била обусловена от показаните резултати по време на изпълнението на задълженията на служителя /докато е бил на работа/, тоест от периода преди издаването на оттеглената заповед. Затова и не може да се приеме, че с издаването на процесната заповед органът по назначението е преследвал постигане на цели, различни от целите, за чието постигане законът му е предоставил правото по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. - да прекрати едностранно без предизвестие служебното правоотношение с държавен служител, назначен за първи път на държавна служба преди изтичане на едногодишен срок от датата на встъпването в длъжност. Не може да бъде споделят изводът на първоинстанционния съд за нарушение на принципа на съразмерност, тъй като в хипотезата на чл. 12, ал. 1 ЗДСл. органът по назначението има правото да прекрати служебното правоотношението без наличие на специално основание /причина/. Изборът, който органът може да направи е между това да прекрати или да не прекрати правоотношението. Затова, ако се приеме, че самото упражняване на правото по чл. 12, ал. 1 ЗДСл. от органа по назначението е несъразмерно, това би означавало да се отрече правото на органа изобщо да упражни това право. Настъпването на правните последици на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение в хипотезата на чл. 12, ал. 1 ЗДСл. не може да се разглежда като несъразмерност на предприетата от органа мярка, изразяваща се в издавеното на заповед за прекратяване на правоотношението. По изложените съображения, обжалваното първоинстанционно решение е постановено в нарушение на материалния закон и следва да бъде отменено като неправилно. Спорът е изяснен от фактическа страна и на основание чл. 222, ал. 1 АПК следва да бъде постановено решение по същество, с което да бъде отхвърлено оспорването на Ц. Х. И. против заповед № РД 10-2088/19.12.2014 г. на министъра на образованието и науката. При този изход на спора, искането на касационния жалбоподател за присъждане на юрисконсултско възнаграждение следва да бъде уважено на основание чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. чл. 144 АПК и предвид задължителното тълкуване, дадено с Тълкувателно решение № 3/13.05.2010 г. по тълк. дело № 5/2009 г. на ОСК на ВАС. С. е представлявана от юрисконсулт и искането е направено своевременно. Размерът на дължимото възнаграждение следва да бъде определен съгласно чл. 7, ал. 1, т. 1, вр. чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1/09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, или в размер на 200 лв. и следва да бъде присъдено в този размер. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд