Решение № 9754 от 25.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6060/2017 г.

Решение № 9754 от 25.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6060/2017 г., IV о., докладчик съдията Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на Глава десета, Раздел І, чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 от АПК и § 149, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на АПК (ДВ, бр. 77 от 18 септември 2018 г., в сила от 1 януари 2019 година). Образувано е по постъпила с вх. № 5230/4.04.2017 г. (с пр. пр. 31.03.17 г.) Жалба от П. Николова от [населено място], [област], чрез адв. Е. Атанасова - САК, срещу заповед № РД-46-141 от 1.03.2017 г. на Министъра на земеделието и храните (понастоящем министър на земеделието, храните и горите), в частта й, в която извън одобрения окончателен специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" са останали части от описаните в жалбата дванадесет БЗС. По изложени подробни съображения моли административния акт да бъде отменен в обжалваната част като незаконосъобразен поради противоречие с националното и европейско законодателство, допуснати съществени нарушения на процесуалния и материалния закон при постановяването му и необоснованост. Прави искане за връщане на преписката на административния орган с указания процесните земеделски парцели да бъдат включени в окончателния специализиран слой. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Представя писмена защита. Ответната страна по жалбата - Министърът на земеделието, храните и горите (след структурните промени на Министерския съвет, с които Министерството на земеделието и храните е преименувано на Министерство на земеделието, храните и горите, публикувани в "Държавен вестник", бр. 37/9.05.2017 г.), чрез процесуалния си представител юрисконсулт Чавдаров, оспорва жалбата. Настоящият състав намира, че жалбата на П. Николова е подадена от надлежна страна в установения от закона срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е частично основателна. Административното производство е с правно основание чл. 33а от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и е проведено по реда на чл. 16г от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол (наричана в настоящото изложение Наредба № 105/2006 г.). Със заповед № РД 46-21 от 24.01.2017 г. министърът на земеделието и храните, на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105/2006 г., е одобрил обновения специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 година, като част от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), актуализиран за 2016 г. чрез дешифрация (разчитане) на нова цифрова ортофотокарта (ЦОФК) на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2016 година и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки проведени през годината от страна на областните и общински структури на МЗХ. В раздел II от заповедта е указано не по–късно от 27.01.2017 г. на интернет страницата на Министерство на земеделието и храните и Държавен фонд "Земеделие" да се публикува заповедта, както и съобщение, с което се уведомят кандидатите за подпомагане по схемите и мерките за плащане на площ през 2016 г. за възможността да се запознаят с актуализирания специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 г. и да подадат възражение срещу конкретни части от него, а в раздел IV е предвидено – в срок от 14 календарни дни след уведомяването съгласно точка II (раздел ІІ), земеделските стопани могат, по съществуващия одобрен образец, да подават възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой. Видно е от представеното от П. Николова доказателство –извлечение от интернет страницата на Държавен фонд "Земеделие", относно резултата след разглеждане на възражението (л. 35 от делото), че възражението е прието за частично основателно въз основа данните от извършеното самолетно заснемане по отношение на дванадесетте парцела. Със заповед № РД 46-141 от 1 март 2017 г., на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 33а, ал. 2 от ЗПЗП и чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105/2006 г., министърът на земеделието и храните е одобрил окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 година. В писмо изх. № 11-114 от 28.04.2017 г. от директора на Дирекция "Директни плащания и идентификация на земеделски парцели" (ДПИЗП) в Министерството на земеделието и храните - Г. Праматаров, по отношение на П. Николова с УРН 494023 е изразено становище, че за кампания 2016 бенефициентът е заявил за подпомагане 24 парцела, като обект на жалбата и възражението на кандидата са 12 от тях, които попадат в частта от територията на страната покрита със самолетни снимки от 9.10.2016 г. – 14.10.2016 година. Тоест за тези територии е извършена дешифрация на актуална Цифрова ортофото карта (ЦОФК), в резултат на което част от площите попадат извън специализирания ПДП, тъй като са оценени като неподдържани и следователно – като негодни за подпомагане, съгласно Наредба № 2 от 17 февруари 2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане на схеми и мерки за плащане на площ. В края на писмото се сочи, че в резултат на извършена допълнителна, трета проверка по случая, е потвърдена коректността на извършената дешифрация на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 г. по отношение на конкретни площи. По делото са представени и протоколи за резултатите от проверка за съответствието на действителното състояние на цифровата ортофотокарта на отделни зони. За изясняване на спора е допусната съдебно-техническа експертиза (СТЕ). За да отговори на поставената му задача вещото лице е използвало материалите по делото, извършило е справка в Министерство на земеделието, храните и горите (МЗХГ), Главна дирекция "Земеделие и регионална политика" и в Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, както и оглед на място. Въз основа на това, с отговор на задача първа вещото лице е установило, че заявените за подпомагане земеделски парцели за кампания 2016 г. са 24 броя, от които 23 бр. в землището на с. Антон и 1 в землището на с. Душанци, област София. В МЗХГ са установени несъответствия в заявените и допустимите площи за подпомагане, като същите са подробно посочени в таблица, която съдържа изброени БЗС, заявената площ за всеки един, допустима площ за всеки, недопустимата площ по проектен слой, недопустима площ окончателен слой и схеми и мерки, като общо заявената площ е 59. 78 ха, допустимата такава 41. 13 ха, недопустимата площ проектен слой 19. 49 ха, а недопустимата площ на окончателния слой е 18. 6461 ха. Вещото лице е установило, че всичките парцели са с начин на трайно ползване постоянни или временни пасища за паша на животни. В експертизата е посочено, че проверките са извършени въз основа на ортофотоснимки, чрез които е създадена цифрова ортофотокарта. А аерофотозаснемането за заявените от жалбоподателя парцели за с. Антон е извършено на 13 и 14 октомври 2016 г., а за с. Душанци на 10.10.2016 година, като след подадено възражение от жалбоподателката на 30.01.2017 г. е извършена повторна проверка на дешифрация на цифрова ортофотокарта и са установени недопустими площи, както следва: Парцел 00504-320-1-4 със заявена площ 24 ха и недопустима площ 15. 91 ха, която представлява площ заета от хвощ, камъни и скали. Парцел 00504-146-1-1 със заявена площ 7. 02 ха и недопустима 0. 61 ха, която представлява западните гранични части и в източната част са заети от гъста влаголюбива растителност и две групи храсти във вътрешността на парцела. Парцел 00504-138-3-1 със заявена площ от 2. ЗЗ ха и недопустима 0. 5189 ха, която представлява дървета и храсти в южната част на парцела и група дървета и храсти в източната му част. Парцел 00504-130-11-1 със заявена площ 2. 35 ха и недопустима 0. 3316 ха, която представлява малка група дървета и храсти по средата на парцела, и в източната граница и в северната граница. Парцел 00504-138-2-1 със заявена площ 2. 35 ха и недопустима 0. 2065 ха, която представлява дървета и храсти в западната и южната част на парцела. Парцел 00504-138-7-1 със заявена площ 0. 73 ха, и недопустима 0. 1774 ха, която представлява дървета и храсти в западната и южната части на парцела. Парцел 00504-147-2-2 със заявена площ 2. 96 ха и недопустима 0. 1495 ха (след повторна проверка). Записаните причини за недопустимост са чл. 2, ал. 2, т. 1, чл. 5, чл. 7 и чл. 9, ал. 1, т. 1 и ал. 2 от Наредба № 2/2015 г., която представлява погранични неподдържани части. Вещото лице е посочило, че от разглеждането на снимките се установява, че изключените в южната и югоизточната гранична част площите са допустими, тъй като дърветата и храстите не са компактни и между тях може да се пашува. Изключената площ в североизточната част също не е с компактни дървета и храсти и между тях свободно могат да преминават животни и да пасат, поради което СТЕ е приела, че неправилно тази площ от 0. 1495 ха е била изключена от допустимия слой. Парцел 00504-139-2-1 със заявена площ 1. 83 ха и недопустима 0. 1382 ха, която представлява погранични дървета и храсти от запад и група дървета в югоизточната част, които според СТЕ са по–малко от 100 бр. на хектар и са мозаечно разположени, поради което СТЕ е приела, че неправилно тази площ 0. 1382 ха и била изключена от допустимия слой. Парцел 00504-169-1-8 със заявена площ 6. 28 ха и недопустима 0. 1331 ха, която представлява храсти и дървета в южната граница. Изключена е малка група дървета в западната част на парцела. Парцел 00504-141-5-3 със заявена площ 4. 58 ха и недопустима 0. 1246 ха. Изключени са малки островчета представляващи компактни маси камъни и скали – недопустими на основание чл. 5 и чл. 7 от Наредба № 2/2015 година. Парцел 00504-138-5-1 със заявена площ от 0. 21 ха и недопустима 0. 0798 ха, която представлява дървета и храсти в западната част на парцела. Парцел 00504-130-10-1 със заявена площ 0. 93 ха и недопустима 0. 0415 ха, която представлява неподдържана площ без следи от паша и коситба. По отношение на парцелите, описани с поредни номера 11, 13, 15, 16, 17 и 18 следва да се отбележи, че те не са предмет на спора и затова не следва да бъдат обсъждани. На втория въпрос вещото лице е отговорило, че във връзка с подаденото възражение са извършени допълнителни проверки, които се състоят в повторно дешифриране на аеро-фотоснимките за имотите по подаденото възражение. Относно възражението от "ЕСПОИР БИО" ЕООД срещу обхвата на специализирания слой "ПДП" (поставен от жалбоподателката въпрос), подадено на 30.01.2017 г., вещото лице посочва, че от приложените документи в делото не е видно да е извършена проверка след подаване на възражението - от справка в МЗХГ е уведомено, че е извършена такава чрез повторно дешифриране, но не е била посочена дата. На следващо място в отговора на въпрос трети вещото лице е посочило, че общо заявената площ е 59. 78 ха, от които 41. 13 ха допустима площ след повторното дешифриране. Общият размер на недопустимите площи, определени с проектния специализиран слой МЗХГ за процесните земеделски имоти е 19. 49 ха, а след подаденото възражение и извършена повторна дешифрация с окончателния слой от МЗХГ е установена недопустима площ за подпомагане в размер на 18. 65 ха. Вещото лице е установило, че процента на допустимата площ за кампания 2016 г. по отношение на земеделския стопанин е 68. 80 %, а на недопустимата площ 31. 20 %. От заключението по експертизата е видно, че от огледа на място вещото лице е установило, че множество камъни разположени в парцел 00504-320-1-4 са разпръснати и между тях има трева и може да се пашува. Има наличие на по - големи камъни, но според експерта са приложими изискванията на чл. 9, т. 1 и т. 2 от Наредба № 2/2015 година. А от подробно запознаване с ЦОФК и огледа на място СТЕ е приела, че неправилно е определена недопустимата площ за парцела, която е изключена от допустимия слой. В отговор на четвърти въпрос вещото лице при изложени конкретни обстоятелства е установило, че аерофотозаснемането на заявените парцели за с. Антон е извършено на 13 и 14 октомври 2016 г., а за с. Душанци на 10.10.2016 година. Възражението от земеделския производител е подадено на 30.01.2017 г., а последната актуализация в ЦОФК на легитимната площ за подпомагане е извършено на 26.02.2017 година. Настоящият състав кредитира изцяло приетото и неоспорено по делото заключение, без част от отговорите отнасящи се за парцели, които не са предмет на правния спор, а по отношение на останалите части счита, че са изготвени компетентно и добросъвестно. По делото е допуснат и разпитан като свидетел К. Николов - съпруг на жалбоподателката П. Николова. Свидетелят посочва, че съпругата му от 2010 година се занимава като земеделски производител, както и че се занимава с животни до сега. От 2014 г. заявяват тези 24 парцела в землището на с. Антон и един в землището на с. Душанци. Също така и през 2016 г. са ги заявявали. На въпроса дали знае границите на парцелите, свидетелят отговаря, че знае същите, тъй като ги изчертава с Джи Пи Ес, като тези парцели са в землището на с. Антон и се намират в Национален парк "Централен Балкан". Същите ги поддържат само с пашуване на животни. Свидетелят посочва, че имат 103 говеда и 40 коня, а в тяхното пасище пасат само 24 от техните животни, тъй като имат разрешително само за този брой. Свидетелят твърди, че за 2014 г. и 2015 г. е изплащано подпомагане, както и че парцелите са в един физически блок. Въз основа на така установените от събраните по делото писмени и гласни доказателства факти, съдът прави извод за частична основателност на жалбата на П. Николова. При извършения контрол по реда на чл. 168 от АПК, настоящият съдебен състав намира, че обжалваната част от заповедта на министъра на земеделието и храните, сега министър на земеделието, храните и горите, е издадена от компетентен орган, в необходимата форма, а мотивите за издаването й се съдържат в дешифрацията на актуалната цифрова ортофото карта след самолетно заснемане за релевантната кампания 2016 година, предвид което довода, че административния акт не е мотивиран следва да се приеме за неоснователен. Съгласно разпоредбата на чл. 30 от ЗПЗП, за изпълнение на функциите на Разплащателна агенция се създава Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК), която се състои от отделни системи, определени в ал. 2, като една от тях е и Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) – чл. 30, ал. 2, т. 2, която се създава и поддържа от Министерството на земеделието, храните и горите – чл. 30, ал. 4, т. 2. В изпълнение на законовата делегация по чл. 30, ал. 6, министърът на земеделието, храните и горите е издал Наредба № 105/2006 година. СИЗП и данните, включени в нея са посочени в чл. 33 от ЗПЗП. Според ал. 4 на същата тази разпоредба, данните в СИЗП се актуализират ежегодно чрез дешифриране (компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, чрез извършване на специализирани теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на резултатите от проверките на място по чл. 37. В чл. 33а, ал. 1 от ЗПЗП, в относимата й редакция, е разписано правомощието на Министерството на земеделието и храните (понастоящем и на горите) да създава в СИЗП специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", който включва площите, допустими за подпомагане в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите, определени в наредбата по чл. 40 от ЗПЗП – Наредба № 2 от 17.02.2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ (отменена, считано от 30.03.2018 г., но приложима за разглеждания случай). В ал. 2 на същата норма (чл. 33а) е посочено, че данните в системата за идентификация на земеделските парцели, които се отнасят до физическите блокове и специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", се обновяват ежегодно чрез дешифриране (компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, чрез извършване на специализирани теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на резултатите от проверките на място по чл. 37 от ЗПЗП с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите. Обхватът на специализирания слой се одобрява със заповед на министъра, определен в наредбата по чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП. Съгласно разпоредбата на чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г., министърът на земеделието и храните издава заповед за одобряване на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане". В оспорената понастоящем заповед са изложени фактическите основания – одобряване на окончателния специализиран слой, който за процесните парцели за кампания 2016 година е актуализиран чрез дешифрация (разчитане) на нова цифрова ортофотокарта /ЦОФК/ на страната. При постановяване на оспорената заповед не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Последните са регламентирани в разпоредбите на чл. 16б, чл. 16в и чл. 16г от Наредба № 105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол, в случая предвидените административнопроизводствени правила са спазени - видно от приложената административна преписка, производството е открито със заповед, издадена на правно основание чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105/2006 г., която е оповестена по предвидения ред. Дадена е възможност на земеделските производители да се запознаят с одобрения обновен специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане". Жалбоподателката е упражнила правото си да подаде възражение, което е видно от представеното писмо от Директор дирекция ДПИЗП, както и от представеното извлечение от интернет страницата на Държавен фонд "Земеделие" относно резултат (информация) след разглеждане на възражението (л. 35 от делото), от което се установява, че възражението й е частично уважено. В последващата издадена заповед по чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105/2006 г. са определени части от 12 от заявените БЗС, като попадащи извън обхвата на окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане". От този преглед на нормативната уредба и от установените факти следва, че заповед № РД 46-141 от 01.03.2017 г. на министъра на земеделието и храните е издадена от компетентен орган, при спазване на предвидения ред в посочените норми от Закона за подпомагане на земеделските производители и чл. 16а и чл. 16б от Наредба № 105/2006 година. Неоснователен е довода, изложен в жалбата, преповторен и в писмената защита, за нарушение на чл. 35 от АПК, тъй като органът не бил изяснил всички факти и обстоятелства от значение за случая. Твърди се още, че административният орган не е изпълнил задълженията си с всякакви други средства да установи дали заявените за подпомагане площи отговарят на изискванията, не бил дал възможност на жалбоподателя да даде обяснения, да направи възражения и да представи други доказателства, с които да се защити. Настоящият състав приема, че предвид установеното по-горе от фактическа страна за извършените процесуални действия и събраните доказателства за процесните парцели, не може да се твърди, че преди издаване на процесната заповед административният орган е имал задължение да осъществи и други процедури. На жалбоподателката е предоставена възможността да подаде възражение и видно от доказателствата по делото, тя е упражнила това си право, въз основа на което е направена частична корекция на площите по отношение на шест от парцелите. От тази гледна точка законовата регламентация е спазена. Предвид установените данни по делото, съдът счита изложените в жалбата доводи за нарушение на чл. 26, чл. 28, чл. 34, чл. 35 и чл. 36 от АПК за неоснователни и приема, че административният орган е спазил предвидената в специалния нормативен акт процедура и при издаване на оспорената заповед не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, представляващи основание за отмяна. На последно място настоящият състав приема за неоснователно оплакването за допуснато нарушение на целта на закона. В чл. 33а, ал. 2 от ЗПЗП е посочено, че целта на създаването на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" е отразяване на реалното състояние и ползване на площите. В чл. 15, ал. 1 от Наредба № 105/2006 г. също са посочени целите, на които служи всеки одобрен специализиран слой, а именно той се обновява ежегодно с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите. Във всички случаи неговата цел не е да се включват за одобряване и респ. после за подпомагане парцели, които не се обработват и не се поддържат в добро земеделско състояние. При анализа на доказателствата по делото съдът намира, че по отношение на парцели 00504-146-1-1, 00504-138-3-1, 00504-130-11-1, 00504-138-2-1, 00504-138-7-1, 00504-169-1-8, 00504-141-5-3, 00504-138-5-1, 00504-130-10-1, обжалваната заповед е съответна на материалния закон и на неговата цел. При спазване на изискванията на чл. 33а, ал. 1 и ал. 2 от ЗПЗП, МЗХ е създал в системата за идентификация на земеделските парцели специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", който включва допустимите площи, определени въз основа на критериите по Наредба № 2/2015 година. Данните в системата за идентификация на земеделските парцели са преминали обновяване чрез дешифриране (компютърно разчитане) на актуалната цифрова ортофотокарта, изготвена при самолетно облитане и отразяват реалното състояние и ползване на площите. След като съдържат недопустими за подпомагане части, законосъобразно тези части са останали извън допустимия за подпомагане слой. Тези обстоятелства се подкрепят от приетата и неоспорена от страните съдебно-техническа експертиза, в която вещото лице е обсъдило всеки един парцел със съответната заявена и недопустима площ. По отношение на парцел 00504-320-1-4, вещото лице в отговора на задача първа е приело, че недопустимата площ е 15. 91 ха, която представлява площ заета от хвощ, камъни и скали. В отговора на въпрос трети експертът е посочил, че от огледа на място е установил множество камъни разположени в парцела, както и че има отделни по-големи камъни, но са приложими изискванията на чл. 9, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Наредба № 2/2015 г., а при подробно разглеждане на предоставената извадка от ЦОФК за парцела е видно, че има площи заети от скали по - големи от 100 кв. метра. Настоящият състав приема, че правилно е определена като недопустима тази площ, тъй като съгласно чл. 7, ал. 2 от Наредба № 2/2015 г., не са допустими за подпомагане земеделските площи или тези части от тях, в които елементите по ал. 1 са компактно разположени и заемат, заедно или поотделно, повече от 100 кв. м., а от експертизата се установява, че от извадка от ЦОФК за въпросния парцел са налице площи, заети от скали по-големи от 100 кв. м., което се приема за правилно установено, тъй като позоваването от страна на вещото лице на извършения оглед на място на 28.10.2018 г. не кореспондира с използвания метод за обновяване на слоя. По отношение на парцелите 00504-147-2-2 за частта от 0. 1495 ха и 00504-139-2-1 за частта от 0. 1382 съдът счита, че неправилно са определени като недопустими, тъй като от приетата СТЕ се установява, че по отношение на първия посочен парцел изключените площи са допустими, тъй като дърветата и храстите не са компактни и между тях свободно могат да преминават животни и да пашуват. По отношение на втория посочен парцел е установено, че погранични дървета и храсти от запад, както и група дървета от югоизточната част са по - малко от 100 броя на хектар и са мозаечно разположени, следователно може да се направи извода, че не съществуват недопустими за подпомагане площи съгласно Наредба № 2 от 17.02.2015 година. Тази наредба е отменена в ДВ, бр. 29 от 30.03.2018 г., в сила от 30.03.2018 г., но е действаща към момента на издаване на оспорената заповед, поради което и на основание чл. 142, ал. 1 АПК намира пряко приложение. Налице е отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК и за тези парцели в описаната им по-горе част, оспорената заповед следва да се отмени, като преписката следва да се върне на административния орган за ново произнасяне при спазване на указанията на съда по тълкуване и прилагане на закона. В останалата си част относно другите парцели и части от парцели жалбата следва да бъде отхвърлена. При този изход на делото за частична основателност на жалбата, разноските остават за страните така, както са направени. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,