Решение № 15611 от 20.12.2010 г. на ВАС по адм. д. № 8816/2010 г.

Решение № 15611 от 20.12.2010 г. на ВАС по адм. д. № 8816/2010 г., VI о., докладчик председателят Светла Петкова Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба от "Специализирана болница за активно лечение по кардиология" ЕАД - гр. София, "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Варна" ЕАД - гр. Варна, "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Ямбол" ЕАД - гр. Ямбол, и "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Велико Търново" ЕАД - гр. Велико Търново, всичките представлявани от изпълнителния директор проф. Младен Владимиров Григоров, срещу решение на Надзорния съвет на НЗОК № РД-НС-04-21 от 21.05.2010 г. за приемане на Правила за определяне на стойностите на делегираните бюджети за дейностите за болнична медицинска помощ към договорите с изпълнителите на болнична медицинска помощ за 2010 г.. Развити са съображения, че оспореното решение на НС на НЗОК е нищожно като издадено при липса на материална компетентност, тъй като с разпоредбите на § 6, 7 и 8 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за бюджета на НЗОК за 2010 г. законодателят е дал всички права за разпореждане с бюджета на НЗОК на Управителния съвет. Релевират се доводи за противоречие на оспореното решение с императивната разпоредба на чл. 55, ал. 3, т. 5 от ЗЗО, която гласи: "Националните рамкови договори не могат да установяват изисквания за максимален брой извършвани дейности и разпределение на квоти за изпълнителите на такива дейности в специализираната извънболнична и в болничната помощ." Според доводите на оспорващия решението на НС на НЗОК противоречи на чл. 52, ал. 1 от Конституцията на Република България, а с въвеждането на Правилата за определяне на стойностите на делегираните бюджети за дейностите за болнична медицинска помощ към договорите с изпълнителите на болнична медицинска помощ за 2010 г. се нарушават принципите за свободен достъп до изпълнители на медицинска помощ и на свободен избор на лечебно заведение, прогласени в чл. 2, чл. 4, ал. 1 и 2 и чл. 5, т. 10 от ЗЗО и в други нормативни разпоредби.

В съдебно заседание и с писмени бележки от пълномощника на оспорващия адвокат Ивайло Боев от САК се поддържат доводите за нищожност на подзаконовия нормативен акт, като се претендира тя да бъде прогласена. Алтернативно се иска отмяна като незаконосъобразни на оспорените Правила и ред за определяне на стойностите на делегираните бюджети за дейностите за болнична медицинска помощ към договорите с изпълнителите на болнична медицинска помощ за 2010 г. (приети с решение на Надзорния съвет № РД-НС-04-10 на 11.03.2010 г., допълнени и изменени с решение на Надзорния съвет № РД-НС-04-21 от 21.05.2010 г.).

Ответникът по делото - Националната здравноосигурителна каса, чрез упълномощения юрисконсулт Ирена Дилянова Бенева, оспорва жалбата на лечебните заведения и моли да се отхвърли като неоснователна.

Върховният административен съд - състав на шесто отделение, за да се произнесе, взе предвид следното:

Предмет на оспорване е законосъобразността на приетите с решение № РД-НС-04-21 от 21.05.2010 г. на НС на НЗОК Правила за определяне на стойностите на делегираните бюджети за дейностите за болнична медицинска помощ към договорите с изпълнителите на болнична медицинска помощ за 2010 г. (Правила), които по смисъла на чл. 75 АПК имат белезите на подзаконов нормативен акт. Разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК дава право на оспорване на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта или за които той поражда задължения. За жалбоподателите "Специализирана болница за активно лечение по кардиология" ЕАД - София, "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Варна" ЕАД, "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Ямбол" ЕАД и "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Велико Търново" ЕАД като лечебни заведения за болнична помощ по смисъла на чл. 2 във връзка с чл. 9, ал. 1, т. 1 и чл. 23, ал. 2 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) е налице пряк и личен интерес, тъй като оспореният нормативен административен акт засяга техни права и интереси. Оспорването е безсрочно, поради което настоящият първоинстанционен съд намира жалбата за процесуално допустима.

При разглеждане на жалбата по същество тричленният състав на Върховния административен съд взе предвид изложените в нея съображения и доводите на страните, представените и приети писмени доказателства, като прецени и законосъобразността на обжалваните разпоредби на Правилата, с оглед на основанията визирани в чл. 146 от АПК и намира за установено следното:

Разглежданите Правила са издадени на основание чл. 4, ал. 4 от Закона за бюджета на НЗОК за 2010 г. (обн., ДВ, бр. 99 от 2009 г.), съгласно който: "За определяне на стойностите на делегираните бюджети по ал. 1, т. 2 и тяхното изменение Надзорният съвет на Националната здравноосигурителна каса приема правила." Основният подзаконов нормативен акт е приет с решение № РД-УС-04-148 от 08.12.2009 г. на Управителния съвет на НЗОК. Впоследствие Правилата са изменени и допълнени съответно с решение на Надзорния съвет на НЗОК № РД-НС-04-10 от 11.03.2010 г. и с решение на Надзорния съвет на НЗОК № РД-НС-04-21 от 21.05.2010 г. Предмет на оспорване са Правилата в допълнената и изменена редакция, приета с решението от 21.05.2010 г. от Надзорния съвет на НЗОК, който към същата дата е притежавал съответната материална компетентност.

Измененията и допълненията на Правилата от 11.03.2010 г. и от 21.05.2010 г. са осъществени с решение на Надзорния съвет на НЗОК, а не на Управителния съвет на НЗОК, поради следното:

Със Закона за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване (обн., ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 18.12.2009 г.) е изменен чл. 6, ал. 3 от ЗЗО, като досегашните органи на управление на НЗОК - Събранието на представителите, Управителният съвет и Контролният съвет, се заменят с нов орган на управление - Надзорен съвет.

Съгласно § 66, ал. 5 от ПЗР на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване (обн., ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 18.12.2009 г.) "Правомощията на членовете на досегашните органи на управление на НЗОК - Събранието на представителите, Управителният съвет и Контролният съвет, се прекратяват с конституирането на Надзорния съвет на НЗОК." Видно от протокол № РД-НС-05-1 от 23.02.2010 г., Надзорният съвет е конституиран на заседание, проведено на 23.02.2010 г., т. е. от тази дата са прекратени правомощията на Управителния съвет.

С оглед изменението на чл. 6, ал. 3 от ЗЗО, с което органите на управление на НЗОК - Събранието на представителите, Управителният съвет и Контролният съвет, се заменят с Надзорен съвет, е следвало да се изменят и съответните норми от Закона за бюджета на НЗОК за 2010 г. (обн., ДВ, бр. 99 от 15.12.2009 г.), вкл. и чл. 4, ал. 4 от същия, който установява правното основание за издаване на правилата, както и органа, задължен да ги приеме. Законодателят обаче е заменил "Управителния съвет" с "Надзорния съвет" със ЗИД на ЗБНЗОК за 2010 г. (обн., ДВ, бр. 59 от 2010 г., в сила от 31.07.2010 г.), т. е. 7 месеца след установяването със ЗЗО на Надзорния съвет като нов орган на управление на НЗОК. Посоченият законодателен пропуск обективно не може и не е пречка Правилата, приети в изпълнение на закона първоначално от Управителния съвет, впоследствие да бъдат изменяни и допълвани от Надзорния съвет на НЗОК, конституиран на 23.02.2010 г. след прекратяване правомощията на Управителния съвет.

Към 21.05.2010 г. - датата на приемане на решение № РД-НС-04-21 от 21.05.2010 г. на Надзорния съвет на НЗОК, с което са приети Правила за изменение и допълнение на Правилата за определяне на стойностите на делегираните бюджети, правомощията на Управителния съвет на НЗОК са били прекратени на основание § 66, ал. 5 от ПЗР на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване, тъй като към посочената дата Надзорният съвет е бил конституиран. На посоченото основание, както и по силата на изменението на чл. 6, ал. 3 от ЗЗО единственият орган, който след 23.02.2010 г. (датата на конституиране на Надзорния съвет) е имал правомощие да приема правила, респ. правила за изменение и допълнение на вече приети правила, е именно Надзорният съвет на НЗОК.

По изложените съображения Върховният административен съд, състав на шесто отделение счита за неоснователни твърденията на жалбоподателя за нищожност на обжалвания акт поради прехвърляне на компетентността за неговото издаване. Решение № РД-НС-04-21 от 21.05.2010 г. на Надзорния съвет на НЗОК за приемане на Правила за изменение и допълнение на Правилата е издадено на основание чл. 4, ал. 4 от ЗБНЗОК за 2010 г., по прилагане на

ЗБНЗОК за 2010 г., от овластения в закона орган към момента на издаването му, поради което спрямо същото не са налице основанията за нищожност.

Във връзка с твърденията за незаконосъобразност на решение № РД-НС-04-21 от 21.05.2010 г. на Надзорния съвет на НЗОК, посочени в т. III от жалбата на оспорващите лечебни заведения, тричленният състав на ВАС взе предвид следното:

Съгласно чл. 4, ал. 1 и 4 от Закона за бюджета на НЗОК за 2010 г. в рамките на стойностите по чл. 1, ал. 2, ред 1.5.6 (стойностите на здравноосигурителни плащания за болнична медицинска помощ в размер на 886 932 000 лв.):

1. Националната здравноосигурителна каса определя за всяка районна здравноосигурителна каса годишна обща стойност на разходите, разпределена по месеци;

1. районните здравноосигурителни каси определят задължителни стойности на делегирани бюджети за дейностите за болнична медицинска помощ към договорите с изпълнителите.

За определяне на стойностите на делегираните бюджети по ал. 1, т. 2 и тяхното изменение Надзорният съвет на Националната здравноосигурителна каса приема правила.

Видно от посочената разпоредба, законодателят е този, който е установил задължителни стойности на делегирани бюджети за дейностите за болнична медицинска помощ за всеки изпълнител на болнична помощ (т. е. за всяко лечебно заведение, сключило договор с НЗОК за оказване на болнична медицинска помощ).

Законът за бюджета на НЗОК по същество представлява финансов план за разходване на средства от задължителни здравноосигурителни вноски. И тъй като средствата от задължителните здравноосигурителни вноски не са неограничени, не може да бъде неограничен и ресурсът за здравноосигурителни плащания за извънболнична и болнична помощ. Делегираните бюджети за болнична помощ по същество представляват един от финансовите механизми, установени в закона, чрез които се цели да се постигне баланс между приходната и разходната част и да се избегне дефицит в бюджета на НЗОК. На практика Законът за здравното осигуряване очертава пакета от здравни дейности, до който задължително здравноосигурените лица имат достъп, а ежегодният бюджет на НЗОК определя финансовата рамка, в която се осигуряват здравните дейности. Законът за бюджета на НЗОК за 2010 г. е функция на общите принципи и цели, заложени в ЗЗО, и по-точно на чл. 4 от същия. Съдържанието на посочената разпоредба гарантира свободен достъп на осигурените лица до медицинска помощ чрез определен по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности, както и избор на изпълнител, сключил договор с НЗОК. Граматичното тълкуване на текста води до извода, че обхватът и обемът трябва да бъдат определени, т. е. не са неограничени. Прилагателното "определен" показва определена мяра. Ако целта на закона е достъпът до здравните нужди да бъде неограничен, подчиненото изречение "чрез определени по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности" би било излишно. (Вж. решение № 2 от 22.02.2007 г. на Конституционния съд по к. д. № 12/2006 г., с което в посочения смисъл се тълкува Конституцията и в частност чл. 52, ал. 1 и е направен извод, че не противоречат на основния ни закон нормите на чл. 4 и 5 от Закона за бюджета на НЗОК за 2007 г. (които са с идентично съдържание с текста на чл. 4 от ЗБНЗОК за 2010 г.).

Независимо от мотивите и основанията за въвеждане на делегирани бюджети за дейностите за болнична медицинска помощ, същите са установени по законодателен път, т. е. те са част от действащ закон - Закона за бюджета на НЗОК за 2010 г. С решение № 4 от 31.03.2010 г. по конституционно дело № 1/2010 г. (обн. ДВ, бр. 27 от 09.04.2010 г.) Конституционният съд прие, че не противоречи на Конституцията § 26 от ПЗР на Закона за държавния бюджет за 2010 г., който е възпроизведен в чл. 1, ал. 5 от ЗБНЗОК за 2010 г. Законът следва да бъде спазван, като в противен случай би се нарушил конституционният принцип, прокламиран с чл. 4, ал. 1 за управлението на Република България като правова държава според Конституцията и законите на страната.

В Закона за бюджета на НЗОК за 2010 г. - в чл. 3 и 4 от същия, се възлага администрирането на този бюджет на Националната здравноосигурителна каса и на нейните териториални поделения - районните здравноосигурителни каси. Въвеждайки делегираните бюджети за дейностите за болнична медицинска помощ, законодателят е формулирал и основната функция по администрирането на бюджета за болнична помощ, а именно вменяването в задължение на Управителния съвет, респ. на Надзорния съвет на НЗОК, да приеме правила за определяне на стойностите на делегираните бюджети за дейностите за болнична помощ към договорите с изпълнителите.

Самият израз в чл. 4, ал. 4 от ЗБНЗОК за 2010 г. "правила за определяне на стойностите на делегираните бюджети" по безспорен и недвусмислен начин установява предмета на посочените правила - да определят начина, реда за изчисляване на конкретни стойности на делегирани бюджети за всеки изпълнител на болнична помощ. По същество те са правила за механизма, формулата, начина и реда, по които се определят и изчисляват конкретни параметри. С правилата не се въвеждат (установяват) делегираните бюджети, а се регламентира технологията по тяхното прилагане на практика в договорните правоотношения между НЗОК и лечебните заведения, оказващи болнична помощ. Правилата са издадени за прилагане на закона, който вече е въвел делегираните бюджети като задължителен финансов способ и принцип за финансиране в областта на болничната помощ, заплащана чрез системата на задължителното здравно осигуряване. Видно от предмета на обжалваните Правила, определен в чл. 4, ал. 4 от ЗБНЗОК за 2010 г., както и от съдържанието им, Правилата не установяват въобще принципи и правила за финансиране на болничната помощ чрез системата на задължителното здравно осигуряване, а единствено ред и начин на изчисляване на задължителни стойности на делегирани бюджети. Освен това не е и предмет на Правилата да регламентират заплащането, респ. незаплащането на извършените медицински дейности над определените делегирани бюджети, при положение че законът установява "задължителни стойности на делегираните бюджети".

По изложените съображения първоинстанционният съдебен състав намира, че изложените в жалбата доводи за нарушаване на чл. 52, ал. 1 от Конституцията на Република България; на чл. 4, ал. 1 и 2, чл. 5, т. 10 и чл. 55, ал. 3, т. 5 от Закона за здравното осигуряване; чл. 35, т. 3 от Закона за здравето и чл. 3 от Наредба № 25 от 1999 г. за оказване на спешна медицинска помощ, са неотносими към Правилата поради тяхната същност на подзаконов нормативен административен акт, регламентиращ реда и финансовия алгоритъм за изчисляване на задължителни стойности на делегирани бюджети. Съдът счита за неоснователни твърденията в жалбата, че Правилата създават предпоставка за административно въвеждане лимит на извършваните медицински дейности в болниците; за налагане на ограничен максимален брой извършвани медицински дейности на договорните партньори на НЗОК; за ограничаване обема на извършваните дейности в едно лечебно заведение и за преразпределяне на пациентите и нарушаване на принципите за свободен достъп до изпълнители на медицинска помощ и на свободен избор на лечебно заведение. Както вече се посочи, Правилата са издадени в съответствие с разпоредби на основните бюджетни закони за 2010 г., а именно ЗБНЗОК и ЗДБ, които по конституционен ред са установени за непротивоконституционни.

От всичко изложено до тук следва, че Правилата за определяне на стойностите на делегираните бюджети за дейностите за болнична медицинска помощ към договорите с изпълнителите на болнична медицинска помощ за 2010 г., приети с решение на Надзорния съвет на НЗОК № РД-НС-04-21 от 21.05.2010 г. са законосъобразни. При съдебния контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт не се установиха основания по чл. 146 от АПК за отмяна, поради което подадената от лечебните заведения жалба следва да се отхвърли, като неоснователна.

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. последно от АПК, Върховният административен съд - шесто отделение,