Решение № 863 от 23.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10312/2016 г.

Решение № 863 от 23.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10312/2016 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Боян Магдалинчев Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби - на министъра на отбраната и на Министерски съвет, против Решение № 8959/18.07.2016 г. по адм. дело № 2946/2016 г. на тричленен състав на Върховен административен съд. Доводите в първата касационна жалба са за недопустимост на оспорения съдебен акт като постановен при липса на правен интерес от оспорване за Т. В. А., както и за неправилност на същия акт като постановен в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, отменителни основания по чл. 209, т. 21 и 3 от АПК. Конкретните съображения за недопустимост на атакуваното решение са, че обжалваното Постановление на Министерски съвет (ПМС) не засяга пряко и непосредствено правната сфера на жалбоподателката, тъй като не от този акт следва съкращаването на заеманата от нея длъжност, а от правомощието на министъра на отбраната да избере между държавния служител, заемащ длъжността "главен директор" на Главна дирекция "Инфраструктура на отбраната", и държавния служител, заемащ длъжността директор на дирекция "Отбранителна аквизиция", един, който да бъде назначен на длъжността "административен ръководител" на обединената дирекция. Твърди, че Главна дирекция "Инфраструктура на отбраната" не се премахва, а се обединява с дирекция "Отбранителна аквизиция" и следователно длъжността "главен директор", заемана от жалбоподателката не се съкращава в резултат на обжалваното ПМС, а в резултат на упражнено от министъра на отбраната правомощия за избор. По отношение неправилността на оспореното решение твърди, че неправилно тричленния състав на ВАС приема, че към проекта липсват мотиви, съответно доклад на вносителя. Сочи нарушение на чл. 153 и чл. 155 от ГПК, в резултат на което твърди, че съдът е формирал неправилен извод за липса на публикуване на доклада към обжалваното ПМС, който е съществен за крайния изход на спора. Втората касационна жалба в основната си част повтаря доводите в първата касационна жалба. Съображенията в нея са за недопустимост на оспорения съдебен акт, като постановен при липса на правен интерес, за неправилност на рещението като постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и при необоснованост на съдебния акт, отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. Конкретно доводите са, че в обжалвания съдебен акт липсват мотиви защо съдът счита нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА за съществено. Сочи, че евентуалния пропуск във връзка с изпълнението на задължението по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, не е съществен спрямо преценката на компетентния орган за предпоставките по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, респ. спрямо законосъобразността на нормативния акт. Ответникът по двете касационни жалби - Т. В. А., чрез процесуалният си представител, в писменото си становище и в съдебно заседание, излага съображения за неоснователност на жалбите. Претендира за разноски пред касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационните жалби по изложените в тях доводи за недопустимост на съдебното решение поради постановяването му по недопустимо, поради липса на правен интерес оспорване. Според него, разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК налага извод, че правото на оспорване ще бъде налице само ако права, свободи или законни интереси на посочените лица са засегнати или могат да бъдат засегнати от оспорения акт или ако този акт поражда за тях задължения, а не от издаден на основание на него друг административен акт. Счита, че в случая правата и интересите на жалбоподателката са засегнати не от оспорения подзаконов нормативен акт - ПМС № 20 от 28.01.2016 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на министерство на отбраната, а от издадената на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) заповед. По съществото на спора дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Според него, обосновано с доказателствата по делото тричленният състав на Върховния административен съд приема, че не са изпълнени изискванията на чл. 26 от ЗНА, преди изменението му обн. ДВ бр. 34/2016 г. в сила от 4.11.2016 г., което представлява съществено нарушение, съставляващо самостоятелно основание за отмяна. Касационните жалби са подадени от надлежни страни и в установения от закона срок, поради което са процесуално допустими. По същество са неоснователни по следните съображения: Производството пред тричленния състав на Върховния административен съд е образувано по жалба на Т. В. А. от гр. С., срещу Постановление № 20 от 28.01.2016 г. на Министерски съвет (обн., ДВ, бр. 9 от 02.02.2016 г., в сила от 15.02.2016 г.) за изменение на Устройствения правилник на Министерство на отбраната, приет с Постановление № 5 на Министерски съвет от 2014 г. (обн., ДВ, бр. 8 от 2014 г.; изм. и доп., бр. 37 и 64 от 2015 г.). С обжалваното решение съдът е счел жалбата за основателна и е отменил оспореното ПМС № 20/2016 г. За да постанови този резултат е приел, че жалбоподателката е обосновала правен интерес за оспорване, като се е легитимирала като "главен директор" на Главна дирекция "Инфраструктура на отбраната", с ранг V старши, чието правоотношение е прекратено, въз основа на изменение на Устройствения правилник на Министерство на отбраната, направено с обжалваното ПМС. У. е, че последното е предпоставка за прекратяване на служебното й правоотношение, предвид регламентираното с него премахване на Главна дирекция "Инфраструктура на отбраната" и съкращаване на длъжността "главен директор", която жалбоподателката е заемала до влизане в сила на ПМС № 20/2016 г. - 15.02.2016 г. Посочил е, че оспореното ПМС представлява подзаконов нормативен акт, като при издаването му е нарушена разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и са нарушени правата на заинтересуваните лица, което съгласно установената съдебна практика представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което има за последица незаконосъобразност на оспорения акт. Така постановеното решение е правилно. Неоснователни се явяват възраженията, че тричленният състав на Върховния административен съд неправилно е приел жалбата на Т. В. А. за допустима при положение, че тя не е посочена за пряк адресат на акта. Решаващия съд е извършил дължимата проверка и правилно е приел жалбата за допустима. Разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК предоставя правото на оспорване на подзаконовите нормативни актове от граждани, организации и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. С. Р. № 5 от 17 април 2007 г. по к. д. № 11 от 2006 г. на Конституционния съд, активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Съгласно решението, нормата на чл. 186, ал. 1 от АПК предвижда и възможност за съдебно обжалване от страна на граждани и юридически лица винаги когато административният нормативен акт засяга техни права, свободи или законни интереси, както и тогава, когато той може, т. е. налице е реална вероятност да засегне техни права, свободи или законни интереси. В този смисъл засягането на правата не следва да се разглежда непременно като настъпили вредни последици за правните субекти, като предпоставка за допустимост на обжалването, а като възможност за засягане на такива техни права. Прогресивният характер на легитимацията по чл. 186, ал. 1 от АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията, не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права. В конкретната хипотеза, към 28.01.2016 г. жалбоподателката Т. В. А. е заемала длъжността "главен директор" на Главна дирекция "Инфраструктура на отбраната", с ранг V старши. С обжалваното Постановление № 20 от 28.01.2016 г. на Министерски съвет (обн., ДВ, бр. 9 от 02.02.2016 г., в сила от 15.02.2016 г.) е изменен Устройствения правилник на Министерство на отбраната, приет с Постановление № 5 на Министерски съвет от 2014 г. (обн., ДВ, бр. 8 от 2014 г.; изм. и доп., бр. 37 и 64 от 2015 г.), като Главна дирекция "Инфраструктура на отбраната" и Дирекция "Отбранителна аквизиция" са обединяват в една обща дирекция- Главна дирекция "Отбранителна аквизиция" (§ 2 и § 4 от ПМС № 20), като е премахната Главна дирекция "Инфраструктура на отбраната" и е съкратена длъжността, заемана от жалбоподателката - "главен директор". Видно от приложената по делото Заповед № РД-26-33 от 12.02.2016 г. на министъра на отбраната за прекратяване на служебното правоотношение, като основание за това е посочено "измененията на УПМО, направени с ПМС № 20 от 2016 г., в сила от 15.02.2016 г. ", като прекратяването на правоотношението е от датата на влизане в сила на оспореното ПМС № 20 - 15.02.2016 г. При тези обстоятелства правилно тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че оспореното ПМС № 20/2016 г. е предпоставка за прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателката, предвид регламентираното с него премахване на Главна дирекция "Инфраструктура на отбраната" и съкращаване на длъжността "главен директор", която жалбоподателката е заемала до приемане на оспореното ПМС, а не актът на министъра на отбраната за прекратяване на служебното й правоотношение, който от своя страна е издаден в резултат на упражнено от министъра на отбраната право на избор между двама държавни служители, каквито твърдения се съдържат в жалбите. Правилно тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че при приемането на ПМС № 20/2016 г. са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като е нарушена разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Съгласно посочената разпоредба, в редакцията й към издаване на постановлението, изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а според предписанието на ал. 2, преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят го публикува на Интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, респ. доклада и предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища от заинтересованите лица. Неспазването на срока, визиран в чл. 26, ал. 2 от ЗНА, освен че представлява самостоятелно нарушение на процедурата, обуславя и нарушение на принципите на откритост и съгласуваност, регламентирани в алинея първа. Това изискване обаче не е било изпълнено от органа, издал обжалвания подзаконов нормативен акт. Видно от данните от Интернет страницата на вносителя на проекта- министерство на отбраната, проектът на Постановлението е бил публикуван на 25.01.2016 г., т. е. три дни преди приемането му и към него липсват мотивите, съответно докладът на вносителя. Неоснователни се явяват възраженията, че дори да е допуснато нарушение във връзка с изпълнението на задължението по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, то не е съществено. В позитивното право няма легално определение на понятията "съществено" и "несъществено" нарушение, поради което тяхното проявление се преценява конкретно, като преобладаващата съдебна практика приема, че нарушението на процесуалните правила винаги е съществено, щом с допускането му се влияе на съдържанието на крайния административен акт. Своевременното съобщаване на проекта и мотивите за изработването му цели да осигури реализиране на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Процедурата по приемане на нормативния административен акт е разписана императивно в защита на публичния интерес, ето защо допуснатото нарушение е съществено. Нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 от АПК, задължаващ компетентният орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което не е изпълнено. ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Пълната липса на мотиви към внесеното предложението за проект на Постановлението препятства възможността заинтересованите лица да направят предложения и изложат становища преди приемането му. По изложените съображения, петчленният състав на Върховния административен съд намира, че обжалваното решение е постановено при отсъствие на твърдяните в двете касационни жалби нарушения, поради което като правилно и обосновано следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, претенцията на ответника по касационното производство Т. В. А. за присъждане на разноски в касационната инстанция в размер на 600 лв., представляващи изплатено адвокатско възнаграждение по представен Договор за правна защита и съдействие от 29.09.2016 г., се явява основателна и следва да бъде уважена. По отношение на него касационните жалбоподатели са направили възражение за прекомерност по чл. 78, ал. 5 от ГПК, което съдът намира за неоснователно, тъй като е съобразено с тежестта на правния спор. Предвид подадените две касационни жалби и с оглед принципа за съразмерност при определяне на разноските, в тежест на всеки от касаторите следва да се поставят разноски, представляващи адвокатско възнаграждение в размер на 300 (триста) лв. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия