Решение № 1977 от 6.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2741/2019 г.

Решение № 1977 от 6.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2741/2019 г., III о., докладчик съдията Светлана Борисова Производството е по чл. 208 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди /ЗОДОВ/. Образувано е по касационна жалба, подадена от Регионална инспекция по околната среда и водите – Бургас срещу решение № 6663 от 14.11.2018 г., постановено по адм. дело № 936/2018 г. по описа на Административен съд – София-град. Твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост и иска да бъде отменено. Възразява, че не са налице законовите предпоставки за възникване на отговорността по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, поради това че обявеният за нищожен административен акт, издаден от директора на РИОСВ – Бургас, не е в пряка причинна връзка с твърдените в исковата молба вреди. Моли да бъде отменено решението и претендира заплащане на юрисконсултско възнаграждение. Ответната страна – "Сле Груп" ЕООД, чрез адвокат Стефанова, оспорва касационната жалба и моли обжалваното решение да бъде оставено в сила. В писмено становище по делото излага подробни доводи. Претендира присъждане на разноски съгласно приложен списък. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Законосъобразно съдът е счел, че е налице първата предпоставка за реализиране на отговорността по ЗОДОВ – отменен по съответния ред акт, приравнен на административен акт. От доказателствата по делото е установен незаконосъобразен административен акт. С решение от 07.11.2014 г. на Бургаския административен съд, постановено по адм. д. № 392/2013 г., е прогласена нищожността на решение № БС-253-ОС от 19.12.2008 г., издадено от РИОСВ – Бургас по оценка за съвместимостта на плана, програма или проект/инвестиционно предложение с предмета и целите на опазване на защитените зони. При наличието на издадено строително разрешение, признато с влязъл в сила съдебен акт за валидно и законосъобразно, строежът не е могъл да бъде осъществен единствено поради незаконосъобразното решение, обявено за нищожно. Решението на съда е законосъобразно и следва да се остави в сила. Върховният административен съд, като провери служебно допустимостта на решението и правилността му с оглед направените касационни оплаквания, прие следното: Производството пред АССГ е образувано по искова молба на "Сле Груп" ЕООД срещу Регионална инспекция по околната среда и водите – Бургас /РИОСВ – Бургас/, с която са предявени обективно съединени искове за заплащане на обезщетение за имуществени вреди /загуби и пропуснати ползи/, причинени от обявен за нищожен административен акт – решение № БС-253-С0/19.12.2008 г. на директора на РИОСВ – Бургас, с обща цена на исковете 1 050 000 евро и 1 326 202, 51 лева. Претендираното обезщетение е за причинените му загуби, представляващи разходите във връзка с осъществяването на проект "Еднофамилни жилищни сгради и жилищна сграда за сезонно обитаване с обекти за обществено послужване" в поземлен имот № 51500.204.152, местност "Кокала", землище на гр. Несебър общо в размер на 1 050 000 евро и 188 023, 41 лева, както и пропуснатите ползи от неосъществяване на сключени предварителни договори за покупко-продажба и строеж, представляващи нереализиран приход общо в размер на 1 138 179. 10 лева. Съдът е осъдил Регионална инспекция по околната среда и водите – Бургас да заплати на "Сле Груп" ЕООД сумата от 1 048 691, 73 евро и сумата от 188 023, 41 лева, представляващи обезщетение за имуществени вреди, причинени от обявен за нищожен административен акт – решение № БС-253-С0/19.12.2008 г. на директора на РИОСВ – Бургас, ведно със законната лихва за забава, считано от 30.12.2015 г. до окончателното изплащане на сумата, като в частта до пълния размер от 1 050 000 евро искът е отхвърлен. Осъдена е РИОСВ – Бургас да заплати на "Сле Груп" ЕООД сумата 1 110 190 лева, представляваща обезщетение за имуществени вреди /пропуснати ползи/, причинени от обявен за нищожен административен акт – решение № БС-253-С0/19.12.2008 г. на директора на РИОСВ – Бургас, ведно със законната лихва за забава, считано от 30.12.2015 г. до окончателното изплащане на сумата, като в частта до пълния предявен размер искът е отхвърлен. Съдът е приел, че е установен първият елемент от фактическия състав на отговорността по ЗОДОВ – незаконосъобразен административен акт, тъй като с Решение от 07.11.2014 г. на Бургаския административен съд, постановено по адм. д. № 392/2013 г., е прогласена нищожността на решение № БС-253-ОС от 19.12.2008 г. на директора на РИОСВ – Бургас. Според съда обявеният за нищожен на административния акт е единствената причина, инвестиционното намерение на дружеството да не бъде осъществено. Съдът е посочил, че при наличието на възобновено административно производство по съгласуване на проекта, разпоредено от министъра поради установени нарушения при издаването на обявения впоследствие за нищожен административен акт, потвърденото от съда разрешение за строеж не е могло да породи правни последици. Изложен е довод за наличието на пряка причинно-следствена връзка между претендираните вреди и обявения за нищожен административен акт, поради това че при наличието на всички строителни книжа преди обявяването на акта за нищожен, у ищеца е било възникнало обосновано очакване, че ще се реализира законен строеж. Решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. При подробно установена фактическа обстановка, съдът е формирал изводи, които не съответстват на доказателствата по делото. Въз основа на писмените доказателства и назначената по делото съдебно-счетоводна експертиза, административният съд е установил следната фактическа обстановка: На 27.07.2007 г. Д. Петров, праводател на ищеца, е подал молба вх. № 94-00-7778 за издаване на мотивирано предписание и становище да бъде допуснато ЧИ на ПУП за имот 51500.204.152. На 27.07.2007 г. кметът на Несебър е издал мотивирано предписание изх. № 94-00-7778, с което допуска изработване и процедиране на ПУП-ПЗ за имот 51500.204.152. Във връзка с изменението на ПУП-ПЗ за имот 51500.204.152 е бил изготвен проект за изменение на ПУП – Частичен план за застрояване на поземлен имот 51500.204.152 в териториалния обхват на ДЛ "Несебър", като е предвидено да бъдат изградени жилищни сгради за постоянно и сезонно обитаване. На 01.08.2007 г. Общински експертен съвет към Община Несебър с протокол № 24 е приел проект за промяна предназначението на земя от горски фонд, съставляваща имот с идентификатор 51500.204.152 на площ от 28 916 кв. м. с отреждане на жилищно строителство. На 02.08.2007 г. Регионална инспекция – Бургас е уведомила с писмо изх. № 4996 Община Несебър и Д. Петров, че е издала Решение № БС-231-Е0/2007 на основание чл. 85, ал. 4 от Закона за опазване на околната среда, според което не следва да се извършва екологична оценка по план/програма: "Подробен устройствен план – План за регулация и застрояване за "Жилищно застрояване" в ПИ № 51500.204.152, местност "Кокала", землище гр. Несебър. Въз основа на Решение № БС-231-Е0/2007 на РИОСВ-Бургас, със Заповед № 590/03.08.2007 г. кметът на Община Несебър е одобрил ПУП-ПЗ за поземления имот с идентификатор 51500.204.152 по КККР на гр. Несебър, местност "Кокала". На 29.10.2008 г. с писмо изх. № 4996 РИОСВ – Бургас е уведомила Д. Петров, че не възразява да се започне процедура по изключване на имота от горски фонд. За имота било издадено и решение № БС-253-ОС/19.12.2008 г. по оценка за съвместимостта на инвестиционно предложение с предмета и целите на опазване на защитени зони, постановено от директора на РИОСВ – Бургас. Със Заповед № 2006/02.12.2008 г. на председателя на Държавната агенция по горите при Министерския съвет, от Държавния горски фонд била изключена площ от 28 916 дка за изграждане на жилищни сгради за постоянно и сезонно обитаване, представляваща поземлен имот № 51500.204.152 в землището на гр. Несебър. Със Заповед № РД-49-481 от 09.11.2012 г. Министърът на земеделието и храните е разпоредил, процесният поземлен имот като частна държавна собственост да бъде продаден на Д. Петров. С предварителен договор за покупко-продажба на недвижим имот от 15.06.2012 г. ищецът, от една страна, и Д. Петров и Е. Петрова, от друга, се задължили да сключат окончателен договор за покупко-продажба на процесния имот, уговорили продажната цена – 2 050 000 евро. На 22.11.2012 г. е бил сключен договор между Министъра на земеделието и храните и Д. Петров за покупко-продажба на поземлен имот с идентификатор 51500.204.152 в гр. Несебър. С нотариален акт за покупко-продажба на недвижим имот № 73, т. VІІІ, рег. № 8863, д. № 1443 от 28.11.2012 г., "Сле Груп" ЕООД е закупило поземлен имот с идентификатор 51500.204.152 по КККР на гр. Несебър от физическите лица Д. Петров и Е. Петрова за сумата от 2 050 000 евро. Със заявление, вх. № 92-00-7542#1/18.12.2012 г. до главния архитект на Несебър дружеството е поискало да бъдат съгласувани и одобрени инвестиционните проекти и да бъде издадено разрешение за строеж. На 21.12.2012 г. Главният архитект на Несебър издал разрешение за строеж № 68/21.12.2012 г., с което се разрешава на "Сле Груп" ЕООД да изгради обект: "Еднофамилни жилищни сгради и жилищна сграда за сезонно обитаване с обекти за обществено обслужване". Издаденото разрешение за строеж било изпратено на РО НСК – Бургас при РДНСК Югоизточен район с писмо, изх. № 92-00-7769/21.12.2012 г., ведно с копия от ПУП-ПЗ, заповед за одобряване на ПУП-ПЗ и виза за проектиране. След извършване на проверка началникът на РО НСК – Бургас при РДНСК Югоизточен район издал заповед № ДК-11-Б-1/04.01.2013 г., с която отменил разрешение за строеж № 68/21.12.2012 г., ведно с одобрените инвестиционни проекти. В заповедта си последният изложил мотиви за незаконосъобразност на издаденото разрешение за строеж. Заповед № ДК-11-Б-1/04.01.2013 г., с която е било отменено разрешение за строеж № 68/21.12.2012 г., ведно с одобрените инвестиционни проекти, е била оспорена от дружеството пред Административен съд – Бургас, който с решение № 191/14.02.2014 г. по адм. д. № 271/2013 г. е отменил същата, като е приел, че не са налице твърдените от административния орган нарушения на ЗУТ и строителното разрешение е издадено в съответствие с приложимите законови разпоредби. Решение № 191/14.02.2014 г. по адм. д. № 271/2013 г., не е подлежало на обжалване, съгласно тогавашната редакция на чл. 215, ал. 7 от ЗУТ и е влязло в законна сила в деня на издаването му. В резултат на действия на правозащитни организации и широкия обществен отзвук, директорът на РИОСВ – Бургас е поискал с писмо изх. № 57/07.01.2013 г. от Министъра на околната среда и водите и последният е издал решение № 16/25.01.2013 г., с което е отменил становище изх. № 7907/17.12.2012 г. на директора на РИОСВ – Бургас за съгласуване "Изменение на ПУП-ПЗР за жилищни сгради и сграда за сезонно обитаване с обекти в поземления имот № 51500.204.152, местност "Кокала", землище на гр. Несебър и е възобновил административното производство по съгласуване като върнал административната преписка за ново произнасяне на директора на РИОСВ – Бургас, при спазване на дадените в решението задължителни указания. Според министъра, наличието на дюнни природни местообитания във внесения през 2008 г. от Д. Петров доклад по оценка на съвместимост не е било отчетено при издаването на решение № БС-253-ОС/19.12.2008 г. Последвало е издаването на решение № РД-31/18.03.2013 г. на директора на РИОСВ – Бургас, с което е било спряно административното производство за издаване на становище по административна преписка с вх. № 7907/14.12.2012 г. до произнасянето на Административен съд – Бургас по адм. д. № 392/2013 г. Междувременно, по протест на Окръжна прокуратура – Бургас, с влязло в сила съдебно решение № 1857/07.11.2014 г. по адм. д. № 392/2013 г. на Административен съд – Бургас, оставено в сила с решение № 14311/30.12.2015 г. по адм. д. № 1364/2015 г. на Върховния административен съд, ІІІ отд., е била прогласена нищожността на решение № БС-253-ОС/19.12.2008 г. по оценка за съвместимостта на инвестиционното предложение с предмета и целите на опазване на защитени зони, издадено от директора на РИОСВ – Бургас, с което е съгласувано инвестиционно предложение: "Изграждане на жилищно застрояване в поземлен имот № 51500.204.152, местност "Кокала", землище на гр. Бургас. Със Заповед № РД-148 от 19.02.2014 г. и на основание чл. 19, ал. 1 от Закона за биологичното разнообразие /ЗБР/, Министърът на околната среда и водите е забранил жилищно, курортно и вилно строителство в защитени зони. Със заповед от 12.07.2016 г. Министърът на околната среда и водите е обявил за защитена зона "Ахелой-Равда-Несебър". Необоснован е изводът на административния съд, че обявения за нищожен административен акт – решение № БС-253-ОС/19.12.2008 г., издадено от директора на РИОСВ – Бургас, е единствената причина, за да не бъде осъществено инвестиционното намерение на дружеството – ищец. Решение № БС-253-ОС/19.12.2008 г., издадено от директора на РИОСВ – Бургас е издадено на основание чл. 31, ал. 11 и ал. 12 от Закона за биологичното разнообразие /ЗБР/ и с него е съгласувано инвестиционното предложение "Изграждане на жилищно застрояване в поземлен имот № 51500.204.152, м. "Кокала", землище гр. Несебър. Извършеното съгласуване означава, че към момента на одобряването му, инвестиционното предложение не би оказало отрицателно въздействие върху защитената зона, върху предмета и целите на опазването й. Наличието на такъв административен акт е предпоставка за издаване на строително разрешение по чл. 148, ал. 2 ЗУТ, когато строежът се проектира в защитена зона, какъвто е настоящия случай. След положителното становище на директора на РИОСВ – Бургас, законосъобразно е било издадено Разрешение за строеж № 68/21.12.2012 г. от Главния архитект на Община Несебър. Видно от данните по делото самото разрешение за строеж е било оспорено по съдебен ред, но с решение № 191/14.02.2014 г. по адм. д. № 271/2013 г. Административен съд – Бургас е приел, че същото е издадено в съответствие с приложимите законови разпоредби. Обявеното за нищожно с влезли в сила съдебни решения решение № БС-253-ОС/19.12.2008 г. на директора на РИОСВ –Бургас, няма за последица автоматичното отпадане на действието на разрешението за строеж. След като е влязло в сила, то е породило своите правни последици. Този извод се налага от проведените съдебни производства, в които са постановени решение № 1427/04.02.2019 г. по адм. д. № 5187/2018 г. на ВАС, Второ отделение и решение № 1542/06.02.2019 г. по адм. д. № 8451/2018 г. на ВАС, Второ отделение. В първото дело предмет на оспорване по протест на прокурор и по касационна жалба от началника на РДНСК – Югоизточен район е било решение № 247/19.02.2018 г. на Административен съд – Бургас по адм. дело № 2440/2017 г., с което е прогласена нищожността на Заповед № ДК-10-ЮИР-48/10.07.2017 г. на началника на РДНСК – ЮИР, обявяваща нищожността на издадено в полза на "Сле груп" ЕООД Разрешение за строеж № 68/21.12.2012 г. на главния архитект на Община Несебър. В решението си по адм. д. № 5187/2018 г. тричленният състав на ВАС е посочил, че законосъобразността на административния акт /разрешение за строеж/ се преценява към релевантния момент на издаването му, а установяването на нови правнорелевантни факти е преценено към приключването на устните състезания по адм. дело № 271/2013 г. на АС – Бургас. Във второто съдебно производство по адм. д. № 8451/2018 г. на ВАС, Второ отделение предмет на оспорване е решение № 879 от 04.05.2018 г., постановено по адм. дело № 237/2017 г. по описа на Административен съд – Бургас, с което е отменен мълчалив отказ на кмета на Община Несебър за извършване на административна услуга за откриване на строителна площадка и преписката е върната на административния орган за произнасяне по направеното искане на "Сле Груп" ЕООД. Тричленният състав на ВАС е посочил, че разрешението за строеж е влязло в сила на 17.02.2014 г., на която дата е влязло в сила решението по адм. дело № 271/2013 г. на АС – Бургас. Позовал се е и на решение № 1427 от 04.02.2019 г. по адм. дело № 5187/2018 г. на Върховния административен съд, второ отделение, въз основа на което е направил извод, че спорът относно валидността на разрешението за строеж е окончателно разрешен. От посоченото следва, че издаденото преди Разрешение за строеж № 68/21.12.2012 г. от Главния архитект на Община Несебър, решение № БС-253-ОС/19.12.2008 г. на директора на РИОСВ – Бургас, дори и впоследствие да е било обявено за нищожно, не се е отразило на валидността на разрешението за строеж и не е предпоставило невъзможност да се извършва строителството в процесния имот от "Сле Груп" ЕООД. Одобряването на инвестиционното предложение е предпоставка за издаване на разрешението за строеж и наличието му се преценява преди издаването на същото. Поради това, обявяването му за нищожно от съда не се отразява на правното действие на издаденото разрешение за строеж, респ. на признатото право да се строи в имота. Посочените доводи водят до извод за липсата на пряка причинна връзка между обявения за нищожен административен акт и претендираните от ищеца вреди. Като е приел противното, административният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Спорът е изяснен от фактическа страна и касационната инстанция дължи произнасяне по същество. При установената липса на една от предпоставките за възникване на отговорността по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ – пряка причинна връзка между незаконосъобразния административен акт и претендираните вреди, исковете са неоснователни и следва да бъдат отхвърлени. С оглед изхода на спора, на касационния жалбоподател следва се присъди юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции в размер на 400 лв. Водим от изложеното Върховният административен съд, трето отделение,