Решение № 10647 от 30.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7656/2025 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020 г. (ОПОС), против Решение 961 от 12.06.2025 г. по адм. д. 126/2025 г. на Административен съд Кюстендил.

С обжалваното решение е отменено решение от 07.02.2025 г. на ръководителя на УО на ОПОС, с което не е верифицирана сума в размер на 773 596,88 лева от безвъзмездната финансова помощ (БФП) и не е призната сума, в размер на 91 240,33 лева от допустимото собствено финансиране по Искане за междинно плащане 17 от 08.09.2023 г., на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.).

Касационният жалбоподател - ръководителят на УО на ОПОС, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Счита за неправилни изводите на първоинстанционния съд досежно нарушенията на материалния закон при издаване на оспорвания административен акт.

Твърди, че предявените от бенефициера разходи за плащане не попадат в допустимите разходи съгласно документите по чл. 26 ЗУСЕФСУ и одобрения проект.

Прави искане съдебното решение да бъде отменено. Претендира разноски за двете съдебни инстанции съгласно представените списъци за разноски, като прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответника, предвид действителната фактическа и правна сложност на съдебното производство.

Ответникът Община Кюстендил изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи.

Прави искане съдът да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски по делото въз основа на представен списък.

Ответникът се представлява от адв. Е. Радева, Софийска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира касационната жалба за процесуално допустима.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, следното:

На 10.04.2019 г. между ръководителя на УО на ОПРР и Община Кюстендил, като водеща община, Община Трекляно и Община Невестино, като партньори, е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ Д-34-28 по процедура BG16M10P002-2.002 "Комбинирана процедура за проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталации за предварително третиране на битови отпадъци" за изпълнение на проект ИСУН BG16M10P002-2.002-0002 "Изграждане на екологична инфраструктура за РСУО "Рила Еко", като стойността на проекта е 9 748 590,60 лв.

На 19.03.2020 г., с Решение 27, кметът на Община Кюстендил е открил процедура по чл. 18, ал. 1, т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) с предмет: Инженеринг (проектиране, изграждане, доставка на оборудване и авторски надзор) на инсталация за предварително третиране на смесено събрани битови отпадъци и на компостираща инсталация за разделно събиране и оползотворяване на зелени и/или биоразградими отпадъци, включително изграждане на външни връзки за водоснабдяване и електроснабдяване .

На 28.08.2020 г. между Община Кюстендил и ДЗЗД Еврорециклиране - Кюстендил е сключен Договор Д-00-577 с предмет Избор на изпълнител за Инженеринг (проектиране, изграждане, доставка на оборудване и авторски надзор) на инсталация за предварително третиране на смесено събрани битови отпадъци и на компостираща инсталация за разделно събиране и оползотворяване на зелени и/или биоразградими отпадъци, включително изграждане на външни връзки за водоснабдяване и електроснабдяване , на стойност 6 837 994,75 лева без ДДС, съответно 8 205 593,70 лева с ДДС.

На 24.10.2022 г. между Община Кюстендил и ДЗЗД Еврорециклиране - Кюстендил е сключено Допълнително споразумение (ДС) 1/ Д-00-925 към Договор Д-00-577 от 28.08.2020 г., с което стойността на договора е увеличена с 1 947 637,58 лв. с ДДС.

На 08.03.2023 г. между Община Кюстендил и ДЗЗД Еврорециклиране - Кюстендил е сключено Допълнително споразумение 2/ Д-00-155 към Договор Д-00-577 от 28.08.2020 г., с което е определено каква част от уговореното с Допълнително споразумение 1 компенсация се осигурява като допустими разходи чрез Допълнително споразумение 4 от 05.12.2022 г. по АДБФП подписан между УО на ОПОС и Община Кюстендил.

На 10.03.2023 г. между Община Кюстендил и ДЗЗД Еврорециклиране - Кюстендил е сключено Допълнително споразумение 3/ Д-00-161 към Договор Д-00-577 от 28.08.2020 г., с което от уговорената в ДС 1 от 24.10.2022 г. индексация по договора, равна на 1 623 031,32 лева без ДДС, сума в размер на 662 101, 09 лева без ДДС се осигурява като недопустими разходи/ собствено участие на бенефициера, в съответствие с Допълнително споразумение 4 от 05.12.2022 г. към АДБФП от 28.08.2020 г.

С Допълнително споразумение 5 от 26.04.2023 г. към АДБФП от 28.08.2020 г., страните са се договорили за следното:

§1 В АДБФП Д-34-28/10.04,2019 г., се правят следните допълнения:

1. Създава се т. 3.24. с подточки 3.24.1, 3.24.2 и 3.24.3: ,

Подточка 3.24.2. Плащанията по ред 1.3. от бюджета на проекта ще са само за разходи, представляващи индексация по договорите за строителство единствено на част СМР, като се възприема дефиницията от §5, т. 40 от Допълнителните разпоредби на ЗУТ ("Строителни и монтажни" са работите, чрез които строежите се изграждат, ремонтират, реконструират, преустройват, поддържат или възстановяват).

Подточка 3.24.3. На индексация, по смисъла на Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултат на инфлацията, приета с Постановление 290 на Министерския съвет от 2022 г. /обн., ДВ, бр. 78 от 2022 г./, подлежат разходи за които верификацията на основните дейности е отнесена само към редове 1.1. и 1.2.

§2. В Приложение 1 Одобрено проектно предложение ВС16М10Р002-2.004-0002 към АДБФП Д-34-28/10.04.2019 г., се правят следните изменения и допълнения:

1. В Раздел Бюджет

1.1. Създава се бюджетен ред 1.3 с наименование Съотносими допълнителни разходи за СМР, съгл. чл.117а ЗОП, по Договор Д-00-577/28.08.2020 г. (към дейност 2)". а в поле Стойност/Сума" се попълва 960930,23".

На 08.09.2023 г. Община Кюстендил е предявила Искане за междинно 17, на обща стойност 773 596,88 лв. Искането се основава на Дебитно известие 0000000009/05.12.2022 г. към Фактура 0000000005/28.06.2022 г. Основание за искане на тези допълнителни е подложената на индексация позиция 2.7. Закупуване/доставка/монтаж (пускане в експлоатация) на оборудване, съоръжения и обзавеждане инсталация за предварително третиране" от Протокол 2 от 28.06.2022 г. за реално изпълнени работи. Бенефициерът счита, че тези разходи следва да се покрият от средствата по новия, създаден с Допълнително споразумение 5/26.04.2023 г. към АДБФП, бюджетен ред I.1.3. Съотносими допълнителни разходи за СМР, съгл. чл. 117а ЗОП, по Договор Д-00- 577/28.08.2020 г. .

На 23.11.2023 г. е издадено решение, с което на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО на ОПОС постановява отказ за верификация и плащане на разходи в размер на 773 596,88 лв.

С Решение 1828 от 24.10.2024 г. по адм. дело 417/2023 г., АС Кюстендил отменя решението от 23.11.2023 г. на ръководителя на УО на ОПОС и изпраща преписката на ръководителя на УО за ново произнасяне съгласно дадените задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона.

На 07.02.2025 г. е издадено обжалваното в настоящото производство решение, с което на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ, във вр. с Решение 1828 от 24.10.2024 г. по адм. дело 417/2023 г. на АС Кюстендил, не е верифицирана сума в размер на 773 596,88 лева от БФП и не е призната сума, в размер на 91 240,33 лева от допустимото собствено финансиране по Искане за междинно плащане 17 от 08.09.2023 г., на основание чл. 57, ал.1, т.2 ЗУСЕФСУ.

В хода на съдебното производство органът представя Заповед РД-773 от 02.09.2024 г. на министъра на околната среда и водите, с които издателят на акта е определен за ръководител на УО на ОПОС.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен административен орган, в изискуемата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон.

Съдът приема, че основанието по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, изисква разходите да попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи, за да са допустими, а посочените от органа фактически обстоятелства не реферират към това правно основание.

Според първоинстанционния съд, указанията на ръководителя на УО от 27.10.2022 г. за допустимост и отчитане на разходи за строителни дейности с индексация нямат нормативен характер и не са регламентирани в документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, поради което и тяхното неспазване няма как да се подведе под хипотезата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ.

Изменението на бюджета на проекта с допълнителното споразумение към АБДФП, се състои в отнасянето на вече предвидената за индексация сума от БФП по конкретния договор вместо в ред 4 "Непредвидени разходи", в ред 1.3 на бюджета и то по изричното указание на административния орган. В случая на верификация подлежат всички строителни и монтажни работи по легалното понятие на ДР на ЗУТ, които в хипотезата на договор за инженеринг, сключен по реда на ЗОП, включват всички необходими разходи за изграждането на строежа и за въвеждането му в експлоатация, в това число и доставката и монтажа на съответните съоръжения, необходими за експлоатацията му.

Съдът не приема изложеното от АО, че възложителят неправомерно е извършил увеличение на договора. Обществената поръчка е открита и проведена като "строителство" съгласно условията на чл. 3 ЗОП. Всички части от този проект, според съда, са строеж по смисъла на ЗУТ. Нито в ЗУТ, нито в ЗОП монтажът на съоръженията части от строителните обекти, се разглеждат като дейности по доставка. Инсталациите за предварително третиране на смесено събрани и оползотворяване на зелени и/или биоразградими отпадъци са части от строежа и са изградени съобразно тяхното проектиране, изпълнение на строително монтажни работи, проби, наладки и т. н. За да се приеме, че строителството е завършено по смисъла на ЗУТ и бъде издадено разрешение за ползване на строежа трябва да бъдат изпълнение всички части на инвестиционния проект, което включва част "Технологична". В този смисъл разходите по бюджетен ред 5.1. "Закупуване/доставка/монтаж/пускане в експлоатация/ на оборудване, съоръжения и обзавеждане представляват разходи за изпълнение на СМР и са част от допустимите разходи по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ и са посочени в документите по чл. 26, ал. 1 от същия закон и в одобрения проект. В потвърждение на горното са и Насоките за кандидатстване в т. 14.3.

Въз основа на горното прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя.

Решението е валидно и допустимо, но неправилно.

Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ разходът, за да е допустим, трябва да попада в категориите разходи, включени в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект. Анализът на изискването сочи, че за да е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват.

Изводите на първоинстанционния съд, че фактическите обстоятелства за издаване на обжалвания административен акт не реферират към правното основание на чл. 57, ал.1, т. 2 ЗУСЕФСУ не съответстват на съдържанието на оспорвания административен акт.

Като основания за издаване на акта изрично е посочено, че заявените за верификация разходи за закупуване/доставка/монтаж (пускане в експлоатация) на оборудване, съоръжения и обзавеждане не попадат в бюджетен ред 1.3. отнасящ се за категория разходи за подготовка и СМР на основна техническа инфраструктура, а са относими към бюджетен ред 5 Закупуване/доставка/монтаж (пускане в експлоатация) на оборудване, съоръжения и обзавеждане . В административния акт изрично е посочено, че поисканите за верификация разходи не попадат във включените в документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕФСУ категории разходи, а именно: договорените изменения и допълнения в сключения АДБФП с Допълнително споразумение 5, и Приложение 1 и Приложение 5 към Насоките за кандидатстване по процедура Комбинирана процедура за проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталации за предварително третиране на битови отпадъци (Насоките за кандидатстване).

В случая спорът не е дали изобщо заявените разходи подлежат на верификация, а подлежат ли на индексация, съгласно документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕФСУ.

Първоинстанционният съд неправилно е приел, че процесните разходи са заявени по бюджетен ред 5.1 Закупуване/доставка/монтаж (пускане в експлоатация) на оборудване, съоръжения и обзавеждане (към дейност 2) инсталация за предварително третиране, като видно от представените по делото доказателства, последните са изрично заявени по бюджетен ред I.1.3. Съотносими допълнителни разходи за СМР, съгл. чл. 117а ЗОП, по Договор Д-00-577/28.08.2020 г. , поради което и изводите на съда в тази насока са напълно неотносими към предмета на спора. В тази връзка, първоинстанционният съд не е съобразил дадените указания от ръководителя на УО на ОПОС от 31.08.2023 г. за извършване на корекции в искането именно във връзка със заявяване на процесните разходи по съответния бюджетен ред и постъпилия отговор от Общината от 08.09.2023 г., в който изрично се отказва да се направят посочените от органа корекции, които обстоятелства подробно са описани в обстоятелствената част на оспорвания административен акт.

В съответствие с чл. 26, ал.1 ЗУСЕФСУ, ръководителят на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Документите трябва да са съобразени и с изискванията на чл. 59, ал. 2.

Съгласно чл. 45, ал. 2 ЗУСЕФСУ, решението на ръководителя на управляващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ по ал. 1, т. 1 и 2 се обективира в административен договор с бенефициера, съответно в заповед, които съдържат реквизитите по чл. 37, ал. 3. Одобреният проект и документите по чл. 26, ал. 1 в частта, определяща условията за изпълнение, са неразделна част от договора, съответно от заповедта.

В случая именно с Допълнително споразумение 5 от 26.04.2023 г. към АДБФП от 28.08.2020 г., страните изрично са се договорили плащанията по ред I.1.3. от бюджета на проекта да са само за разходи, представляващи индексация по договорите за строителство, единствено на част СМР, като се възприема дефиницията от §5, т. 40 ДР на ЗУТ. Договорено е още, че на индексация, по смисъла на Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултат на инфлацията, приета с Постановление 290 на Министерския съвет от 2022 г. /обн., ДВ, бр. 78 от 2022 г./, подлежат разходи, за които верификацията на основните дейности е отнесена само към редове 1.1. и 1.2, в които не попадат заявените разходи.

В случая предявените за верификация разходи безспорно не са относими към редове 1.1. и 1.2., а към ред 5 от бюджета на проекта, поради което правилно административният орган е отказал да ги верифицира по заявения от бенефициера бюджетен ред.

Съгласно т. 14.5. Указания за изготвяне на бюджета" от Насоките за кандидатстване, указанията за попълване на бюджета на проекта са представени в Приложение 5 към настоящите насоки за кандидатстване, част условия за кандидатстване".

В съответствие с Приложение 1 Образец на бюджет на проекта" и Приложение 5 Указания за допустимост на разходите и попълване на бюджета на проекта" към Насоките, разходите по бюджетен ред 1 и бюджетни подредове: 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, се отнасят към подготовка и СМР на основна техническа инфраструктура, а разходите по бюджетен ред 5 и бюджетен подред 5.1 се отнасят за закупуване/доставка/монтаж (пускане в експлоатация) на оборудване, съоръжения и обзавеждане. Допълнително и в двете Приложения 1 и 5 на бюджетен подред 5.1, колона С" е въведено да се включват само разходи за закупуване/доставка/монтаж (пускане в експлоатация) на оборудване, съоръжения, обзавеждане или машини, пряко свързани и необходими за площадката за компостиране или за площадката за предварително третиране, за изграждането/реконструкцията/разширението на съпътстващата техническа инфраструктура към тези площадки, вкл. разходи за обучения на персонала, ангажиран в експлоатацията на обекта.

Ето защо, правилно административният орган е постановил обжалвания отказ, след като бенефициерът е поискал да му се възстановят категория разходи за закупуване/доставка/монтаж (пускане в експлоатация) на оборудване, съоръжения и обзавеждане по бюджетен ред 1.3.

Напълно неотносими към предмета на настоящия спор са мотивите на първоинстанционния съд във връзка с приложението на Указанията за допустимост и отчитане на разходи за строителни дейности с индексация, във връзка с приета с ПМС 290 от 27.09.2022 г. Методика, тъй като последните не са посочени в обжалвания административен акт като документ по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, послужил като основание за постановяване на оспорвания отказ. Обстоятелството, че тези указания са споменати в обстоятелствената част на акта, не обосновава различен извод.

Видно от гореизложеното изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения административен акт е неправилен. Съдебното решение следва да се отмени като неправилно и вместо това да се постанови ново, с което се отхвърли жалбата на Община Кюстендил като неоснователна.

С оглед изхода на спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Община Кюстендил да заплати на Министерството на околната среда и водите юридическото лице, в чиято структура е органът касатор, направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в общ размер от 2 400 лв., от които 1 700,00 лв. внесена държавна такса пред касационната инстанция и по 350,00 лв. за юрисконсултско възнаграждение за всяка съдебна инстанция, определено на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,