Решение № 8964 от 18.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11313/2015 г.

Решение № 8964 от 18.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11313/2015 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Росен Василев Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Министъра на труда и социалната политика, гр. София, подадена чрез пълномощника юрисконсулт Ивелина Шопска, против решение № 9050/27.07.2015 г. на Върховния административен съд, пето отделение, постановено по адм. дело № 13255/2014 г., с което е отменена Заповед № РД 01-179/23.02.2010 г. на Министъра на труда и социалната политика, и са присъдени разноски. В касационната жалба се излагат доводи за неправилност на решението поради нарушения на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, ал. 1, т. 3 АПК. Иска се отмяна на решението и постановяване на друго по същество за отхвърляне оспорването на индивидуалния административен акт, алтернативно за прекратяване на производството по делото поради просрочие на жалбата. Ответната страна- И. К. П. чрез пълномощника си адвокат Ивайло Юруков оспорват жалбата. Претендират се разноски за касационното производство. Заключението на представителя на Върховната административна прокуратура е за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, петчленен състав, II колегия, намира касационната жалба за допустима - подадена срещу подлежащо на обжалване съдебно решение от страна по делото, за която то е неблагоприятно, и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е основателна. С обжалваното решение е отменена заповед № РД 01-179/23.02.2010 г. на министъра на труда и социалната политика, и са присъдени разноски в полза на И. П. За да постанови обжалваното решение, тричленният състав на пето отделение на ВАС е приел, че действието на наложената принудителна административна мярка/ПАМ/-отстраняване от длъжност, продължило повече от 5 години, съчетано с липсата на законодателна уредба за преразглеждането на срока й, нарушава основни права на лицето по отношение на което е наложена мярката, гарантирани от ЕКЗПЧОС. Изложени са мотиви, че в случая не е спазен разумният баланс между защитата на обществения интерес и личния интерес на засегнатото лице. Макар и наложена в защита на обществения интерес, което оправдава ограничаването на личните права, към настоящия момент мярката е вече непропорционална, тъй като не отговаря на изискването за справедлив баланс между защитимите интереси. Не се спори по делото, че по отношение на И. К. П. със заповед № РД 01-179/23.02.2010 г. на Министъра на труда и социалната политика е наложена принудителна административна мярка/ПАМ/-временно отстраняване от изпълнение на длъжността главен секретар в Министерството на труда и социалната политика, считано от 24.02.2010 г. без право на работна заплата за времето на отстраняването, поради образувано срещу служителя наказателно производство по чл. 93, т. 1, б. "а" от НК. Заповедта е издадена на основание чл. 100, ал. 2 от Закона за държавния служител/ЗДС/ във връзка с чл. 6 от Устройствения правилник на Министерството на труда и социалната политика и следствено дело № 162/2009 г. по описа на Националната следствена служба. На 23.02.2010 г., преди издаването на заповедта, с изх. № 8002-43 е постъпила докладна записка от И. П., с която е уведомил Министъра на труда и социалната политика, че срещу него има образувано досъдебно производство № 162/2009 г. по описа на НСлС, повдигнато е обвинение за извършено престъпление в качеството му на длъжностно лице, и е поискал да се издаден заповед на основание чл. 100, ал. 2 от ЗДСл за временното му отстраняване от работа. Заповедта е връчена на И. П. на 24.02.2010 г., не е обжалвана в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК и е влязла в сила на 10.03.2010 г. С определение от № 485/18.01.2016 г. касационното производство е спряно на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Република България и въпросът е внесен в Конституционният съд, поради установено несъответствие на чл. 100, ал. 2 от Закона за държавния служител с чл. 16 във връзка с чл. 48, ал. 1 и с чл. 51, ал. 1 от Конституцията на Република България, до постановяване на решение. С Решение № 5 от 12.05.2016 г. по конституционно дело № 2/2016 г. Конституционният съд е обявил за противоконституционна разпоредбата на чл. 100, ал. 2 от ЗДСл. Жалбата на И. П. срещу заповед № РД 01-179/23.02.2010 г., във връзка с която е образувано настоящето производство, е подадена на 09.10.2014 г. Настоящият петчленен състав на ВАС приема, че същата е просрочена и правото на И. П. да оспорва заповедта по реда на чл. 149, ал. 1 от АПК е преклудирано. Като е уважил жалбата срещу влязъл в сила индивидуален административен акт, с който е наложена ПАМ, първоинстанционният съд е постановил недопустимо решение, тъй като жалбата на основание чл. 149, ал. 1 от АПК е подадена извън 14-дневния срок и правото на И. П. да оспорва процесната заповед на това основание е преклудирано. Това налага обжалваното решение на основание чл. 221, ал. 3 от АПК в тази му част да бъде обезсилено, и вместо него постановно друго такова, с което да се остави без разглеждане жалбата на И. К. П. за отмяна на Заповед № РД 01-179/23.02.2010 г. на Министъра на труда и социалната политика, и се прекрати производството по делото в тази му част. В частта за алтернативно направеното искане за прогласяване нищожността на Заповед № РД 01-179/23.02.2010 г. жалбата е допустима на основание чл. 149, ал. 5 от АПК, но следва да се отхвърли като неоснователна по следните съображения: Настоящият съдебен състав на ВАС приема, че в настоящия случай не са налице основания за прогласяване нищожността на оспорената заповед. Същата е издадена от компетентен орган, в изискуемата се от закона форма и въз основа на действаща материално правна норма. Съдебната практика и административноправната теория са категорични, че в хипотезите на обвързана компетентност при издаване на акта административният орган дължи само посочване на фактическите основания за издаването на акта. Видно от самата заповед, такова основание е посочено-достатъчно е да е образувано наказателно производство срещу служителя, за да се приложи нормата на чл. 100, ал. 2 от ЗДСл. Принудителните административни мерки са форма на изпълнителна дейност, чрез която се дава легален израз на държавната принуда, упражнявана в предвидените от закона случаи. По своята правна същност те са актове на държавно управление от категорията на индивидуалните административни актове и следва да бъдат подчинени на принципа на законност, както по отношение на издаването им, така и по отношение на изпълнението им. Спазването на изискванията за законност при издаването на акта е гаранция за законосъобразността на самата мярка. ПАМ трябва да бъдат прилагани само в изрично и точно изброени в закон или указ случаи, като издаването им трябва да съответства с целта на закона, по който са предвидени. Самите материалноправни норми, с които се предвиждат такива мерки, подлежат на ограничително тълкуване, доколкото визираните в хипотезиса им предпоставки са с изключителен характер и прилагането им засяга директно и безусловно, макар и временно, правната сфера на адресата. Съгласно чл. 100, ал. 2 от ЗДСл, във всички случаи, когато е образувано наказателно производство срещу държавния служител, за престъпления, извършени от него в качеството му на длъжностно лице по смисъла на чл. 93, т. 1, буква "а" от Наказателния кодекс, органът по назначаването го отстранява временно от работа. В тази хипотеза органът по назначаването действа в условията на обвързана компетентност и няма правомощията по ал. 1 на чл. 100 от ЗДСл. Нормата е императивна и обвързва административния орган със задължението да отстрани временно служителя от работа при осъществяване на предвидените в закона фактически предпоставки. Правомощията на административният орган се свеждат само до това да провери налице ли са предпоставките, визирани в правната норма и при констатация за наличие на фактите, с които правната норма свързва определени последици, да издаде съответния административен акт. В разпоредбата на чл. 100, ал. 2 от ЗДСл не е посочен срок, в който да действа ПАМ. Не е предвидена и възможност за периодичен съдебен контрол над ПАМ. Настоящият съдебен състав счита, че отстраняването на жалбоподателя от работа на основание чл. 100, ал. 2 от ЗДСл, което продължава повече от пет години, безспорно накърнява неговата правна сфера, като неоправдано дълго във времето го лишава от възможността да упражнява конституционно гарантираното му право на труд и да реализира доходи. Но този въпрос би могъл да бъде решен с промяна на нормативната уредба. Този извод е направен и от Конституционният съд в цитираното по-горе решение. На този етап И. П. разполага с други способи за защита, които може да упражни в административно производство. Такъв довод за защита жалбоподателят е навел, като е поискал от съда в настоящето производство да упражни контрол по отношение срока на наложената ПАМ. Оплакванията в жалбата са само във връзка със срока на действие на ПАМ. Съдът констатира, че от съдържанието на жалбата се изяснява, че по същество И. П. атакува продължителността на действието на принудителната административна мярка и отсъствието на възможност за периодичен съдебен контрол над същата, какъвто на този етап законодателят не е предвидил. Поддържа се, че тези обстоятелства по същество са довели до превръщането на ПАМ в санкция. В жалбата не са изложени оплаквания, нито се твърди, че към момента на налагането на ПАМ същата не е била обоснована. Но тези доводи И. П. е изложил направо пред съда. Настоящия петчленен състав на ВАС, втора колегия, счита, че разглеждането на така наведените оплаквания са подведомствени на административният орган и са предмет на отделно производство. В тази връзка следва да се изложат допълнителни съображения: Принудителните административни мерки са инструмент на държавата за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения. Това те постигат чрез налагане на държавна принуда, която пряко и непосредствено засяга правната сфера на адресата. Именно защото са инструмент за постигане на определена цел, а не санкция за вече извършено правонарушение, компетентният орган е длъжен, след тяхното налагане, да следи за наличието на предпоставките, при които са допустими, и при установяване на тяхната липса, т. е. при невъзможност да постигнат законовата цел, е длъжен да ги отмени. Противното би означавало да се промени характера на принудителната мярка, т. е. на държавната принуда, и тя да се превърне в санкция за определено поведение, което само по себе си не е въздигнато от закона в самостоятелно правонарушение. Временното отстраняване от работа на държавния служител е принудителна административна мярка, чието приложение законът не обвързва с изтичането на определен от него срок, а продължава до приключване на наказателното производство, и както бе посочено по-горе не подлежи на периодичен съдебен контрол, който да отчита дали и доколкото на различни етапи от наказателното производство тази ПАМ обслужва адекватно целта на закона, въз основа на който е наложен. Възможността за обжалване на акта на органа по назначаването, с което е наложена ПАМ, само в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, не би могло да даде адекватна преценка за необходимостта и пропорционалността на отстраняването на държавния служител за неограничен във времето период след прилагането на ПАМ. Следователно това еднократно, допустимо от закона оспорване не е ефикасно вътрешноправно средство за защита на правата на отстранен по този ред от работа държавен служител. Ето защо разглеждането на наведените в тази насока оплаквания от И. П. са подведомствени на административния орган и не следва да бъдат обсъждани в настоящето производство. Въпреки, че с искането си за преразглеждане на принудителната административна мярка временно отстраняване от длъжност, на основание чл. 100, ал. 2 от ЗДСл. с оглед продължителността на тази мярка, И. П. е сезирал съда, а не административния орган, то от съдържанието на жалбата му недвусмислено се извежда извода, че всъщност искането е именно за преразглеждане на наложената мярка, при което да бъде извършена преценка дали същата към този момент/подаване на жалбата/ вече е необходима и пропорционална, дали съответства на материалния закон и на целта на закона. Както вече се посочи по-горе, в действащите към настоящия момент правни норми не е регламентирана възможност за последващ съдебен контрол на акта за временно отстраняване от длъжност, затова съдът не е компетентен да направи такава преценка, без да е налице преди това произнасяне на компетентния административен орган. Ако съдът приеме за разглеждане такова искане /без да се е произнесъл преди това административният орган/, това би означавало съдът да излезе извън законово регламентираните си правомощия да разглежда съдебни спорове с предметния обхват, очертан в чл. 128 АПК и би постановил порочен съдебен акт. Предвид това и след като волята на жалбоподателя И. П. да постигне преразглеждане на принудителната административна мярка за временното му отстраняване от длъжност е недвусмислена и е ясно изразена в жалбата, с която е сезирал съда, а от друга страна административните съдилища /включително и Върховният административен съд, съобразно правилата за родовата компетентност по чл. 132 АПК/, според действащото към настоящия момент право, не разполагат с правомощието да разглеждат такова искане, то настоящият съдебен състав приема, че е налице хипотезата на чл. 130, ал. 4 АПК и искането следва да бъде изпратено на надлежния орган. Съгласно чл. 130, ал. 1 АПК административният съд решава сам дали образуваното дело подлежи на разглеждане от него или от друг съд извън системата на съдилищата, а съгласно ал. 3, въпросът дали образуваното дело подлежи на разглеждане от административния съд или от друг орган извън системата на съдилищата може да бъде повдигнат при всяко положение на делото и служебно от съда. В чл. 130, ал. 4 АПК е предвидено, че ако намери, че делото не му е подведомствено, съдът го изпраща на надлежния орган. Този орган в случая е органът, който е наложил принудителната административна мярка - Министърът на труда и социалната политика, и на него следва да се изпрати искането на И. П., съдържащо се в подадената до Върховния административен съд жалба с вх. № 94-2939/9.10.2014 г. по регистъра на Министерство на труда и социалната политика, да бъде отменена като непропорционална наложената му със заповед № РД 01-179/23.02.2010 г. на Министъра на труда и социалната политика, принудителна административна мярка временно отстраняване от длъжност, с оглед прекомерната продължителност на мярката и свързаното с това необосновано ограничаване на гарантираните от Конституцията право на труд и социално осигуряване. Едва след разглеждане на жалбата от административният орган по наведените от И. П. доводи Върховният административен съд ще има възможността да извърши съответния институционен контрол. При този изход на делото разноските са в тежест на ответната страна, но не се присъждат в полза на касатора, тъй като няма своевременно направени искания за това. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, чл. 222, ал. 1 АПК и чл. 130, ал. 4 от АПК Върховният административен съд, петчленен състав, II колегия,