Решение № 1350 от 13.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 6356/2024 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на Институт по металознание, съоръжения и технологии с Център по хидро- и аеродинамика "Акад. А. Балевски"при Българска академия на науките (ИМСТЦХА-БАН ), с БУЛСТАТ 000662064, със седалище и адрес на управление в гр. София, район "Слатина", бул. "Шипченски проход" 67 (/Института), представляван от директора - И. Кацаров, чрез процесуален представител юрк. Б. Петкова, срещу Решение 524/19.01.2024 г., постановено по адм. дело 11345/2023 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата против Решение с рег. 0901-7/10.11.2023 г. на ръководителя ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" (ОП "НОИР") 2014 - 2020 г. за определяне на финансова корекция в размер на 100% от допустимите разходи, финансирани със средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ), по засегнатия от нарушението Договор В27/20/6/05.08.2020 г., сключен с избрания за изпълнител по обособена позиция (ОП) 1 от проведената процедура по възлагане на обществена поръчка участник "Метални пени" ЕООД, на стойност 41 647,65 лева без ДДС, респ. 49 977,18 лева с ДДС. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за неправомерно наложена финансова корекция. Развива съображения, че в проведената възлагателна процедура не е допуснато соченото в акта нарушение на чл. 54, ал. 1, т. 7 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и §2, т. 21 от Допълнителните разпоредби (ДР) към ЗОП, във връзка с чл. 49, ал. 2, т. 1 ЗУСЕФСУ, квалифицирано като нередност по т. 21 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС 57 от 28.03.2017 г., обн., ДВ, бр. 27 от 31.03.2017 г., в сила от 31.03.2017 г. (Наредба за посочване на нередности/Наредбата). Намира, че обратно на възприетата от ръководителя на УО (РУО) и съда теза, възложителят не е бил в конфликт на интереси с избрания за изпълнител участник. Според касатора единствено фактът, че възложителят е едноличен собственик на капитала на дружеството-изпълнител, не води до еднозначно заключение за потенциална или осъществена възможност за влияние върху процедурата, както и за интерес, водещ до облага по смисъла на чл. 54 от Закона за отнемане на незаконно придобитото имущество (Загл. изм. ДВ, бр. 84 от 2023 г., в сила от 6.10.2023 г.) (ЗОНПИ). Поддържа, че административният орган неправилно твърди, че интересът на възложителя е обусловен от формирането на счетоводна печалба от изпълнителя, чийто капитал притежава, и разпределянето на съответните дивиденти. В тази връзка излага, че от представените по делото документи е видно, че към едноличния собственик нито е разпределяна печалба, нито са изплащани дивиденти. Противопоставя се и на извода на съда, че доколкото възложителят сам определя състава на оценителната комисия, не може да се изключи потенциалната възможност за оказване на влияние върху резултатите от процедурата. Излага аргумент, че тези обстоятелства не се презумират, а подлежат на конкретно изясняване. Допълва, че правилата, обезпечаващи липса на конфликт на интереси по обществените поръчки, са пряко свързани с принципа на добро финансово управление и принципите за равно третиране и прозрачност. В този смисъл и при наличието на един участник в конкретната хипотеза конфликт на интереси не е възможен. Оспорва и заключението за относимост на дадената от РУО на ОП НОИР 2014 - 2020 г. квалификация на нередността. Аргументира становище, че в случая не са отстранявани участници, не са залагани критерии за подбор, необосновани национални, регионални или местни изисквания, водещи до ограничителен ефект в процедурата, поради което фактите не могат да се подведат под посочения фактически състав. В заключение мотивира нищожност на оспорения пред АССГ индивидуален административен акт по съображения, че спорът вече е бил предмет на съдебен контрол на две инстанции. Поддържа теза и за допуснати при постановяването на обжалваното съдебно решение съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Намира, че съдът не е изследвал спорните въпроси по делото, което е предопределило и неправилните му правни изводи.По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и произнасяне по съществото на спора с отмяна на атакувания индивидуален административен акт. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът РУО на ОП НОИР 2014 - 2020 г., в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител - юрк. Н. Славейков, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за основателна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отхвърлена жалбата на ИМСТЦХА-БАН против Решение с рег. 0901-7/10.11.2023 г. на РУО на ОП "НОИР" 2014 - 2020 г. за определяне на финансова корекция в размер на 100% от допустимите разходи, финансирани със средства от ЕФСУ, по засегнатия от нарушението Договор В27/20/6/05.08.2020 г., сключен с избрания за изпълнител по ОП 1 от проведената процедура по възлагане на обществена поръчка участник "Метални пени" ЕООД, на стойност 41 647,65 лева без ДДС, респ. 49 977,18 лева с ДДС. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че ИМСТЦХА-БАН е бенефициер по сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП)BG05M20P001-1.001-0008 "Национален център по мехатроника и чисти технологии" по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП), съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), по приоритетна ос 1 "Научни изследвания и технологично развитие" по ОП НОИР 2014 - 2020 г. За разходване на средствата по така сключения договор ИМСТЦХА-БАН е провел процедура по възлагане на обществена поръчка, с предмет: "Доставка на материали и консумативи за ИМСТЦХА-БАН по проект BG05M20P001-1.001-0008 "Национален център по мехатроника и чисти технологии", с две обособени позиции. В резултат на проведената процедура, с избрания за изпълнител по ОП 1 участник "Метални пени" ЕООД, е сключен Договор В27/20/6/05.08.2020 г., на стойност 41 647,65 лева без ДДС, респ. 49 977,18 лева с ДДС. Обществената поръчка е била предмет на последващ административен контрол, при който е констатирано, че за изпълнител по ОП 1 е избрано "Метални пени" ЕООД и с него е сключен и договор за възлагане, но при проверка в Търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел (ТРРЮЛНЦ) е установено, че едноличен собственик на капитала на търговското дружество е ИМСТЦХА-БАН, който е възложител по процедурата. Проверяващите са формулирали извод, че е налице конфликт на интереси с въздействие върху резултата от процедурата за възлагане на обществена поръчка, т.к. за възложителя е налице интерес от възлагането на поръчката на конкретния участник, водещ до облага по смисъла на чл. 54 ЗОНПИ. Интересът според контролните органи е обусловен от решаващото влияние на възложителя върху безпристрастността и независимостта на оценителната комисия. Тези съображения са мотивирали РУО на ОП НОИР 2014 - 2020 г. да издаде Решение 0901-7/07.06.2021 г. за определяне на финансова корекция за нарушение на чл. 54, ал. 1, т. 7 ЗОП и §2, т. 21 ДР към ЗОП, във връзка с чл. 49, ал. 2, т. 1 ЗУСЕФСУ, квалифицирано като нередност по т. 21 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 Наредбата, в размер на 100 % върху предоставената БФП от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) по засегнатия Договор В27/20/6/ 05.08.2020 г. Описаният индивидуален административен акт е бил предмет на съдебен контрол пред АССГ, който със свое Решение 984/16.02.2023 г., постановено по адм. дело 6500/2021 г. и поради извод за материална незаконосъобразност го е отменил. По касационна жалба на РУО на ОП НОИР 2014 - 2020 г. е образувано адм. дело 3352/2023 г. по описа на Върховния административен съд, който, преценявайки, че в актът е фактически необоснован, е постановил Решение 8158/26.07.2023 г., с което е оставил в сила обжалваното първоинстанционно решение. Съдът е приел, че в случая не е установено конкретно действие от страна на възложителя по отношение на изпълнителя, което да облагодетелства последния. Според мотивите на решението липсва яснота по силата на какъв факт административният орган е възприел опорочаване безпристрастността на оценителната комисия, а обстоятелството, че ИМСТЦХА БАН притежава 100% от капитала на "Метални Пени" ЕООД не налага сам по себе си подобен извод. Нещо повече - според касационния състав са различни и органите за управление на двете дружества. С атакуваното в настоящото съдебно производство решение РУО отново е формирал заключение за нарушение на чл. 54, ал. 1, т. 7 ЗОП и §2, т. 21 ДР към ЗОП, във връзка с чл. 49, ал. 2, т. 1 ЗУСЕФСУ, квалифицирано като нередност по т. 21 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 Наредбата, но за да мотивира тезата си, освен факта на еднолично притежание на дружеството-изпълнител от дружеството-възложител, е посочил още и че интересът на възложителя да възложи поръчката на избрания изпълнител е продиктуван от пряката зависимост между печалбата на това дружество в резултат на сключения договор и разпределянето на дивиденти към него като едноличен собственик, както и с тезата, че членове от оценителната комисия на възложителя се намират в трудови правоотношения, което ги прави "свързани лица" по смисъла на §1, ал. 1, т. 2 ДР на Търговския закон (ТЗ), а "свързани лица" по смисъла на §1, т. 45 ЗОП са и двете дружества, доколкото едното упражнява едноличен контрол върху другото. След проведена процедура по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, в рамките на която бенефициерът е подал своето възражение, РУО на ОП НОИР 2014 - 2020 г., възприемайки изцяло констатациите от извършения административен контрол, е издал оспорения административен акт, с който поради извод за наличие на вменените нарушения е определил финансова корекция за осъществената нередност в размер на 100% от допустимите разходи по засегнатия договор. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на процедурата по чл. 73 ЗУСЕФСУ, в предвидената от закона писмена форма и с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му. При преценката за съответствието на наложената финансова корекция с материалния закон, съдът е съобразил регламентацията на описаните в акта нормативни разпоредби, като я е анализирал във връзка с твърденията за "нередност" по т. 21 от Приложение 1 към Наредбата. Разглеждайки и сравнявайки елементите от фактическия състав на понятието "конфликт на интереси", съдържащо се в чл. 24 Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (Директива 2014/24/ЕС/Директивата), това, поместено в §2, т. 21 ДР на ЗОП, и на регламентираната в чл. 61, §3 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/2016/Регламента) дефиниция, съдът е приел, че в ЗОП и Директивата терминът е с по-широко приложение и обхваща и случаите, когато е налице потенциална възможност за опорочаване на процедурата поради интерес на възложителя, който води до съответната облага за него. В този смисъл и очертавайки предпоставките на описаната в акта хипотеза, а именно интерес на възложителя, водещ до облага, който може да повлияе на безпристрастността и независимостта при възлагането, е формулирал заключение, че същите са налице, доколкото възложителят е едноличен собственик на дружеството, избрано за изпълнител, и в този смисъл, при положение че определя състава на оценителната комисия, не може да се изключи потенциалната възможност чрез свои служители да влияе на процедурата. Обратен извод според съда не следва от обстоятелството, че по процесната обществена поръчка е имало само един участник. С аргумент за наличие на соченото нарушение на чл. 54, ал. 1, т. 7 ЗОП, АССГ е възприел и тезата за съставомерност на нередността по т. 21 Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 Наредбата. По изложените съображения АССГ е отхвърлил жалбата на ИМСТЦХА-БАН против атакуваното волеизявление на РУО на ОП НОИР 2014 - 2020 г. за определяне на финансова корекция. Решението е валидно и допустимо, но неправилно поради допуснато при постановяването му съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Разпоредбата на чл. 172а, ал. 1 АПК определя съдържанието на съдебното решение. Ролята на всеки един от посочените в нормата реквизити е различна и затова несъобразяването им води до различни правни последици. В този смисъл липсата на най-съществената част от съдебното решение, а именно какво постановява съдът (Вж.: чл. 172а, ал. 1, т. 6 АПК), прави акта нищожен, т.к. не е налице валидно формирана воля на правораздавателен орган. От своя страна, непроизнасянето по разноските (Сравн.: чл. 172а, ал. 1, т. 7 АПК) открива възможността за иницииране на производство по чл. 248 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), вр. чл. 144 АПК, но не се отразява на валидността на решението. Освен да облече волята си по указания в чл. 172а, ал. 1 АПК начин, съдът е длъжен да я мотивира, като разкрие конкретните съображения, довели до този правен резултат. Изискването за мотивираност е заложено в Конституцията на Република България (КРБ/Конституцията) Вж.: чл. 121, ал. 4 КРБ, и е доразвито в чл. 172а, ал. 2 АПК. Според текста на посочената норма от Кодекса, съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и съответните правни изводи. Този анализ не трябва да е формален, а да позволи запознаване с правния силогизъм, използван при формиране на правната воля на съда, защото именно тези съображения предопределят процесуалното поведение на страните, от една страна, а от друга чрез тях се извършва касационната проверка на съдебния акт. Последното логично категоризира нарушението на правилото за мотивираност на съдебното решение като порок по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК, в каквато насока е еднопосочната съдебна практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав споделя. Неразкритата воля на съда прави проверката по реда на чл. 208 и сл. АПК обективно невъзможна и затова винаги съставлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Видно от изложените към проверяваното съдебно решение съображения, за да формулира тезата си за законосъобразност на оспорения административен акт, АССГ е разгледал само част от фактическите основания, послужили на административния орган за упражняване на процесната разпоредителна власт. От съдържанието на атакуваното волеизявление става ясно, че тезата за нарушение на чл. 54, ал. 1, т. 7 ЗОП и §2, т. 21 ДР към ЗОП, във връзка с чл. 49, ал. 2, т. 1 ЗУСЕФСУ, квалифицирано като нередност по т. 21 Приложение 1 към Наредбата, е обоснована, освен с обсъдения от съда факт на еднолично притежание на дружеството-изпълнител от дружеството-възложител, и с още няколко групи фактически обстоятелства, а именно: 1) възложителят има интерес да възложи поръчката на точно това дружество, което е избрано за изпълнител, защото ако последното генерира печалба от сключения договор, ще може да вземе решение за разпределянето й под формата на дивидент към притежаващия я правен субект, съвпадащ в случая с възложителя; 2) лицата от състава на оценителната комисия имат сключени трудови договори с възложителя, като изрично са цитирани индивидуализиращите белези на тези съглашения и имената на съответните служители, които получават възнаграждение за своя труд именно от възложителя, а оттам те се намират и в йерархична зависимост и подчинение спрямо своя работодател, което ги прави и "свързани лица" по смисъла на §1, ал. 1, т. 2 ДР на ТЗ и оказва влияние върху тяхната независимост и безпристрастност при оценяването; 3) възложителят контролира еднолично дейността на изпълнителя, поради което може да взема решения във връзка с провеждането на процедурата, вкл. за подаване на оферта за участие, а това прави двете дружества "свързани лица" по смисъла на §1, т. 45 ЗОП. Съществен елемент от съдържанието на административния акт, обезпечаващо и неговата законосъобразност, са изложените от органа фактически и правни основания Вж.: чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Твърдените факти разкриват волята му да постанови съответния правен резултат, затова и дължимият съдебен контрол следва да включва анализ на цялата тяхна съвкупност. Нещо повече АПК императивно задължава съда да обсъди акта на всички основания и в неговата цялост Арг.: чл. 168, ал. 1 АПК. В случая решаващият състав не е извършил оценка на всички фактически обстоятелства, изложени в оспорения индивидуален административен акт, което налага отмяна на обжалваното съдебно решение на самостоятелно основание и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който разглеждайки всички изложени от административния орган факти и обстоятелства, да формулира и съответните правни изводи по съществото на спора. Останалите доводи на касатора касаят приложението на материалния закон от решаващия състав на първоинстанционния съд и обосноваността на крайните му изводи, които предвид допуснатото нарушение на съдопроизводствените правила не могат да бъдат обсъдени от касационната инстанция. Връщането на делото за ново разглеждане от първостепенния съд възобновява висящността на спора по главното искане на ИМСТЦХА-БАН за отмяна на атакуваното волеизявление и по тази причина отпада основанието за присъждане на сторените в производството пред АССГ деловодни разноски. Съгласно текста на чл. 226, ал. 3 АПК по направените искания за разноски по делото пред Върховния административен съд се произнася първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение