Решение № 10204 от 26.10.2023 г. на ВАС по адм. д. № 139/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби, подадени от Университета за национално и световно стопанство (УНСС), чрез пълномощника В. Даскалов и от К. Ишпекова-Братанова, чрез пълномощника адвокат В. Бенатов, против решение 6356/31.10.2022 г., постановено по адм. дело 6853/2022 г. по описа на Административен съд София - град (АССГ), с което са отхвърлени техни жалби срещу заповед РД-09-3502 от 08.07.2022 г. на министъра на образованието и науката. В касационната жалба на касатора УНСС са развити доводи за незаконосъобразност на решението поради неправилно приложение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. УНСС счита, че съдът неправилно е установил фактическата обстановка. Твърди, че в писмото с което се приема, че е възобновено производството липсва диспозитив за това, а не е спазен и тримесечният срок по чл. 102, ал. 1 АПК. С атакуваната заповед на министъра на образованието и науката е отменен акт на ректора по сключване на допълнително споразумение по Кодекса на труда (КТ), а не акта с който е приключила конкурсната процедура решението на факултетния съвет, което е правоустановяващия индивидуален административен акт. Счита, че нормата по на чл. 3, ал. 1 изр. І-во от Закон за развитието на академичния състав в Република България (ЗРАСРБ, в тогавашната му редакция, сега изм. и доп. ДВ, бр. 56 от 2022 г.), предвижда единствено, че посочените длъжности се заемат след съответен конкурс, но липсва изискване това да бъде извършвано само в направленията за които висшето училище има програмна акредитация. Посочва, че съдът е обсъдил възраженията му кратко и е изложил мотиви по факти за които не е бил сезиран с твърдения. Иска отмяна както на оспореното съдебно решение, така и на потвърдената с него заповед. Не претендира разноски. Касаторът Ишпекова-Братанова счита, че при постановяване на решението на АССГ са допуснати трите порока по чл. 209, т. 3 АПК. Намира, че съдът е допълнил атакуваната заповед с факти, които тя не съдържа и по този начин недопустимо е разширил нейния обхват. Не е обсъдил всички нейни възражения срещу заповедта. Не е установил предмета на възобновената административна процедура и нейния характер, както и че понастоящем, т.е. преди влизане в сила на процесната заповед, нормата на чл. 3, ал. 1 ЗРАСРБ е променена, което налага съобразяването на заповедта с актуалната редакция на нормата. Заявява, че тя не е била уведомена за възобновяването на производството. Прави и възражения, които са свързани с оплакванията на другия касатор. Моли за отмяна на решението на АССГ и решаване на спора по същество, като бъде отменена оспорената заповед. Претендира разноски за двете инстанции Ответникът по касация министъра на образованието и науката, не изразява становище по оспорването. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните намира, че двете касационни жалби са процесуално допустими като подадени в законния срок, от надлежни страни и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледани по същество те са основателни. Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е била заповед РД-09-3502 от 08.07.2022 г. на министъра на образованието и науката, издадена в производство по чл. 32 ЗРАСРБ, с която на основание чл. 32, ал. 10 ЗРАСРБ, вр. чл. 99, т.1 АПК е отменен акт на ректора на УНСС за сключване на допълнително споразумение ЧР-224/21.02.2022 г. към трудов договор 1602/28.02.1992 г. между УНСС и К. Ишпекова-Братанова, за преназначаването й от длъжността старши преподавател на академична длъжност доцент в катедра Чужди езици и приложна лингвистика. В хода на съдебното производство е установено, че след сигнал на преподаватели в същата катедра за допуснати нарушения на чл. 3 и чл. 4 от ЗРАСРБ в процедурата по заемане на академичната длъжност доцент по неакредитирано професионално направление за УНСС, 2.1. Филология. Съвременен английски език, публикувана в ДВ, бр.2 от 07.01.2022 г., на основание чл. 30, ал. 4, т. 1 и ал. 5 от ЗРАСРБ, зам.министърът издал заповед РД09-2309 от 09.02.2022 г., с която наредил проверка и назначил комисия за това. След като е прието, че сигналът е допустим министърът с нова заповед възложил на Комисията по академична етика (КАЕ) да извърши проверка по същество на сигнала при условията и реда на чл. 30, ал. 7-12 ЗРАСРБ. Бил изготвен доклад от КАЕ на 21.04.2022 г., че конкурси за заемане на академични длъжности могат да се откриват само в акредитирани от Националната агенция за оценяване и акредитация професионални направления и специалности. УНСС няма акредитация по професионално направление 2.1. Филология и не може да обявява такива конкурси. Това е квалифицирано като нарушение на чл. З, ал.1 от ЗРАСРБ и е основание за спиране или възобновяване на процедурата по реда на глава седма АПК. Тази връзка с писмо 0409-43 от 19.05.2022г. министърът възобновил производството с нарочен диспозитив за това и предоставил срок на УНСС да представи акта за назначаване на избрания кандидат на академичната длъжност доцент и да изрази становище. С писмо от 13.06.2022г. за извършеното възобновяване била уведомена и Ишпекова-Братанова, която на 22.06.2022 г. и 14.07.2022 г. е дала писмени становища. По делото е представен списък на професионалните направления и специалности, за които УНСС е акредитиран от НАОА и в него липсва направление Филология. След тези фактически установявания съдът е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган, в предвидената писмена форма и съдържа подробни мотиви, в която са изложени фактическите и правните основания за издаването й, допълващи се от представената административна преписка. Приел е, че възобновяването на производството е извършено в срока по чл. 102, ал. 1 от АПК, тъй като актът за сключване на допълнителното споразумение бил обективиран в положителна резолюция на ректора на УНСС от 21.02.2022 г. върху доклад на декана на факултета. Намерено е, че този акт е обжалваем и е влязъл в сила след изтичане на 14-дневен срок, т.е. на 08.03.2022 г. Така е преценено, че тримесечният срок по чл. 102, ал. 1 АПК е изтекъл на 08.06.2022 г., а възобновяването на производството е станало преди това с писмо на министъра от 19.05.2022 г. Обсъждайки редакцията на чл. 3, ал. 1 ЗРАСРБ към датата на издаване на процесната заповед АССГ е намерил, че същата е издадена в съответствие с материалния закон и неговата цел и е отхвърлил подадените срещу нея жалби. Решението на административния съд е неправилно. Редът на чл. 99 и сл. АПК, към който чл. 32, ал. 10 АПК препраща, е приложим при отмяна или изменение на първоначален индивидуален или общ административен акт. Неправилни са изводите на министъра на образованието и науката и АССГ, че актът на сключване да допълнително споразумение към трудов договор притежава характеристиките на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Регламентацията на условията и реда за заемане на академичната длъжност "доцент" се съдържа в раздел ІІІ на глава Трета от ЗРАСРБ и Правилника за приложението му (ППЗРАСРБ). В глава Четвърта от закона се уреждат способите за упражняване на контрол върху придобиването на научни степени и заемането на академични длъжности, както и компетентните за провеждането му органи. Съгласно чл. 32 ЗРАСРБ всички актове на органите на висшето училище във връзка със заемането на академичните длъжности могат да се обжалват пред съда по реда на АПК, като обжалването не спира изпълнението им. Нормата на чл. 15, ал. 2 ЗРАСРБ предвижда, че академична длъжност се заема по трудово правоотношение. А според чл. 24, ал. 2 от същия закон, респективно чл. 55, ал. 1 ППЗРАСРБ, академичната длъжност "доцент" се заема въз основа на конкурс и избор, проведени при условията и по реда на глава Трета, раздел ІІІ от ЗРАСРБ. Двата елемента на административната фаза са част от сложния фактически състав, при наличие на който възниква възможност за сключване на трудов договор за изпълнение на трудовото правоотношение за съответната академична длъжност (чл. 15, ал. 2 ЗРАСРБ, чл. 54, ал. 4, чл. 32, ал. 1, т. 3 и чл. 59 от Закона за висшето образование (ЗВО) и чл. 59 ППЗРАСРБ). Конкурсът се провежда от научно жури, а изборът от факултетния съвет. Трудовите правоотношения между висшето училище и съответния кандидат възникват от деня на утвърждаване на избора от страна на ректора, като в едномесечен срок от утвърждаването му, ректорът сключва трудовия договор. Тълкуването на посочената нормативна уредба налага извод, че произнасянето на компетентните органи в административната фаза по определяне на кандидата за заемане на академична длъжност, с който да се сключи трудовия договор, има характер на съставен административен акт, състоящ се от два елемента - 1) конкурс, финализиран с предложение по чл. 27а, ал. 1 ЗРАСРБ и 2) избор по чл. 27а, ал. 2 ЗРАСРБ. Правните последици на решението по чл. 27а, ал. 2 ЗРАСРБ се пораждат при наличието на двата елемента, които в своята съвкупност имат правопораждащо значение с оглед крайния юридически резултат - определяне на кандидата, с който ректорът да се сключи трудов договор като източник на трудово правоотношение по чл. 15, ал. 2 ЗРАСРБ. Що се отнася до задължението на ръководителя на висшето училище, в случая - на ректора, да сключи трудов договор с избрания от факултетния съвет кандидат, това задължение обективира единствено задължение на работодателя по едно вече възникнало трудово правоотношение да регулира в определения срок неуредените елементи по възникналото въз основа на конкурса и избора правоотношение. Посоченото в чл. 59 ППЗРАСРБ, че трудовото правоотношение между висшето училище и лицето спечелило конкурса, възниква от деня на утвърждаване на избора от ректора, не може да доведе до извод, че правопораждащ за възникване на трудовото правоотношение факт е актът на ректора за утвърждаване на избора. Ректорът няма правомощие да откаже издаването на такъв акт. Не ректорът е органа, комуто законът е възложил правомощието да извърши избора и с оглед на това да породи правоотношението. При така направения преглед на приложимата правна уредба за настоящия съдебен състав няма съмнение кой е правопораждащият юридическият акт, който може да подлежи на съдебен контрол по реда на АПК, а именно решението на факултетния съвет. Следователно актът с който ректорът е утвърдил избора и разпорежда подписване на трудов договор с избрания кандидат, не е индивидуален административен акт по чл. 21 АПК. Той е издаден от ректора не в качеството му на орган на власт, а на работодател по смисъла на § 1, т. 1 КТ. Единственият акт, годен за отмяна по реда на чл. 99, т. 1 АПК, когато е влязъл в сила, респективно подлежащ на обжалване на основание чл. 32, ал. 1 и ал. 8 ЗРАСРБ, е решението на факултетния съвет за избор на доцент. В настоящата хипотеза също се касае до акт на ректора за утвърждаване на избора. Той е вътрешно-ведомствен акт на ректора, който не е властническо волеизявление. С него ректорът действа като работодател по КТ, като единствено урежда трудовоправните последици, свързани с избора на Ишпекова-Братанова. Само това е достатъчно, за да се прецени заповед РД-09-3502 от 08.07.2022 г. на министъра на образованието и науката като незаконосъобразна, тъй като с нея след възобновяване на производството е отменен не завършващият административното производство индивидуален административен акт решението за избор по чл. 27а, ал. 2 ЗРАСРБ на факултетния съвет, а последващият акт на ректора по сключването на трудов договор, който не подлежи на контрол по реда на АПК. Решението на първоинстанционния съд, с което е постановил противното, е неправилно и следва да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго за отмяна на обжалваната заповед. Макар мотивите на АССГ да са принципно правилни в частта, че съгласно тогавашната редакция на чл. 3, ал. 1 ЗРАСРБ, конкурси за заемане на академични длъжности могат да се откриват само в акредитирани професионални направления и специалности, а УНСС няма акредитация по професионално направление 2.1. Филология, но процесната заповед не би могла да бъде оставена в сила, именно поради допуснатите от министъра на образованието и науката съществени нарушения на административно-производствените правила по отмяната на акт, който няма белезите на индивидуален административен акт. Предвид извършената промяна от законодателя на чл. 3, ал. 1 ЗРАСРБ в ДВ, бр. 56 от 2022 г., свързана с отпадане на изискването за акредитация, преписката не следва да бъде изпращана на компетентния орган за ново произнасяне на основание чл. 173, ал. 2, вр. чл. 222, ал. 1 АПК. По възражението, че съдът е изложил мотиви по факти за които не е бил сезиран с твърдения от жалбоподателите следва да се посочи, че това е извършено в изпълнение на служебното начало на основание чл. 168, ал. 1 АПК и задължението на съда въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК. Предвид изхода на делото, направеното своевременно искане от касатора Ишпекова-Братанова за присъждане на разноски, приложените доказателства, че същите са заплатени и липсата на възражение за прекомерност, следва да се осъди Министерство на образованието и науката да заплати на този касатор сумата от 2280 лева, представляваща платените държавни такси и уговорено и заплатено адвокатско възнаграждение за двете инстанции. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение