Решение № 9599 от 26.8.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3584/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Добро управление" (ОПДУ), подадена чрез пълномощник, против решение 609 от 25.01.2024 г., постановено по адм.д. 10036/2023 г. на Административен съд София-град, с което съдът е отменил издадено от органа решение ФК-2023-352 от 03.10.2023 г. за определяне на финансова корекция. Според касатора решението е неправилно поради допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател оспорва извода на съда, че не е анализирал цялостното изпълнение на проекта и не е преценил степента на постигане на неговите цели. Твърди, че бенефициерът не е изпълнил заложената в проекта Дейност 1 и не е постигнал две от специфичните цели на проекта: осигуряване на ефективни мерки за превенция на конфликта на интереси при гарантиране прозрачност и опазване независимостта на съдебната власт; повишаване ефективността по превенция на конфликта на интереси чрез създаване на публичен електронен регистър на декларации за имущество и интереси на съдии, прокурори и следователи и изготвяне на вътрешни правила за проверка на декларации за имущество и интереси, за проверка на почтеност, конфликт на интереси, действия, накърняващи престижа на съдебната власт и свързани с нарушаването на независимостта на съдиите, прокурорите и следователите. Закупуването на хардуер, без да е разработен и внедрен регистъра по Дейност 1, води до неизпълнение на целите на проекта и представлява нарушаване на принципа на ефективност. Според касатора съдът не е съобразил обстоятелството, че договорът за разработване на регистъра по Дейност 1 е прекратен след издаване на решението за избор на изпълнител за Дейност 6 и преди сключване на договорите с изпълнителите по Дейност 6, като изложените в решението мотиви изцяло възприемат тезата на оспорващия. Касаторът твърди също, че съдът, при отмяната на административния акт, неправилно не е върнал преписката на УО за ново произнасяне. По подробно изложени мотиви иска отмяна на съдебното решение и произнасяне по съществото на спора с отхвърляне на подадената от Инспектората към Висшия съдебен съвет жалба като неоснователна или, алтернативно, връщане на делото на първоинстанционния съд за ново разглеждане със задължителни указания. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Инспекторатът към Висшия съдебен съвет (ИВСС), чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба като неоснователна. Иска присъждане на разноски за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Страните не спорят за факти. Спорът е по приложението на закона. Първоинстанционният съд е установил, че ИВСС е бенефициер по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по проект Осигуряване на софтуерна и методическа обезпеченост и изграждане на административен капацитет на ИВСС за превенция на корупцията в съдебната власт" по ОП Добро управление". Част от дейностите по проекта са в партньорство с Висшия съдебен съвет. Предмет на Дейност 1 e "Разработване на публичен електронен регистър на електронни декларации за обстоятелства, свързани с предотвратяване и установяване на конфликт на интереси и имуществени декларации". Във връзка с проверка на законосъобразността на разходите по договор за изпълнение с "Контракс" АД и договор за изпълнение с Джей Би Електроникс" ЕООД, включени в искане за окончателно плащане 9 от 12.07.2023 г. на обща стойност 32 776,80 лв., УО по своя инициатива е започнал процедура за администриране на нередност на основание чл. 69, ал. 2 ЗУСЕСИФ. Приел е, че посочените разходи са извършени за закупуване на компютърно оборудване и друг хардуер по Дейност 6, която е спомагателна към основната Дейност 1. Закупеният сървър и три броя принтери за етикети (термопринтери), три броя стационарни и три броя ръчни баркод скенери (четци) е следвало технически да обезпечат разработването и внедряването на регистъра по Дейност 1. УО е посочил, че този регистър е следвало да работи върху закупения сървър, а термопринтери, стационарни и ръчни баркод скенери са необходими за изпълнение на функциите на регистъра, а именно възможност за автоматизирано издаване на входящ номер на постъпилите декларации, който да бъде разпечатан от специален термопринтер върху самозалепващи се етикети върху входящия документ и да поддържа функционалност за въвеждане на информацията от декларациите по чл. 175а, ал. 1, т. 1 и 2 от Закона за съдебната власт посредством сканиране на генериран върху хартиения екземпляр баркод, за което са необходими баркод скенери (четци). УО е установил, че регистърът не е внедрен до приключване срока на договора - 31.07.2023 г., поради което закупеният по Дейност 6 хардуер не е въведен в експлоатация и не се използва за целите на проекта. Посочил е, че две от основните цели частично следва да бъдат постигнати чрез разработения регистър по Дейност 1, а това са усъвършенстване функционирането на органите от сектор "Правосъдие" чрез прилагане на е-правосъдие, оптимизиране на дейностите по предоставяне на електронни услуги; както и осигуряване с необходимите софтуер, вътрешни правила и обучения за изпълнението на задълженията и правомощията на ИВСС по чл. 54, ал. 1, т. 8 и т. 10, и чл. 175г, ал. 1 от Закона за съдебната власт. След като към датата на изтичане на срока за изпълнение на договора регистърът по Дейност 1 не е разработен и внедрен, посочените цели на проекта не са постигнати, а това е довело до неправомерно разходване на средства за закупуване на хардуер, който не се използва. С оспореното пред първоинстанционния съд решение ФК-2023-352 от 03.10.2023 г. ръководителят на УО е приел, че с действията си бенефициерът е нарушил принципите за добро финансово управление, по-конкретно принципа на ефективност, посочил е нарушението като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, за която на основание т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ (Наредбата) е определил финансова корекция 100% върху стойността на допустимите разходи по сключените договори с двамата изпълнители за Дейност 6 - "Контракс" АД и "Джей Би Електроникс" ЕООД. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената в чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ писмена форма, при спазване изискването на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, но в нарушение на чл. 35 АПК, тъй като е издал акта, без да е разгледал и обсъдил всички относими за спора факти и доказателства. Посочил е, че при проверката на сложния, многоетапен и органичен в своята цялост предмет на проекта органът избирателно се е позовал на ограничен кръг от факти, касаещи изпълнението на обществените поръчки за Дейност 1 и спомагателната Дейност 6, а същите засягат много кратък период и не обхващат в цялост жизнения цикъл на проекта. Първоинстанционният съд се е обосновал, че съгласно одобрен от възложителя с приемо-предавателен протокол от 23.04.2019 г. подробен план-график за изпълнение на обществената поръчка е предвидено извършването на вътрешно тестване в рамките на Етап 5 от обхвата на поръчката, което да се проведе в средата на изпълнителя в периода 17.07. - 22.07.2019 г., поради което техниката по Дейност 6 следва да е налична и осигурена от възложителя към този момент. Органът не е съобразил, че след развалянето на договора с "Айсиджен" ООД поради забавено изпълнение бенефициерът е предприел действия по иницииране и подписване на нови 6 допълнителни споразумения към договора за безвъзмездна финансова помощ, с които последователно е удължаван крайният срок за изпълнение на проекта и то - без забележки от страна на ръководителя на УО. Според съда не е съобразено провеждането на нови 8 обществени поръчки за избор на изпълнител на услугата по Дейност 1. Не са изследвани фактите, свързани с последващото сключване на 2 броя договори за изпълнение на Дейност 1 от обхвата на проекта, които също са приключили с разваляне поради забавено/лошо изпълнение. Съдът е приел, че за да се определи степента на постигане на целите чрез предприетите действия е необходимо да се изследват действията/ бездействията на ИВСС през целия срок на изпълнение на проекта, а не само в кратък отрязък от време и то само по отношение на първия от изпълнителите на Дейност 1 от обхвата на проекта, касаеща изработката на софтуерния продукт. Ръководителят на УО не е обосновал твърдяното от него нарушение на принципа за ефективност, тъй като липсват мотиви, че извършените от ИВСС действия и/или бездействия при изпълнението на проекта през целия срок на жизнения му цикъл не са били ориентирани към постигането на неговите цели; смесил е целите на проекта, чието изпълнение се измерва чрез постигнатите предварително заложени показатели (индикатори), с резултатите от изпълнението на конкретни дейности в рамките на обхвата на проекта. Не е съобразил органичната връзка между отделните етапи на дейността и степента на изпълнение. В заключение съдът е посочил, че изложените от органа факти и обстоятелства не съответстват на посочената в акта нередност. Констатирал е, че издателят на акта не се е мотивирал относно размера на определената финансова корекция, предвид нормативно установената в Наредбата възможност за избор между различни процентни показатели. С тези мотиви е приел оспорения административен акт за незаконосъобразен и го е отменил. Решението е правилно. Съдът е направил подробен съвкупен анализ на относимите факти и обстоятелства и въз основа на тях е подложил на проверка фактическите твърдения на органа. Съдебната проверка се свежда до проверка на фактите по делото в контекста на твърденията на административния орган и формираните с акта изводи. Ръководителят на УО е приел, че бенефициерът е допуснал нарушение на принципа за ефективност по чл. 33, т. 1, б"в" от Регламент (ЕС) 2018/1046. Ефективността в най-общия смисъл показва отношението на постигнатия резултат спрямо поставената цел. Ефективността е свързана с целесъобразността на действията. Чрез нея се дава отговор на въпроса дали дейностите са извършени съобразно предмета, средствата и целите на проекта. Тя не отчита разходи, а само постигането на целта. Колкото степента на постигане на една цел е по-висока, толкова по-ефективни следва да са действията на бенефициера. Ефективността се разглежда като степен на постигане на целите при съпоставяне на действителните и очакваните резултати от дейността. Финансовата подкрепа, осигурявана от Европейския съюз, и по-специално тази, включваща средствата от ЕСИФ, е такава част от бюджета на Съюза, която винаги е предназначена за реализирането на конкретни цели, които са предварително търсени и формулирани. Затова в описанието на съответната процедура по предоставяне на БФП се включват и специфичните цели, които се очаква да се постигнат при реализирането й, както и задължението на всеки бенефициер да посочи своите намерения за начина, по който именно неговото проектно предложение ще допринесе за реализирането на заложените приоритети. В тази връзка бенефициерът следва да предложи за изпълнение дейности, които според него ще доведат до постигането им, а чрез принципа на ефективност европейският законодател е създал механизъм за двуетапно проследяване начина на взаимодействие между предлаганите от бенефициера дейности, заложените цели и предоставените финансови средства. Изискването за спазване на принципа за ефективност е въведено на нормативно ниво, като бенефициерът се е задължил и чрез подписване на Общите условия към административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Видно от съдържанието на този договорq дейностите по конкретния проект, финансирани със средства от ОПДУ, не се изчерпват само със закупуване на процесния хардуер и консумативи, заложени в спомагателна Oейност 6. Последните са част от действия по създаване на условия за функциониране и на друг етап от разработването на регистъра и касаят само една от спомагателните дейности. Заедно с тази дейност обаче проектът включва още други такива, насочени към постигане на конкретни резултати спрямо поставените цели. Нещо повече, без анализ на ефекта органът е одобрил изменение на административния договор в частта му относно срока, като изменението е направено без забележки. Проверката за съответствие с принципа за ефективност по смисъла на чл. 33, ал. 1, б"в" от Регламент (ЕС) 2018/1046 изисква извършване на анализ на заложените в проекта цели, на извършените дейности и в резултат на съпоставката им да се формира извод относно степента на постигане на целите. В оспореното решение ръководителят на УО е посочил, че в случая е използван публичен ресурс, като бенефициерът е закупил сървър и три броя принтери за етикети (термопринтери), три броя стационарни и три броя ръчни баркод скенери (четци). Несъмнено, закупуването им, заплатено с помощта на проекта, е в изпълнение на заложената цел, но това е само средство за постигане на тази цел. Органът обаче е посочил, че не е изпълнена дейността по разработване на електронния публичен регистър, посредством която две от специфичните цели не били постигнати. Въпреки това, по отношение принципа за ефективност е достигнал до извод за неговото нарушение, като се е позовал само на обстоятелството, че тези заложени, допустими и необходими компоненти по спомагателна дейност 6 са закупени. При тези съображения на органа правилно първоинстанционният съд е приел, че фактическото изложение в акта е несъответно на извода за допуснато нарушение на принципа за ефективност. Оспореният акт не съдържа ясни и последователни мотиви, обосноваващи приетия от органа извод. Дейностите по проекта се анализират с оглед поставените цели. Органът е следвало да изясни последователно и подробно изпълнението на всяка една от дейностите във всеки един етап от изпълнението на проекта, да ги съпостави и анализира. Това не е сторено с акта, а констатациите на органа са непоследователни, избирателни и необосновани в контекста на твърдяната нередност. От една страна издателят на акта въвежда мотиви за недопустимост на конкретните разходи за закупуване на активите по спомагателна Дейност 6 поради отсъствие на разработен електронния публичен регистър, от друга, излага съображения за непостигане целта на проекта в контекста на липсата на разработен регистър. С оглед на това правилен е изводът на първоинстанционния съд за недоказаност на нарушението на принципа за ефективност в съответствие с изискванията на чл. 33 от Регламент (ЕС) 2018/1046 при разходване на европейски средства от страна на ИВСС. Необосноваността на посоченото от органа нарушение води до извод за липса на елемент от фактическия състав на твърдяната нередност, за която да бъде определена финансова корекция. Правилно съдът е приел, че органът е определил финансова корекция за приетата от него нередност по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ в размер на 100% от стойността на конкретно сключени два договора с изпълнителите по Дейност 6 от проект на основание т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата, но при възможност да приложи принципа на пропорционалност, не е изложил мотиви защо е определил максимален размер на финансова корекция, като не е изследвал естеството и тежестта на твърдяното нарушение. Неоснователно е касационното възражание, че след отмяната на административния акт съдът не е върнал преписката на органа за ново произнасяне със задължителни указания. Производството пред ръководителя на УО на ОПДУ е проведено по инициатива на органа, а не по изрично отправено до него искане. Въпросът, подлежащ на разрешаване в административното производство, е от изключителната компетентност на административния орган. Съдът в този случай няма задължение да му върне преписката с указание за ново произнасяне, тъй като въпросът е изцяло в кръга на оперативната самостоятелност на органа. Като е достигнал до извод за незаконосъобразност на оспорения административен и го е отменил, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото и своевременно направеното от ответника искане за разноски, в полза на Инспектората към Висшия съдебен съвет следва да бъдат присъдени съдебни разноски за защита от юрисконсулт в размер на 100 лв. на основание чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд