Решение № 9449 от 14.8.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3743/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 (ОПРЧР) срещу решение 460 от 08.02.2024 г. по адм. дело 773/2023 г. по описа на Административен съд Велико Търново, в частта, с която съдът е отменил по жалба на Община Велико Търново решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане рег. BG05M9OP001-2.090-0019/6 от 01.12.2023 г. на РУО на ОПРЧР, в частта му по т.4.2., с която е определен размер на неверифицирани разходи в размер на 4 402,22 лв. по бюджетен ред 3.1. Разходи за материални активи и в частта му по т.4.3. относно разходите от бюджетен ред ІV. Единна ставка , 4.1. Непреки разходи за сумата над 1 210,92 лв. до пълния размер от 1 475,06 лв. и преписката е изпратена на органа за ново произнасяне. Излага касационни основания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Сочи, че е установено, че са извършени разходи за закупуване на оборудване за четири броя центъра за предоставяне на социални услуги, а разкритите центрове са три на брой. Оспорва извода на съда, че доколкото закупените активи по принцип могат да се отнесат към дейността на такива центрове за предоставяне на социални услуги и разходите за тях са предвидени в бюджета на проекта, то тези разходи са допустими, като няма ограничение в момента, в който същите следва да бъдат закупени. Сочи, че разходите не могат да бъдат разглеждани отделно от дейностите, за които се извършват съгласно одобреното проектно предложение, а както правилно е установил и първоинстанционният съд наемането на персонал и закупуването на оборудване е предмет на одобреното проектно предложение на Община Велико Търново и същото е насочено към постигането на основната цел на проекта разкриване на определени социални услуги. В тази връзка счита, че тъй като единият от центровете не е разкрит, т.е. по него е осигурена единствено сграда, изградена по финансиран по друга програма проект на общината, но не е започнало предоставяне на социални услуги, то разходите за оборудване и обзавеждане на този център се явяват недопустими по настоящия проект. Допълва аргументите си като сочи, че сам бенефициерът е указал в проектното си предложение, че след приключване на проектните дейности, предвижданите от Община Велико Търново социални услуги ще се обезпечават по линия на новия модел на финансиране на социалните услуги в Република България, съгласно Закона за социалните услуги (ЗСУ). Поради това счита, че дейностите по проектното предложение имат период на изпълнение, който е логически обвързан именно с разкриването на новите услуги, а не по принцип с финансиране на този тип дейност на територията на Община Велико Търново. Поради това и разходи за резервни консумативи и канцеларски материали, както и за резервно обзавеждане и оборудване, не са свързани с разкриването на социалните услуги, тъй като към този моменти тези услуги вече са действащи и разходите за периода след изпълнение на проекта, свързани с издръжката на услугите, са недопустими. В частта за отмяната на решението на РУО за сумата над 1 210,92 лв. до пълния размер от 1 475,06 лв. по отношение на непреките разходи, счита че съдът неправилно е определил размера на допустимите непреки разходи. Счита, че в т.4.3. от решението органът е верифицирал непреки разходи в размер на точно 6% от определените за допустими преки разходи, чийто размер също е определен правилно, в съответствие с Условията за кандидатстване. Претендира разноски за две инстанции за юрисконсултско възнаграждение и внесена държавна такса за образуване на касационното производство. Ответната страна Община Велико Търново, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Подадена е касационна жалба и от Община Велико Търново срещу решение 460 от 08.02.2024 г. по адм. дело 773/2023 г., в частта, с която жалбата на общината срещу решение рег. BG05M9OP001-2.090-0019/6 от 01.12.2023 г. на РУО на ОПРЧР, в частта, с която е отказана верификация на разходи в размер на 20 182,08 лв. по т.4.1. и за сумата от 1 210,92 лв., представляваща пропорционална част единна ставка, непреки разходи от неверифицираната по т.4.3. от решението сума, е отхвърлена, както и в частта, с която Община Велико Търново е осъдена да заплати разноски съразмерно на отхвърлената част от жалбата. Излага касационни основания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Оспорва извода на съда, че правилно органът е приел, че разходът за положения извънреден труд от лицата на длъжност санитар е извършен незаконосъобразно в нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Одобреният проект BG05M9OP001-2.090-0019 Центрове за дългосрочна грижа новите социални услуги в Община Велико Търново принципно допуска полагане на допълнителен и извънреден труд от персонала в социалните услуги, включително и от лицата на длъжност санитар , при спазване на установените в българското законодателство забрани, условия и изисквания за това чл. 147, ал. 2 във вр. чл. 144, т. 1-4 от Кодекса на труда (КТ). Счита, че органът смесва производствата по верификация и по администриране на нередност и определяне на финансова корекция при постановяване на отказа по т.4.1. от решението, като е извършил неправилно и погрешно преценка за законосъобразността на реално положен извънреден труд, който е допустим като проектна дейност, в рамките на инициираното неприложими производство по верификация, а този процесуален порок на акта не е отчетен и обсъден от съда. Освен че е допустим принципно като дейност по проекта, положеният в случая извънреден труд, противно на приетото на съда, е именно поради налична неотложност за незабавно извършване на обществено необходими работи, която неотложност произтича от следните причини: продължителна липса на достатъчно лица, желаещи да заемат длъжността санитар в рамките на проекта, в интервала от 22:00 ч. до 06:00 часа, както и в почивни и празнични дни, което обстоятелство не е можело да бъде предвидено и въпреки положените от Община Велико Търново усилия за наемане на необходимата работна ръка; необходимост от обезпечаване в съответствие с проектните дейности на 24-часова постоянна грижа и надзор на настанените потребители лица с умствена изостаналост, за които следва да бъдат полагани грижи при повишено внимание за да не се допускат действия, които застрашават включително живота и здравето на потребителите на центъра. Положеният извънреден труд е с превантивен характер и е извършен в пълно съответствие с чл. 147, ал. 2 във вр. чл. 144, ат. 3, предл. 1 от КТ и чл. 2 от Закона за защита при бедствия (ЗЗБ), което е довело до фактическо предотвратяване на физически посегателства върху живота и здравето на настанените потребители. Нито КТ, нито ЗЗБ регламентират каква да бъде времевата продължителност на непредвидените обстоятелства, които да водят до предприемане на действия за полагане на извънреден труд, с цел предотвратяване на настъпване на негативни последици за живота и здравето на хора с увреждания, които са част от обществото. Достатъчно е тези причи да водят до реална и текуща опасност от настъпване на такива последици, за да бъдат незабавно предприети действия за тяхното предотвратяване и преодоляване. Продължителният характер на непредвидените обстоятелства налага предприемането на допълнителни действия по полагане на извънреден труд, поради което същият не е планиран. За да е планиран, извънредният труд следва да бъде включен в план-графиците на работното време на служителите на длъжност санитар за разглежданите периоди (м. 12/2022 г. 372 часа, м. 01 и м. 02/2023 г. 356 часа, м. 03 и м. 04/2023 г. 498 часа, м. 05 и м. 06/2023 г. 203 часа), което изключва предварителното му планиране. Незаконосъобразността на решението в частта за отказа от верификация по т.4.1. води до незаконосъобразност на същото и в частта по т.4.3. за сумата от 1 210,92 лв., представляваща съответна пропорционална част единна ставка, непреки разходи от неверифицираната сума за положен извънреден труд в размер на 20 182,08 лв., както и решението е неправилно в частта за разноските с оглед присъдените съразмерно на отхвърлената част от жалбата такива. Ответната страна РУО на ОПРЧР в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба на Община Велико Търново. Прокурорът дава заключение за неоснователност на двете касационни жалби. Касационните жалби са процесуално допустими, подадени в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледани по същество, и двете касационни жалби са частично основателни. Решението е частично неправилно. По т.4.1. е отказана верификация на сумата от 20 182,08 лв. от бюджетен ред I.2.2 Разходи за предоставяне на социалните услуги Центрове за грижа за хора с увреждания и възрастни хора (за лица с психични разстройства, лица с умствена изостаналост, лица с различни форми на деменция и възрастни хора в невъзможност за самообслужване) , отчетени разходи за извънреден труд и осигурителни вноски за сметка на работодателя. Разходите са за периода м. 12/2022 г., м. 02/2023 г., м. 04/2023 г. и м. 06/2023 г., като не включват изплатен извънреден труд 100% официални празници , допустим с оглед разпоредбата на чл. 254 от КТ. Този разход не е потвърден като допустим на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ във вр. с § 70 от ПЗР на ЗИД на ЗУСЕСИФ и във вр. раздел 12.3, б. раздел I Разходи за услуги, допустими разходи по т.2.1 и т.2.2., разходи за трудови възнаграждения от Условията за кандидатстване. За част от лицата е установено намалено работно време съгласно чл. 137, ал. 1, т. 1 от КТ във вр. чл. 3, т. 3 от Наредбата за определяне на видовете работи, за които се установява намалено работно време, както и е установено сумарно изчисляване на работното време, като с Правилник за вътрешния трудов ред на Комплекс за социални услуги за лица с умствена изостаналост, с . Церова кория е определен период на отчитане два месеца и в него не е заложено полагането на извънреден труд по смисъла на чл. 143 и сл. от КТ. В приложените от бенефициера заповеди на работодателя 03/03.01.2023 г., 19/01.03.2023 г., 46/02.05.2023 г. и 64/30.06.2023 г., които определят лицата с право на изплащане на извънреден труд по смисъла на чл. 254 от КТ също не е мотивирано полагането му. Не се приемат аргументите на бенефициера, че дейност 2 Подготвителни дейности за подбор и наемане на персонал за Центрове за грижа за лица с умствена изостаналост и Център за грижа за възрастни хора в невъзможност за самообслужване и разработване на вътрешни правила за дейността на услугите е заложена за изпълнение през целия срок на проекта с цел осигуряване на персонал за предоставяне на социалните услуги, като въпреки положените от страна на Община Велико Търново усилия, е налице липса на персонал и текучество по време на проекта, което е възпрепятствало настаняването на потребители с умствена изостаналост един от центровете за социални услуги (къща 4), както и обезпечаване на дежурствата за осигуряване на 24-часова постоянна грижа за потребителите с умствена изостаналост. Горното е довело до необходимост от полагане на извънреден труд, въпреки разпоредбите на чл. 147, ал. 2 от КТ. Положеният извънреден труд е фактическо обстоятелство, което е опазило живота и здравето на настанените лица и е избегнат риска от влошаване на предоставяните социални услуги, навременна намеса при възникване на инциденти и кризисни ситуации. Положилите извънреден труд служители не са отказали полагането му, с което са изпълнили служебните си задължения и са създали предпоставки за запазване живота и здравето на настанените лица с умствена изостаналост. Органът е приел, че при безспорно установено намалено работно време, спрямо тези лица се разпростира забраната по чл. 147, ал. 2 от КТ, а бенефициерът не обосновава наличие на посочените в разпоредбата изключения по чл. 144, т. 1-4 от КТ. Положеният извънреден труд е от лица на длъжност санитар , чиито длъжностни характеристики не им вменяват задължения по отношение здравето на настанените в центъра лица. По т.4.2. е отказана верификация на сумата от 4 402,22 лв. по бюджетен ред 3.1. Разходи за материални активи , отчетени разходи за Центрове за грижа за лица с умствена изостаналост [населено място] кория IV-та къща по приложен към решението опис Приложение 1. Този разход не е потвърден като допустим на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ във вр. чл. 35, ал. 1, т. 3 от ПМС 189/2016 г., изискващо разходите да са необходими за изпълнението на дейност по проекта. През отчетния период, който съвпада с края на проектните дейности от страна на бенефициера са разкрити и функционират три центъра, вместо предвидените четири броя Център за грижа за лица с умствена изостаналост в [населено място] кория. Бенефициерът обосновава разходите с предвиждането по проекта обезпечаване на изградената социална инфраструктура, което изисква осигуряване на нормални условия за труд, условия за поддържане на лична и битова хигиена и предоставянето на качествени социални услуги, в която връзка преди разкриването на социалните услуги са закупени необходимото допълнително обзавеждане и допълнително оборудване за центровете за грижа, различно от това, което е закупено в рамките на проекта по Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020, по който са изградени сградите. Част от закупените артикули са за обща употреба от комплекса за социални услуги, а други са пропорционално разпределени съобразно изградената инфраструктура и закупените бройки. Обзавеждането на центровете и осигуряването на необходимите артикули за качествено предоставяне на услугите е предпоставка за готовност на социалната инфраструктура и служителите на центровете за настаняване. Органът е приел, че доколкото един от центровете за грижа не е разкрит и в него не се предоставя социална услуга за целия период на проектните дейности, като не са отчетени нито персонал, нито потребители на услугите, то извършеният разход е незаконосъобразен, тъй като закупеното оборудване и обзавеждане е ненужно. Приема за осъществено и основанието за недопустимост по чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, тъй като нито в утвърдените Условия за кандидатстване по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, нито в одобрения проект е налице категория разход за оборудване и обзавеждане за център, в който няма да се предоставя социална услуга. Разходите са разпределени по фактури, както следва: 483,00 лв. по фактура 0091706945/20.12.2022 г. от Техномаркет България ЕАД, 616,28 лв. по фактура 1000017653/23.01.2023 г. от Транс Ко 04 ЕООД, 3 302,94 лв. по фактура 0800079518/29.12.2022 г. от Мира-Н4 ЕТ. С решение 1396 по протокол 56 от 29.06.2023 г. на Общински съвет Велико Търново е дадено съгласие за създаване на социална услуга Център за настаняване от семеен тип за пълнолетни лица с умствена изостаналост IV , считано от 01.07.2023 г., с оглед на което и доколкото проектният период приключва на 30.06.2023 г., всички разходи за издръжка на услугата се покриват със средства от държавата. Поради това и нищо не налага осигуряване на оборудване и обзавеждане за социална услуга, която се финансира изцяло от държавата, чрез европейски средства, което сочи на ползването на два източника държавен бюджет и европейско финансиране, за една и съща дейност в рамките на един и същ период и представлява двойно финансиране, за което е налице забраната по чл. 4, ал. 4 от ЗУСЕФСУ. По т.4.3. е отказана верификация на сумата от 1 475,06 лв. ограничение на разходите по бюджетен ред IV Единна ставка , бюджетен ред 4.1. Непреки разходи до нормативно установения процентен размер от 6% от допустимите преки разходи по проекта, съгласно раздел 12.3. от Условията за кандидатстване. Органът се позовава на чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ във вр. чл. 8, ал. 1, т. 1 от ПМС 189/2016 г. и чл. 68б, § 1 от Регламент 1303/2013 на ЕП и на Съвета, за да не верифицира разходите за горницата над определения допустим размер. Съдът е приел, че отказът по т.4.1. от решението за потвърждаване допустимостта на заявения разход в общ размер от 20 182,08 лв., е обоснован и съответен на материалноправните норми. В раздел 12.3. Допустими разходи от Условията за кандидатстване по процедурата и т. VII Финансово изпълнение и отчитане от утвърденото Ръководство на бенефициента за изпълнение и управление на проекти по процедура BG05M9OP001-2.090 Нова дългосрочна грижа за възрастните и хората с увреждания Етап 2 предоставяне на новите услуги е посочено, че допустимите по т.2.1. и т. 2.2. разходи включват разходи за трудови възнаграждения и възнаграждения, определени по реда на Закона за държавния служител (ЗДСл), вкл. осигурителни вноски за сметка на работодателя, съгласно КТ и Кодекса за социално осигуряване (КСО) на лицата, свързани с предоставянето на услуги по проекта, както и доплащания по приложимото национално законодателство и разходи за договори за услуги по реда на Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) на лица, наети във връзка с предоставяните услуги, в случай че не са наети по реда на КТ или ЗДСл. Проектът принципно допуска полагане на допълнителен и извънреден труд от персонала в социалните услуги, но при спазване на установените в българското законодателство забрани, условия и изисквания за това. КТ установява принципна забрана за полагане на извънреден труд, освен в изрично посочените случаи, сред които хипотезите на чл. 144, т. 1-4 КТ по отношение на работници и служители, за които е установено намалено работно време. Съобразно чл. 3, т. 3 от Наредбата за определяне на видовете работи, за които се установява намалено работно време, се установява 7-часов работен ден за работниците и служителите, които работят с лица с психични разстройства, ментални увреждания, увреждания на централната нервна система, вродени малформации и онкологично болни, поради което спрямо тези лица е относима забраната по чл. 147, ал. 2 от КТ. Съдът е приел, че не е налице обосноваваното от бенефициера изключение по чл. 144, т. 3 от КТ, съгласно която извънреден труд се допуска, включително от лицата с установено намалено работно време, за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия. Допускането от законодателя на извънреден труд в тази хипотеза е свързано с извършването на неотложни обществено необходими работи, а от неотложността им следва необходимостта да бъдат незабавно извършени, като особен признак на извънредния труд е неговата непредвидимост и непредсказуемост, което изключва предварителното му планиране, каквото е налице в случая. Дейността на лицата на длъжност санитар , за които за посочените в решението периоди на 2022 г. и 2023 г. е изплатен извънреден труд, се състои в поддържане на хигиената в определени помещения, подмяна на постелъчното бельо на настанените в центъра лица, придружаването им при нужда, но тази дейност не е свързана с оказване на медицинска помощ, още повече при непредвидени събития с извънреден характер, по смисъла на чл. 2 от ЗЗБ. Доколкото положеният извънреден труд не е бил неотложен и извънреден, а ежемесечен и планиран, то не е налице предвиденото в чл. 144, т. 3 от КТ изключение. Незаетите щатни бройки в центъра не е основание да бъде възлаган извънреден труд за запълване на графика в нарушение на разпоредбите на КТ. Според съда въпросът е организационен и неговото разрешаване не следва да е чрез накърняване правата на работниците и служителите. Изводът е правилен. За да е допустим предявеният за възстановяване разход, по отношение на същия следва да са налице кумулативно всички условия за допустимост, уредени в разпоредбата на чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ , на която се позовава органът, разходите следва да са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство.