Решение № 10651 от 27.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 7849/2026 г.

Производството е по реда на чл. 216 от Закона за обществените поръчки /ЗОП/, във връзка с чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от „50 ХЕРЦА“ ЕАД представлявано от В. Х., чрез пълномощник адвокат Х. Начев, против Решение № 677 от 9.07.2026 г. на Комисия за защита на конкуренцията (КЗК )по преписка, вх. № КЗК-402/18.05.2026 г., с което е оставена без уважение жалба вх. № ВХР-1301 от 27.04.2026 г., подадена от "50 Херца" ЕАД срещу Решение № F844691 от 17.04.2026 г. на кмета на община Нови пазар за откриване на процедура за възлагане на обществена поръчка чрез пряко договаряне с предмет: "Инженеринг - проектиране, строителство и осъществяване на авторски надзор на обект/строеж: "Въвеждане на мерки за енергийна ефективност на многофамилна жилищна сграда - ул. "Патриарх Евтимий" № 4, град Нови пазар". Процедурата е с уникален 00450-2026-0017 в Централизираната автоматизирана информационна система "Електронни обществени поръчки" (ЦАИС ЕОП). В жалбата обстоятелствено са релевирани доводи, че решението е постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано – отменителни основания по чл.209, т.3 от АПК. Основно се твърди, че липсват надлежни мотиви в решението на възложителя за откриване и е недопустимо последващо допълване на мотивите от КЗК, тъй като чл. 182, ал. 2 ЗОП изисква именно с решението за откриване възложителят да мотивира приложимото основание за пряко договаряне. В Решение № F844691/17.04.2026 г е посочено единствено, че поръчката била вече провеждана чрез публично състезание, прекратено на основание чл. 110, ал. 1, т. 2 ЗОП, но не са индивидуализирани предходната процедура и решението за прекратяването й, не е посочено защо всички оферти са „неподходящи“ по смисъла на § 2, т. 25 от ДР на ЗОП и не е изложен сравнителен анализ, че първоначалните условия не са съществено променени. Вместо да провери дали задължението по чл. 182, ал. 2 ЗОП е изпълнено в оспорения акт, КЗК сама е издирила в ЦАИС ЕОП Решение № F787972/23.12.2025 г., процедура № 00450- 2025-0043 и Решение № D53O5O2O5/3O.O3.2026 г. След това е използвала тези данни, за да попълни липсващата фактическа основа на решението за откриване. Така мотивите не са проверени, а са създадени след издаването на акта от контролния орган. Освен това се твърди, че КЗК не е изследвала предпоставката „първоначално обявените условия да не са съществено променени“, извършила е непълна проверка дали офертите в прекратената процедура са „неподходящи“, в решението си неправилно е изключила приложението на чл. 31 и чл. 32 ЗОП, противоречието за валутата не е отстранено от клаузата за приоритет, извършен е формален контрол върху мотивите за неразделяне. По тези съображения развити в жалбата моли решението на КЗК да бъде отменено. Претендира разноски. Ответникът – кмета на Община Нови пазар не ангажира становище по касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение като прецени наведените касационни основания, доводите на страните във връзка с тях и доказателствата по делото намира, че касационната жалба като подадена от надлежна страна в законоустановения в чл. 216, ал. 1 ЗОП 14-дневен срок от съобщаване на решението, е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: С Решение № F844691 от 17.04.2026 г. на възложителя e открита процедура по вид "Пряко договаряне" за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Инженеринг - проектиране, строителство и осъществяване на авторски надзор на обект/строеж: "Въвеждане на мерки за енергийна ефективност на многофамилна жилищна сграда - ул. "Патриарх Евтимий" № 4, град Нови пазар". С решението са одобрени поканата и документацията. Решението е публикувано в профила на поръчката в ЦАИС ЕОП на 17.04.2026 г. Посочено е правно основание - чл. 182, ал. 1, т. 2 от ЗОП. Като мотиви за невъзможността за разделяне на поръчката на обособени позиции е посочено „ Дейностите, които следва да се извършат, са в обхвата на един самостоятелен обект и са систематично свързани, поради което поръчката следва да бъде изпълнена от един изпълнител с оглед правилното и последователно изпълнение на дейностите, предмет на поръчката, без разделяне на обособени позиции. Разделянето на обществената поръчка на обособени позиции би причинило значително забавяне и трудности за възложителя при организирането и провеждането на поръчката. С оглед изпълнение на основната цел на Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор за постигане на ефективност при разходване на публичните средства, а също така и поради спецификата на предложената процедура, считаме че разделянето на обществената поръчка на обособени позиции не е целесъобразно“. Като мотиви за избора на процедура (е посочено „ За Възложителят е налице правна възможност да избере изпълнител на настоящата обществена поръчка чрез пряко договаряне с определени лица, тъй като обществената поръчка е била вече провеждана чрез Публично състезание и е прекратена на основание чл. 110, ал. 1, т. 2 от ЗОП и е на стойност чл. 20, ал. 2, т. 1 от ЗОП. На основание чл. 64, ал. 3 от ППЗОП и Решение за откриване на процедура пряко договаряне при условията на чл. 182, ал. 1, т. 2 от ЗОП е отправена покана за участие в преговори за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Инженеринг - проектиране, строителство и осъществяване на авторски надзор на обект/строеж: "Въвеждане на мерки за енергийна ефективност на многофамилна жилищна сграда - ул. "Патриарх Евтимий" № 4, град Нови пазар". Посочени са и други условия в Документацията, включително сроковете и и цената без ДДС в лева и евро. Това решение по жалба на "50 Херца" ЕАД е било предмет на контрол за законосъобразност пред КЗК. В протеклото производство, КЗК е обсъдила доводите в жалбата и е преценила с обжалваното понастоящем решение, че са неоснователни. По отношение на основния довод, че е допуснато нарушение на чл. 182, ал. 1, т. 2, във връзка с чл. 22, ал. 5, т. 5 от ЗОП, като посочва, че липсват мотиви и доказателства за наличие на предпоставки за провеждане на пряко договаряне е прието, че е изпълнено изискването на чл. 182, ал. 2 от ЗОП за наличието на мотиви в решението за откриване на процедурата, отнасящи се именно към наличието на предпоставките по чл. 182, ал. 1, т. 2 от ЗОП. Действително от профила на възложителя в ЦАИС ЕОП се установява, че с Решение №F787972 от 23.12.2025 г. е открита процедура по вид "Публично състезание" с уникален номер 00450/2025-0043 и с предмет: "Инженеринг - проектиране, строителство и осъществяване на авторски надзор за "Въвеждане на мерки за енергийна ефективност на многофамилни жилищни сгради в Община Нови пазар, по обособени позиции", където Обособена позиция № 2 е "Инженеринг - проектиране, строителство и осъществяване на авторски надзор на обект/строеж: "Въвеждане на мерки за енергийна ефективност на многофамилна жилищна сграда - ул. "Патриарх Евтимий" № 4, град Нови пазар". От съдържащата се в профила на поръчката информация се доказва, че с Решение № D53950205 от 30.03.2026 г. на кмета на община Нови пазар, на основание чл. 110, ал. 1, т. 2 от ЗОП, обособена позиция № 2 с предмет: Инженеринг - проектиране, строителство и осъществяване на авторски надзор на обект/строеж: "Въвеждане на мерки за енергийна ефективност на многофамилна жилищна сграда - ул. "Патриарх Евтимий" № 4, град Нови пазар" е прекратена поради обстоятелството, че всички подадени оферти за участие не отговарят на предварително обявените условия и изисквания на възложителя, в частта Техническо предложение. Решение №D53950205 от 30.03.2026 г. за прекратяване на поръчката в частта й по ОП № 2 не е обжалвано, като същото е влязло в сила. Предвид констатираната идентичност в предмета на оспорената по настоящето производство процедура и този на предходната прекратената обществена поръчка, КЗК правилно е приела, че е спазено първото условие на чл. 182, ал. 1, т. 2 от ЗОП - наличие на прекратена процедурата за възлагане на обществена поръчка чрез публично състезание, поради това, че подадените оферти са неподходящи. Съответствието в обявените условията на прекратената обществена поръчка и на настоящата процедура, както правилно е установила КЗК, могат да бъдат проследени в публикуваната Покана за участие, посоченото обстоятелство, както и сходството в предмета на процедурите обосновава възможността на възложителя да проведе процедура на пряко договаряне с определени лица предвид обективното наличие на кумулативните предпоставки за това. В настоящия случай с оглед факта, че данните за предходно прекратената възлагателна процедура са общодостъпни и проверими в ЦАИС ЕОП, то правилен е извода, че липсата на конкретната й индивидуализация в мотивите на възложителя не води до порок, още по-малко съществен, на оспореното решение за откриване на процедурата. КЗК е проучила и анализирала и другите обстоятелствата посочени в жалбата - относно нарушение на чл. 46, ал. 1, във връзка с чл. 2, ал. 2 от ЗОП с довод, че необосновано поръчката не е разделена на обособени позиции, липсата на мотиви относно избора на дружествата посочени в поканата, че документацията е непълна и противоречива, наличие на противоречие между Поканата за участие, където в табличен вид е отразена "Прогнозната стойност без ДДС в лева" /"Прогнозната стойност без ДДС в евро" и Техническата спецификация, в която е заложено "Всички единични цени да бъдат посочени в български лева без включен ДДС с не повече от два знака след десетичната запетая", както и нарушения относно срока за изпълнение. От съдържанието на обжалваното понастоящем решение се установява, че е извършена самостоятелна проверка на административната преписка, обсъдени са всички възражения на жалбоподателя, анализирани са всички фактически и правни основания, мотивирали възложителя да постанови обжалвания административен акт, разгледала е детайлно всички доводи относно негова незаконосъобразност и е изграден обоснован извод относно тяхната неоснователност. Мотивите на КЗК се отличават с последователност, вътрешна логическа свързаност и подробно обсъждане на всички релевантни възражения и се споделят се от настоящата инстанция. При извършената проверка на обжалваното решение в рамките на наведените касационни основания, в т.ч. и служебно за правилното приложение на материалния закон както от възложителя, така и от КЗК, чието решение е предмет на настоящето производство по отношение основанията, поради които се претендира незаконосъобразност, не се установяват визираните нарушения. Процедурите за възлагане на обществени поръчки, уредени в ЗОП, са способ за задоволяване на потребностите на възложителите с предмет строителство, услуги или доставки на стоки, при ефективно разходване на публичните средства, средствата, предоставяни от Европейските фондове и програми и тези на дружествата и предприятия, които са възложители по смисъла на ЗОП. Разпоредбата на чл. 18, ал. 1 ЗОП съдържа изчерпателно изброяване на регламентираните в закона видове процедури, като видно от посоченото предписание, това са: открита процедура, ограничена процедура, състезателна процедура с договаряне, договаряне с предварителна покана за участие, договаряне с публикуване на обявление за поръчка, състезателен диалог, партньорство за иновации, договаряне без предварително обявление, договаряне без предварителна покана за участие, договаряне без публикуване на обявление за поръчка, конкурс за проект, публично състезание и пряко договаряне. Хипотезите, при които е допустимо прилагането на една или друга от посочените процедури, са подробно описани в съответните части на закона. Така например, условията за провеждане на пряко договаряне по смисъла на чл. 18, ал. 1, т. 13 ЗОП се съдържат в Раздел III на Глава ХХV – "Пряко договаряне" от закона и са доразвити в ППЗОП (Арг.: чл. 182, ал. 6 ЗОП). Посоченият раздел на ЗОП се състои от нормите на разпоредбата на чл. 182, първата от които предвижда пет самостоятелни групи обстоятелства, позволяващи на възложителя да приложи процедурата по пряко договаряне, а именно: 1) когато е необходимо неотложно възлагане на поръчката поради изключителни обстоятелства и не е възможно спазване на сроковете по чл. 178, ал. 2 и 4, като обстоятелствата, с които се обосновава наличието на неотложност, не трябва да се дължат на възложителя; 2) когато процедурата за възлагане чрез публично състезание е прекратена, тъй като няма подадени оферти или подадените оферти са неподходящи и първоначално обявените условия не са съществено променени; 3) когато за много кратко време възникне възможност да се получат доставки или услуги при особено изгодни условия и на цена, значително по-ниска от обичайните пазарни цени, 4) когато е необходимо повторение на строителство или услуги, възложени от същия възложител на първоначалния изпълнител, при наличие на съответните, описани в посоченото предписание условия, както и 5) когато обществената поръчка е за услуги по приложение № 2 и е на стойност по чл. 20, ал. 2, т. 2. По силата на чл. 18, ал. 7 ЗОП при процедурите на договаряне по ал. 1, т. 8 – 10 и 13, възложителят провежда преговори за определяне на клаузите на договора с едно или повече точно определени лица, а съгласно чл. 64 ППЗОП в решението за откриване на процедурата по чл. 18, ал. 1, т. 8 – 10 и т. 13 ЗОП възложителите посочват и лицето, с което възнамерява да сключи договор, или лицата, които ще бъдат поканени за участие в преговорите, освен в случаите по чл. 79, ал. 1, т. 7 и 8, чл. 138, ал. 1, т. 2, чл. 164, ал. 1, т. 9 и 10 ЗОП, както и в случаите по чл. 182, ал. 1, т. 3 ЗОП. По делото е безспорно установено, че изборът на община Нови Пазар, за възлагане на обществената поръчка чрез процедура по пряко договаряне е мотивиран с наличие на предпоставките по чл. 182, ал. 1, т. 2 ЗОП и по съображения за прекратена поради обстоятелството, че всички подадени оферти за участие не отговарят на предварително обявените условия и изисквания на възложителя, в частта Техническо предложение. В твърдението за липсата на материално-правните предпоставки за провеждане на избрания вид процедура се състои и спорният въпрос по делото. Настоящият състав на Върховния административен съд намира, че за правилното решаване на поставения дискусионен въпрос, следва да се съобрази даденото от Съда на Европейския съюз (СЕС) с Решение от 16 юни 2022 г. по дело С-376/21 г. тълкуване на чл. 32, § 2, б. "а" от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (Директива 2014/24/ЕС/Директивата), чиито норми са транспонирани в националното законодателство със ЗОП, вкл. и с приложимите към настоящия казус разпоредби. Разглеждайки проявлението на принципите за равнопоставеност, осигуряване на конкуренция и недискриминация, посочени в чл. 18, § 1 Директивата, в контекста на процедурата по договаряне без предварително обявление по чл. 32, СЕС е приел, че чл. 32, § 2, б. "а", вр. чл. 18, § 1 Директива 2014/24/ЕС трябва да се тълкува в смисъл, че в рамките на процедура по договаряне без предварително обявление възлагащият орган може да покани само един икономически оператор, когато тази процедура възпроизвежда без съществени изменения първоначалните условия на поръчката, посочени в преходна открита процедура, която е била прекратена, т. к. единствената подадена оферта е била неподходяща, и въпреки че предметът на съответната поръчка не се отличава със специфики, които обективно да налагат изпълнението да бъде възложено само на този оператор. Действително, обект на анализ от СЕС е била процедура по договаряне без предварително обявление, а не по пряко договаряне, какъвто е настоящият случай, но доколкото възможността за преговаряне с едно лице и по двата вида процедури се обосновава с едно и също национално правило, а именно – нормата на чл. 18, ал. 7 ЗОП, и предвид аналогичните предпоставки на чл. 79, ал. 1, т. 1 и чл. 182, ал. 1, т. 2 от закона, то даденото тълкуване е относимо и към процесния правен спор. Както и СЕС е отбелязал в решението си, в тези процедури законодателят изначално е предвидил своеобразно ограничаване на основните принципи на свободна конкуренция, равнопоставеност и недискриминация, което се обяснява с логиката, че прекратената процедура и последвалата я такава следва да се разглеждат като едно цяло, а в този смисъл и доколкото осигуряването на горните принципни начала е съобразено при провеждането на първата, не може да се приеме, че заинтересуваните правни субекти са били възпрепятствани да участват в поръчката като цяло. Бездействието на икономическите оператори, които не са положили дължимата грижа и не са заявили участието си в рамките на първоначалната процедура, не може да поражда задължение за възложителя да ги покани на преговори в хода на ограничената процедура по възлагане. Те са могли да подадат офертата си и в този смисъл да се ползват от регламентираните принципи на равнопоставеност, осигуряване на конкуренция и недискриминация. В разглежданата хипотеза на чл. 182, ал. 1, т. 2 ЗОП, където възможността за прилагане на процедурата по пряко договаряне е предпоставена именно от прекратена поради липса на съответен на изискванията на възложителя участник, който да изпълни поръчката, логиката на законодателя се допълва от обстоятелството, че приключването на процедурата без сключен договор с изпълнител не е в пряка взаимовръзка с поведението на възложителя, а е следствие от проявлението на обективни факти, стоящи извън волята на последния, които са му попречили да възложи съответната дейност, предмет на поръчката. Именно за да се задоволи в крайна сметка интересът на възложителя, което очевидно не се е случило в първоначалната процедура поради несъответни на изискванията му оферти, законодателят е допуснал изключение от общите принципи, позволявайки при възлагането на поръчка с аналогични характеристики да се премине директно към преговори с конкретни икономически оператори (респ. конкретен икономически оператор). Противопоставянето на основните изисквания за равнопоставеност, недискриминация и свободна конкуренция с преследваната цел да се удовлетворят нуждите на възложителя, което дори при спазването на предписанията на чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 2 и ал. 2 ЗОП не се е случило, е намерило своето естествено проявление в установената в чл. 182, ал. 1, т. 2, вр. чл. 18, ал. 7 с. з. нормативна възможност. Условие за законосъобразното провеждане на процедурата по чл. 182, ал. 1, т. 2 ЗОП е стриктното спазване на предпоставките, при които тя може да се проведе, предопределящо от своя страна известно отстъпление от принципите, регламентирани в чл. 2, ал. 1 с. з. Дерогацията на основните положения на закона, до каквато безспорно се стига с прилагането на посочената процедура, е допустима единствено при съответните предпоставки, нормативно и предварително установени от законодателя, и именно тяхното спазване е релевантен за преценката досежно правилното приложение на материалния закон юридически факт. (В този смисъл: Решение от 20 май 2010 г. на СЕС по дело Т-258/06 г.). Следователно при наличие на условията по чл. 182, ал. 1, т. 2 ЗОП, преценката дали по реда на чл. 18, ал. 7 ЗОП ще бъде поканено едно лице, каквато възможност е изрично предвидена в цитираната разпоредба, или няколко такива, е вече въпрос, попадащ в оперативната самостоятелност на възложителя. Ако нормотворецът считаше, че в подобна хипотеза е необходимо поканата да бъде отправена до повече от едно лице, то щеше да го регламентира изрично или поне, при препращането, направено с чл. 177 ЗОП, щеше да изключи субсидиарното приложение на общата норма на чл. 18, ал. 7 ЗОП, което и до момента не е сторил. Обратен краен извод не следва и от буквалния прочит на чл. 64, ал. 1 ППЗОП, какъвто е доводът на касатора. Съгласно предписанието на цитираната разпоредба, в решението за откриване на процедура по чл. 18, ал. 1, т. 8 – 10 и т. 13 ЗОП възложителите посочват и лицето, с което възнамерява да сключи договор, или лицата, които ще бъдат поканени за участие в преговорите, освен в случаите по чл. 79, ал. 1, т. 7 и 8, чл. 138, ал. 1, т. 2, чл. 164, ал. 1, т. 9 и 10 ЗОП, както и в случаите по чл. 182, ал. 1, т. 3 ЗОП. Множественото число на използваната дума във втората хипотеза категорично не представлява индиция за волята на законодателя да задължи възложителя да покани повече от едно лице в процедурата по пряко договаряне, открита на основание чл. 182, ал. 1, т. 2 ЗОП. Терминът съвместява двете възможности съгласно чл. 18, ал. 7 ЗОП, като липсата на конкретизация, че в първата хипотеза на ал. 7 в решението се посочва "лицето", а не "лицата", не променя това заключение, т. к. логиката позволява правилно тълкуване на разпоредбата и не се нуждае от допълнителни разяснения. Наведените доводи в жалбата в подкрепа на касационните оплаквания по съществото им са аналогични с доводите и оплакванията в жалбата пред КЗК, които обосновано и правилно са обсъдени, а понастоящем не се подкрепят с доказателства или доводи, които да обосновават наведените отменителни основания. Предвид горното, решението на КЗК е правилно, като при постановяването му правилно и задълбочено е изследвана фактическата обстановка, анализирани са събраните доказателства релевантни към предмета на спора, при което правилно е прието, че са налице визираните основания за отмяна на обжалваното решение за откриване. Изводите на КЗК са основани върху подробно обсъждане и преценка на всички доказателства като е съобразена спецификата на обществената поръчка и правилно са тълкувани и приложени относимите правни норми от материалния закон - в случая по ЗОП и цитираните специални нормативни актове, релевантни за законосъобразното откриване на процедурата. В хода на тези разсъждения, последица от преценката на доказателствата в съпоставка с наведените в касационната жалба доводи, Върховният административен съд в настоящия си състав приема, че подадената срещу решението на КЗК жалба е неоснователна, а решението като правилно, валидно и допустимо следва да бъде оставено в сила. Воден от горното, и на основание чл.221, ал.2 АПК във връзка с чл.216, ал.6 ЗОП, Върховният административен съд - Четвърто отделение,