Решение № 7954 от 22.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2835/2016 г.

Решение № 7954 от 22.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2835/2016 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Областна дирекция на МВР - П. (ОДМВР - П.) - Х. Г. Р., чрез пълномощник юрисконсулт И. П., против решение № 75/13.01.2016 г. по адм. дело № 3175/2015 г. по описа на Административен съд (АС) - П.. С последното е отменена негова заповед № 317з-4068 от 09.11.2015 г., с която на старши инспектор Р. Н. Н. е наложено дисциплинарно наказание "порицание" за срок от 6 /шест/ месеца, считано от датата на връчване на заповедта /18.11.2015 г./, за нарушение на служебната дисциплина, изразяващо се в "превишаване на правомощия". В касационната жалба се навеждат доводи за неправилност на първоинстанционното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост, съставляващи касационно отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяната му и отхвърляне на жалбата против заповед № 317з-4068/09.11.2015 г. на директора на ОДМВР - П.. Претендират се направените по делото съдебни разноски, като се прави и възражение за прекомерност в случай на заявено адвокатско възнаграждение от ответната страна. Ответната страна по касационната жалба - Р. Н. Н. редовно призован, не се явява и не ангажира становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, и с оглед на чл. 218 АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 АПК и от надлежна страна по чл. 210 АПК, а разгледана по същество е неоснователна. С атакуваното решение първоинстанционният съд, след установяване на правнорелевантните за спора фактически обстоятелства, обсъждане на наведените от жалбоподателя оплаквания и събраните по делото относими доказателства, е приел от правна страна, че са налице основанията за отмяна на обжалвания административен акт по чл. 146, т. 2 и т. 4 АПК и е отменил същия като незаконосъобразен. Настоящата касационна инстанция намира решението на АС - П. за правилно с оглед постановения краен резултат. Изводите на първоинстанционния съд за допуснати съществени нарушения на изискването за форма и на приложимия материален закон при издаването на процесната заповед, се споделят от настоящия състав, но по съображения, които не съвпадат изцяло с изложените в съдебния акт. Правилно съдът приема, че атакуваната заповед е издадена от компетентен орган по смисъла на чл. 204, т. 3 вр. чл. 197, ал. 1, т. 1-3 и чл. 37 ЗМВР и при спазване на административнопроизводствените правила по провеждане на дисциплинарното производство и налагане на дисциплинарното наказание. Мотивите, с които административният съд обосновава нарушение на формата на процесната заповед като самостоятелно основание за нейната отмяна, следва да бъдат частично споделени и съответно допълнени с нови съображения. Съгласно разпоредбата на чл. 210, ал. 1 ЗМВР заповедта за налагане на дисциплинарно наказание следва задължително да съдържа посочване на извършителя; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени; доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срока на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта. Видно от текста на заповед № 317з-4068/09.11.2015 г. на директора на ОДМВР - П. и цитираната в нея справка рег. № 8121р-35187/25.09.2015 г (т. 9 от същата)., вмененото на служителя на МВР дисциплинарно нарушение е описано от фактическа страна по следния начин - издаване от страна на Р. Н. Н. на заповед № 1030з-249/29.12.2014 г., с която същият възлага на Д. Л. С., младши автоконтрольор в група "Организация на движението, пътен контрол и превантивна дейност" (ОДПКПД) на сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - П., да изпълнява функционални задължения като оперативен дежурен в сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - П., без да е налице заповед на директора на ОДМВР - П. за преназначаване на Серафимов на длъжността "старши полицай" в група ОДПКПД на сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - П.. Така даденото описание очертава по ясен начин конкретното действие на служителя Начев, преценено от дисциплинарно наказващия орган като предприето в нарушение на закона, а именно - неправомерно издаване на заповед. Изяснени са и всички свързани със заповедта обстоятелства - нейният издател и заеманата от него длъжност в системата на МВР; номер, дата, съдържание, адресат на заповедта. Предвид горното, неправилно се явява заключението на първата инстанция, че в случая липсва изобщо описание на нарушението, включително и на фактите и обстоятелствата, при които е извършено. Законосъобразен е обаче изводът на съда за противоречие между така описаната фактическа обстановка и изложеното в заповедта правно основание за ангажиране дисциплинарната отговорност на служителя. По-конкретно, налице е непълнота не относно фактическите, а във връзка с правните основания за налагане на дисциплинарното наказание. В заповедта се сочи, че с деянието си старши инспектор Р. Н. Н. е превишил правата си, като е издал заповед, която не е в правомощията му, което съставлявало нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР - "неизпълнение на разпоредбите на този закон и на издадените въз основа на него подзаконови нормативни актове, на заповедите и разпорежданията на министъра на вътрешните работи, заместник-министрите и главния секретар на МВР и на преките ръководители", а по-нататък в заповедта като основание за издаването се сочи и чл. 194, ал. 2, т. 3 ЗМВР. - "неспазване на служебните правомощия". Неизяснен в заповедта остава релевантният въпрос, кои точно разпоредби на закона, подзаконови нормативни актове, заповеди и разпореждания на висшестоящи административни органи не са били изпълнени, съответно кои конкретни служебни правомощия, вменени на началника на сектор "Пътна полиция", не са били спазени с издаването от него на заповед № 1030з-249/29.12.2014 г. Като не прави позоваване в този смисъл, което да обоснове неправомерност на описаното деяние спрямо точно определени разпореждания на закона или на административния орган, установяващи по вид и предели служебните правомощия на началника на сектор "Пътна полиция", дисциплинарно наказващият орган извършва бланкетно посочване на разпоредбите на чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 3 ЗМВР, за да изведе решаващия си извод за допуснато нарушение на служебната дисциплина, квалифицирано като "превишаване на правомощия", за което съгласно чл. 200, ал. 1, т. 5 ЗМВР е предвидено налагане на дисциплинарно наказание "порицание". По тези съображения се налага изводът, че заповед № 317з-4068/09.11.2015 г. на директора на ОДМВР - П. не е мотивирана в изискуемата от закона степен поради непосочване на конкретни норми, които да са били нарушени с издаването на заповед № 1030з-249/29.12.2014 г. от началника на сектор "Пътна полиция" и чието нарушаване да обуславя състав на дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1 и/или т. 3 ЗМВР. Така допуснатият порок в мотивите на обжалвания административен акт съставлява съществено нарушение на изискването за форма и съдържание съгласно чл. 210, ал. 1 ЗМВР, което нарушение ограничава правото на защита на дисциплинарно наказаното лице (същото не е могло да формира знание за конкретно вменено му нарушение) и възпрепятства осъществяването на съдебен контрол за законосъобразност. Налице е самостоятелно основание за отмяна на оспорената заповед по силата на чл. 146, т. 2 АПК - неспазване на установената форма. Съображенията на първоинстанционния съд за липса на мотиви в частта относно дължимите от административния орган преценка при определяне на дисциплинарното наказание (чл. 206, ал. 2 ЗМВР) и съвкупна оценка на събраните по преписката доказателства (чл. 206, ал. 4 ЗМВР) не намират опора в нормативната уредба и не се споделят от настоящата инстанция. Съгласно разпоредбата на чл. 200, ал. 1, т. 5 вр. чл. 200, ал. 2 ЗМВР за неправомерно деяние, изразяващо се в превишаване на правомощия, законодателят предвижда дисциплинарно наказание "порицание", налагано за срок от шест месеца до една година. В случая дисциплинарната санкция ("порицание" за минималния срок от шест месеца) е съобразена с направената от органа правна квалификация на нарушението - "превишаване на правомощия". Цялостната дейност на служителя, неговото предходно поведение и изпълнение на заеманата длъжност, както и настъпилите конкретни последици, вредоносни резултати от деянието му (ако такива има), са обстоятелства, които следва да бъдат отчетени при определяне вида и размера на следващото се дисциплинарно наказание. Предвид факта, че наказанието за нарушение "превишаване на правомощия" е изрично определено в закона по вид и същото е било наложено в законоустановения минимален срок от шест месеца, не се налага мотивирането на заповедта с допълнителни съображения в този смисъл. С оглед установената липса на мотиви в заповедта за това, на кое дължимо по закон поведение не съответства деянието на държавния служител Р. Н. Н. (издаването на заповед № 1030з-249/29.12.2014 г.), законосъобразен се явява изводът на първоинстанционния състав за противоречие на процесната заповед с материалния закон. От събраните по делото доказателства не се доказва наличие на противоправно поведение, разкриващо от обективна и субективна страна състав на дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 3 ЗМВР. Правилно е заключението на АС - П., че в случая не е доказано по безспорен начин защо (на какво правно основание) служителят Д. Л. С., младши автоконтрольор в сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - П., няма право да изпълнява възложени му със заповед на прекия му ръководител - началника на сектор "Пътна полиция", функционални задължения като оперативен дежурен в сектора, без да е издадена заповед за преназначаването му от длъжност "младши автоконтрольор" на длъжност "старши полицай" в същия сектор. Директорът на ОДМВР - П., касатор в настоящото и ответник в първоинстанционното производство, не ангажира доказателства в подкрепа на релевираната от него в заповед № 317з-4068/09.11.2015 г. обвързаност между неправомерното деяние на Р. Н. Н. и липсата на заповед за преназначаването на Серафимов на длъжността "старши полицай". От данните по делото и анализа на приложимата нормативна уредба не може да се направи категоричен и обоснован извод, че единствено на служители, заемащи длъжност "старши полицай", биха могли да бъдат възлагани функционални задължения, свързани с подпомагане дейността на оперативно дежурната част (ОДЧ) към сектор "Пътна полиция". В подкрепа на този извод се явява и приложената по делото заповед № 1030з-69/16.04.2014 г. на началника на сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - П. (лист 260), с която петима служители от сектор "Пътна полиция", на "длъжност младши автоконтрольор", се определят като оперативни помощник-дежурни по график и им се възлагат правомощия, аналогични на тези, възложени на младши автоконтрольор Д. Л. С. със заповед № 1030з-249/29.12.2014 г. Следва да се съобрази, че цитираните заповеди на началник сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - П. са издадени с цел подобряване организацията и оптимизиране работата на ОДЧ към сектор "Пътна полиция", в изпълнение правомощията на началника да ръководи и контролира цялостната дейност на сектора по осигуряване безопасността на движението, като в частност планира, предлага и организира разстановката на силите и средствата за осъществяване на пътния контрол съобразно особеностите на пътнотранспортната обстановка в обслужвания район по време, място и интензивност. С тези заповеди се възлагат единствено функционални задължения в отговор на възникнала необходимост от подпомагане оперативното дежурство в рамките на сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - П., до отпадане на необходимостта. С тях не се извършват структурно-кадрови промени, свързани с преназначаване на служители или прехвърляне на нормативно установени правомощия. Съгласно чл. 2, ал. 2 от Инструкция № Iз - 1373/21.06.2010 г. за организацията и реда за осъществяване на дежурство в Министерството на вътрешните работи (Инструкцията), звена за оперативно дежурство се създават на различни нива и структури в системата на МВР, съобразно утвърдени щатни разписания. Видно от приложените към делото доказателства, в сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - П. е създадена ОДЧ, която съгласно чл. 5, ал. 2 от Инструкцията е пряко подчинена на началника на сектор "Пътна полиция", който по смисъла на Инструкцията се явява "ръководителя на съответната структура", към която е създадено звеното за оперативно дежурство. Необходимо е да се провежда разграничение между понятието "структура", използвано за целите на Инструкцията, и лимитативно изброените в т. 1-10 на чл. 37 ЗМВР "основни структури" на ЗМВР. Между тези две понятия не съществува тъждество, поради което правомощието, закрепено в чл. 8, ал. 1 от Инструкцията, не следва да се свързва с компетентността единствено на ръководителите на структури по смисъла на чл. 37 ЗМВР, а на ръководителя на съответната организационно обособена структура в системата на МВР /дирекция, отдел, сектор/, към която е създадено звено за оперативно дежурство, съгласно утвърдено щатно разписание. Такова безспорно съществува в сектор "Пътна полиция" и като е издал заповед № 1030з-249/29.12.2014 г. за възлагане на функционални задължения на Д. Л. С. като оперативен дежурен по график, началникът на сектор "Пътна полиция" законосъобразно е упражнил свое служебно правомощие, установено в чл. 8, ал. 1 вр. чл. 32, ал. 1 и ал. 3 от Инструкцията. Предвид гореизложеното, наведеното касационно оплакване за постановяване на заповед № 1030з-249/29.12.2014 г. от началника на сектор "Пътна полиция" на нищожно правно основание и развитите в тази насока съображения следва да бъдат отхвърлени като неоснователни, а изводът на АС - П. за издаване на оспорената заповед за налагане на дисциплинарно наказание в противоречие с материалноправните разпоредби (самостоятелно основание за нейната отмяна) - потвърден като правилен и законосъобразен. Касационният довод за необоснованост на съдебното решение също е неоснователен. Установената от АС - П. фактическа обстановка и постановеният по делото краен резултат съответстват на събраните по делото доказателства. Несподелянето на част от мотивите на първата инстанция, съответно излагането от настоящия съд на допълнителни съображения с цел прецизност и пълнота, не води до извод за наличие на основание за отмяна на съдебния акт поради необоснованост, тъй като същият извежда законосъобразни правни изводи, съответстващи на фактите по делото и приложимата материалноправна уредба. По тези съображения, Върховният административен съд намира, че не е налице соченото касационно основание за отмяна на обжалваното решение и същото като правилно, валидно и допустимо следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение