Решение № 16088 от 27.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7267/2018 г.

Решение № 16088 от 27.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7267/2018 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Общински съвет – Хасково, гр. Хасково, пл. "Общински" № 1 срещу Решение № 295 от 20.04.2018 г. на Административен съд, гр. Хасково, постановено по административно дело № 1306/2017 г.

С обжалваното решение съдът е отменил чл. 33, ал. 2 в частта "или определено от него длъжностно лице" и § 5 от Наредбата за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на движението на територията на Община Хасково.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – Общински съвет – Хасково, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Съдът неправилно е приел, че за жалбоподателите е налице правен интерес от оспорване на чл. 33, ал. 2 и § 5 от Наредбата за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на движението на територията на Община Хасково (Наредбата). Не е отчел, че правният интерес трябва да е личен, пряк и правен, а за двамата жалбоподатели, от които за единия дори няма доказателства, че живее на територията на общината, такъв не е доказан. Сочи, че атакуваните разпоредби касаят особен кръг правни субекти и не представляват правило за поведение в широкия смисъл. Наред с това всяко санкционирано лице би могло да се защити лично пред съда с аргументи за противозаконност на подзаконовата нормативна уредба.

Неправилно съдът е приел, че липсва законова делегация за приемане на разпоредби във връзка с административнонаказателната дейност при установени административни нарушения по чл. 189 от Закона за движението по пътищата (ЗДвП). Позовава се на чл. 17, 21, ал. 2 и чл. 22, ал. 4 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), на чл. 3, т. 1 и чл. 4, т. 4 от Европейската харта за местно самоуправление и чл. 47, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН).

Моли съда да отмени обжалваното решение. Прави възражение по чл. 78, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК).

1. Ответникът по касационната жалба – П. Запрянов, счита същата за неоснователна. По отношение на правния интерес се позовава на Решение № 5 от 17.04.2007 г. на Конституционния съд по конституционно дело № 11/2006 г. Сочи, че живее в [населено място], а областният център е гр. Хасково, което налага ежедневно управление на моторно превозно средство на територията на Община Хасково. Счита решението за правилно.

Моли съда да остави решението в сила. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Б. Бойчев, Адвокатска колегия, гр. Хасково.

1. Ответникът по касационната жалба – С. Станков, не взема становище.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, че:

1. На 23.07.2004 г. Общински съвет – Хасково приема с 32 гласа "за", 0 – "против" и 1 "въздържал се" Решение № 155, с което приема Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на движението на територията на Община Хасково.

1. Член 3 от Наредбата гласи:

"(1) Актовете за установяване на административни нарушения на изискванията на тази наредба се съставят от длъжностните лица, определени от органите по чл. 32.

(2) Наказателните постановления се издават от кмета на общината или определено от него длъжностно лице.

(3) Установяването на нарушенията, обжалването и изпълнението на наказателните постановления се извърша по реда на ЗАНН. "

1. § 5 от Наредбата гласи:

"Размерът на причинените от нарушителите щети при извършване на нарушение се определят от актосъставителя, вписват се в наказателното постановление и се заплащат заедно с наложената глоба. "

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че за двамата жалбоподатели – С. Стоянов и П. Запрянов, е налице правен интерес от оспорване на разпоредбите от подзаконовия нормативен акт. За жалбоподателя Стоянов той е обоснован от факта, че е с постоянен адрес [населено място] и има право да управлява моторно превозно средство. За жалбоподателя Запрянов правният интерес е обоснован от факта, че макар да е с постоянен адрес [населено място], гр. Хасково е областният център на областта, в която се намира [населено място], и също има право да управлява моторно превозно средство.

Съдът приема, че оспорените разпоредби са приети от компетентен орган, но противоречат на материалния закон. Разпоредбата на чл. 47, ал. 1 ЗАНН определя кои могат да бъдат административнонаказващите органи, а алинея 2 – кои от тях могат да възлагат правата си на определени от тях длъжностни лица и при какви условия. Член 189, ал. 12 ЗДвП в последната хипотеза визира издаването на наказателни постановления на основание на актовете, с които се установяват нарушенията по Закона за движението по пътищата като в специалния закон не е предвидена възможност кметовете на общините да възлагат правата си на наказващ орган на определени от тях длъжностни лица. В чл. 22, ал. 5 ЗМСМА е предвидено наказателните постановления да се издават от кмета на общината или от негов заместник.

С оглед на така установената нормативна уредба съдът приема, че текстът на чл. 33, ал. 2 от Наредбата в частта "или определено от него длъжностно лице" се отклонява от установеното с нормативен акт от по-висока степен, поради което като незаконосъобразен следва да бъде отменен.

По отношение на разпоредбата на § 5 съдът приема, че установената с него процедура се отклонява от общите правила на Закона за административните нарушения и наказания – чл. 42, 45 и 55, ал. 1 и 2. С оглед на това и в съответствие с чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) съдът приема, че § 5 може само да уточнява и конкретизира законовата уредба, но не може да е в противоречие със закона или да преурежда по друг начин вече уредени от закона отношения.

Въз основа на горното съдът прави извод за материална незаконосъобразност на оспорените разпоредби и ги отменя.

Изводът на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост – пороци по чл. 209, т. 3 АПК, но доводите които излага в подкрепа на твърдяните пороци сочат, че той всъщност поддържа и порока недопустимост на съдебното решение – чл. 209, т. 2 АПК.

Касаторът твърди, че оспорилите разпоредбите на Наредбата лица нямат правен интерес от оспорването. Ако това е вярно, то обжалваното съдебно решение би било недопустимо, тъй като съдът се е произнесъл при наличие на абсолютна процесуална пречка – липса на право на оспорване.

Доводите на касатора за недопустимост на обжалваното съдебно решение поради липса на правен интерес от оспорване у двамата жалбоподатели са неоснователни.

С подробни мотиви и в съответствие с чл. 186, ал. 1 АПК и Решение № 5 от 14.07.2007 г. на Конституционния съд, първоинстанционният съд е извършил проверка за наличие на правен интерес у оспорващите от оспорването на процесните разпоредби. Касаторът твърди, че за да е налице правени интерес у жалбоподателите в първоинстанционното съдебно производство е необходимо интересът да е личен, пряк и правен.

Този довод на касатора налага съдът да посочи следното:

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право на оспорване на подзаконов нормативен акт имат гражданите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнат или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Сравнението на легалната дефиниция на понятия право на оспорване на индивидуален административен акт и на подзаконов нормативен акт – чл. 147, ал. 1 и чл. 186, ал. 1 АПК, показва безспорно сходство, но и определени съществени различия.

Субект на правото на оспорване и на индивидуалния, и на подзаконовия нормативен акт са гражданите и организациите по смисъла на § 1, т. 2 АПК, но субект на правото на оспорване на подзаконов нормативен акт са и органи. Обект на закрила и чрез двете публични субективни права са правата, свободите или законния интерес на правните субекти или пораждането на задължения. Основанието за правото на оспорване на всеки административен акт е изрично регламентирано в чл. 120, ал. 2 от Конституцията и това е засягането на обекта на закрила на гражданина или на организацията по смисъла на § 1, т. 2 АПК. Конституционният законодател не е дал легална дефиниция на понятията "засягане", но в Решение № 21 от 26.10.1995 г. по конституционно дело № 18/1995 г. за задължително тълкуване на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, Конституционният съд изрично сочи, че съдържанието на това понятие следва да се тълкува в неразривна връзка с чл. 56 от Конституцията, който е конституционната разпоредба, гарантираща основното право на гражданите на защита. С оглед на това Конституционният съд приема, че административният акт "засяга" граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси.

Безспорно е, с оглед на чл. 147, ал. 1 АПК, че засягането, т. е. нарушаването или застрашаването на права, свободи или законни интерес от индивидуален административен акт, за да бъде правопораждащ правото на оспорване факт трябва да бъде лично, пряко и правно. Лично, защото трябва да засяга лични субективни права, свободи или законни интереси на оспорващия, пряко, защото непосредствено осъществява засягането, то се осъществя именно от оспорения акт, като отмяната на акта би довела до търсената защита, и правно, защото се обективира в нарушение на правна норма от по-висок ранг, т. е. засяга гарантирани от правото субективни права, свободи и законни интереси.

Но разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК, макар в своята същност да се придържа към същността на правото на оспорване на индивидуален административен акт, с оглед на правната същност на оспорения акт – на административноправна норма, която се отнася за неопределен и неограничен брой адресати, имаща многократно правно действие, има определена специфика. Видно от разпоредбата законодателят в този случай под конституционният критерий "засягане" разбира не само засягане на права, свободи или законни интереси към момента на сезирането, но и възможността те да бъдат засегнати. В Решение № 5 от 14.07.2007 г. за преценка на конституционосъобразността на чл. 186, ал. 1 АПК, Конституционният съд изрично сочи, че "засягането на права не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на права". Това разбиране на "засягането" не значи възможност за оспорване на подзаконов нормативен акт без наличието на личен интерес обусловен от засягането на лични права, свободи или законни интереси, а значи преценка на личния интерес в контекста на "една възможност за засягане на правата", защото правната норма би могла да засегне права и интереси ако съответният субект в бъдеще се окаже в допир с материята, която тази норма урежда. Това разбиране на Конституционния съд за предпоставките, при които възниква правото на оспорване на подзаконов нормативен акт сочи, че изискването за пряко засягане в хипотезата на чл. 186, ал. 1 АПК има своето различно тълкуване от това в хипотезата на чл. 147, ал. 1 АПК.

Конкретната преценка за наличието на възможността за засягане на права на оспорващия прави винаги сезираният съд. В случая съдът правилно е установил релевантните за тази преценка факти и въз основа на тях е направил обоснован извод за наличие на личен, пряк и правен интерес за двамата жалбоподатели от оспорване на процесните разпоредби.

Жалбоподателят Станков е с постоянен адрес [населено място] и притежава свидетелство за управление на моторно превозно средство, което обективно обоснова потенциална възможност от засягане на субективното му право на издаване на наказателно постановление за нарушение на обществения ред при използване на пътни превозни средства и при осигуряване на движението на територията на Община Хасково от установени в нормативен акт от по-висока степен от наредбата орган. Фактът, че субективното право на жалбоподателя би могло да бъде защитено в производството по обжалване на конкретно издаденото наказателно постановление не изключва потенциалното засягане на правата му, а само го доказва, тъй като очевидно органът не отрича факта, че г-н Станков може да бъде адресат на наказателно постановление, издадено въз основа на Наредбата.

Жалбоподателят Запрянов не е с постоянен адрес гр. Хасково, а [населено място], но както обосновано приема и съдът гр. Хасково е областният център на областта, в която попада и [населено място], което прави обоснована възможността правата му да бъдат по същия начин, както и на другия жалбоподател, засегнати.

Касаторът твърди също, че процесните разпоредби не могат да засегнат двамата жалбоподатели, тъй като не жалбоподателите, а особен кръг правни субекти – длъжностни лица, определени от кмета на общината, са адресати на акта. Както бе посочено по-горе "засягането" по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и чл. 186, ал. 1 АПК, може да се обективира в различна форма, като нито конституционният, нито обикновеният законодател изискват като предпоставка за засягането оспорващият да е лично, в качеството си на субект, притежаващ определен правен статус, адресат на оспорената разпоредба. Засягането може да бъде резултат от възложени на други правни субекти задължения, каквато правна възможност в случая цели да създаде оспорената разпоредба.

Видно от изложеното доводите на касатора за недопустимост на обжалваното съдебно решение поради липса на право на оспорване у двамата жалбоподатели са неоснователни. Съдът правилно е приел, че по отношение и на двамата е налице право на оспорване на процесните разпоредби по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК, поради което решението му е допустимо.

Касаторът твърди, че съдът неправилно е приложил материалния закон като е приел, че за общинския съвет липсва законова делегация да регламентира по процесния начин въпроси, свързани с административното наказване и в частност с издаването на наказателно постановление и определянето на размера на причинените от нарушението щети.

Безспорно е, че по силата на чл. 146 от Конституцията във вр. с чл. 8 ЗНА общинският съвет може да издава наредба, с която да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Следователно, общинският съвет безспорно е овластен от Конституцията и закона орган, който може да приема подзаконови нормативни актови, но тази негова компетентност е ограничена от законово регламентираната делегация и от установеното в нормативните актове от по-висока степен.

С оглед на това, за да извърши контрол за законосъобразност на оспорените разпоредби от Наредбата съдът правилно е извършил проверка за съответствието им с относимите нормативни актове от по-висока степен.

Както правилно сочи и касаторът чл. 3, параграф 1 от Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана със закон – Държавен вестник, бр. 28 от 28.03.1995 г., обнародвана – Държавен вестник, бр. 46 от 06.05.2000 г., в сила от 01.09.1995 г., дава дефиниция на понятието "местно самоуправление", а чл. 17 ЗМСМА дефинира конкретните сфери в компетентност на местното самоуправление. С оглед на предмета на Наредбата тя безспорно е в съответствие с визираните в чл. 17, т. 2 и 1 ЗМСМА сфери на местното самоуправление като попада в предвидената в чл. 21, ал. 1, т. 13 и ал. 2 ЗМСМА компетентност на общинския съвет да определи с наредба изискванията за дейността на лицата на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура.

Но сами по себе си тези разпоредби не са единствените, които са относими към законосъобразността на оспорените разпоредби от Наредбата.

Както обосновано приема и първоинстанционният съд чл. 47, ал. 1 ЗАНН изрично регламентира органите, които могат да налагат административни наказания. В б. "а" на разпоредбата като органи, компетентни да налагат административни наказания са посочени и кметовете на общините, а съгласно алинея 2 на същата разпоредба те "могат да възлагат правата си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица". Но така установената законово правна възможност е допустима при наличието на една точно регламентирана предпоставка – "когато това е предвидено в съответния закон, указ или постановление на Министерския съвет". С оглед на така съществуващата регламентация правото на кмета на общината да делегира правомощията си за издаване на наказателно постановление е възможно само тогава, когато тази възможност е изрично предвидена в закон, указ или постановление на Министерския съвет.

Законът, на който касаторът се позовава – чл. 189, ал. 12 ЗДвП, както обосновано приема първоинстанционният съд, не предвижда възможност за делегация на правомощието на кметовете на общините да издават наказателни постановления относно административни нарушения, установени в процесната Наредба. Член 189, ал. 12 ЗДвП е относима, с оглед на алинея 1, за налагането на административни наказания за административни нарушения, установени в Закона за движението по пътищата. Но процесната Наредба не регламентира административни нарушения, обявени за такива в Закона за движението по пътищата, а в самата Наредба.

В случая, видно от съдържанието на Наредбата, тя регламентира онази част от правоотношенията, свързани с движението по пътищата, която не е предмет на регламентиране от Закона за движението по пътищата – организацията на движението на пътните превозни средства и на пешеходците на територията на Община Хасково. Следователно, както правилно приема и първоинстанционният съд, позоваването от органа на чл. 189, ал. 12 ЗДвП като законова норма, която регламентира възможността кметът на общината да делегира правомощията си по издаване на наказателни постановления на основание на процесната Наредба е неоснователно.

Предвиденото в чл. 33, ал. 2 от Наредбата делегиране на правомощията на определени от кмета длъжностни лица не съответства и на предвиденото в чл. 22, ал. 5 ЗМСМА, които предвижда това правомощие само за кмета или негов заместник.

Видно от изложеното в позитивното право – на законово ниво, не е налична правна норма, която да предвижда възможност кметът на общината да делегира правомощието си по издаване на наказателно постановление за налагане на административно наказание за административно нарушение, предмет на регламентация от процесната Наредба, на определени от него длъжностни лица. Само за сравнение такава възможност съществува например в чл. 128, ал. 1 от Закона за местните данъци и такси, който изрично предвижда наказателните постановления за налагане на административни наказания за нарушение на този закон да се издават от кмета на общината или упълномощено от него длъжностно лице.

С оглед на горното изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорената част от чл. 33, ал. 2 от Наредбата е правилен, съответен на материалния закон.

Правилен е и изводът му за незаконосъобразност на разпоредбата на § 5 от Наредбата. Както обосновано приема съдът приетото в § 5 от Наредбата се отклонява от регламентирания в Закона за административните нарушения и наказания ред и начин на определяне на щетите. Преди всичко Законът за административните нарушения и наказания не предвижда служебно произнасяне по размера и начина на заплащане на щетите. Съгласно чл. 55, ал. 1 ЗАНН наказващият орган е този, който се произнася по щетите, но само когато е направено искане за това, а алинея 3 препраща към установения за това ред в съответния нормативен акт, в т. ч. и възможността да се ползва вещо лице. Член 56 ЗАНН изрично сочи възможността по щетите наказващият орган да не се произнася, ако срещне трудности от фактически или правен характер като това открива пътя за обезщетение чрез съда. Създаденото чрез § 5 от Наредбата правомощие на актосъставителя не съответства на компетентността му, регламентирана в чл. 42 ЗАНН чрез съдържанието на акта за установяване на административни нарушения. А установеният начин на заплащане на щетите – "заедно с наложената глоба", не може да създаде правно основание на общината винаги да се заплаща размера на причинената щета, защото тя може да бъде причинена и на трето лице, не само на общината.

Следователно, както правилно приема първоинстанционният съд разпоредбата на § 5 от Наредбата е в противоречие с разпоредбите на закона, което я прави материално незаконосъобразна.

Видно от изложеното доводите на касатора за недопустимост, съответно за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Решението е валидно, допустимо и правилно и като такова следва да бъде оставено в сила.

Без правно значение за изхода на спора, тъй като съдът е сезиран по касационна жалба на общинския съвет, само за пълнота на изложението следва да се посочи, че първоинстанционният съд не е извършил контрол за спазване на процедурата по издаване на оспорените разпоредби и не е изложил мотиви за това. По делото е приложен единствено протокол от заседанието на постоянната комисия по законността, контрол по изпълнение решенията на Общинския съвет и следприватизационен контрол от 21.07.2004 г., на което е обсъден проектът на Наредбата – л. 52 - 56, но не са представени доказателства за спазване на изискванията на чл. 26 и 28 ЗНА, като представената по делото докладна записка на кмета на общината е досежно друг нормативен акт.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника Запрянов искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Община Хасково с оглед на § 1, т. 6 АПК, да заплати на ответника направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 500, 00 лв. адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие от 20.09.2019 г. Касаторът е направил възражение за прекомерност на заплатеното възнаграждение на основание чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК. Видно от доказателствата по делото платеното адвокатско възнаграждение е в размер по минимума на предвиденото в чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. С оглед на това и в съответствие с разпоредбата на чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК съдът не може да намали размера на адвокатското възнаграждение под минимално определения размер съобразно чл. 36 от Закона за адвокатурата.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд