Решение № 5821 от 29.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3040/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програмата за морско дело и рибарство 2014 - 2020 г. (ПМДР) срещу Решение № 2408 от 20.01.2026 г. на Административен съд София-град (АССГ) по адм. дело № 4922/2025 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение № МДР–СД-01-9 от 16.04.2025 г. на ръководителя на УО на ПМДР, с което на Сдружение „Институт за подготовка на служители в международни организации“ е определена финансова корекция, представляваща 100 % от верифицираната и изплатена безвъзмездна финансова помощ (БФП) за Дейност № 3 и № 5 предоставена по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № МДР-ИП-01- 65 от 21.08.2019 г., на обща стойност 30 116,50 лв. за нередност за нарушение на чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013) - основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ), квалифицирана по т. 2 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата). Касационният жалбоподател – ръководителят на Управляващия орган на Програмата за морско дело и рибарство 2014 -2020 г. счита обжалваното решение за неправилно, поради нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът твърди, че в т. 1 от обжалвания акт изчерпателно е описана фактическата обстановка относно допуснатите нарушения на чл. 4, § 8 от Регламент № 1303/2013 във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, които представляват нередност по смисъла на т. 2 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. Според касатора правилно е прието, че при Дейност № 3 „Разработване на учебно съдържание и материали“ и Дейност № 5 „Изработване и разпространение на наръчник за добри Европейски практики, които да бъдат адаптирани с цел да се прилагат и за Черно море“ са нарушени принципите на икономичност и ефикасност. Сочи, че изразходваният финансов ресурс за изпълнение на Дейност № 3 от служителите на бенефициера е в по-голямо количество спрямо извършената работа и не съответства на спецификата и обема на извършената дейност. За Дейност № 5 е изразходван съществен финансов ресурс, който е в по-голямо количество спрямо извършената работа и е несъразмерен спрямо фактически извършените дейности по проекта. Касаторът счита, че принципът на икономичност за двете дейности е нарушен, тъй като изразходваният финансов ресурс за изпълнението им е в по-голямо количество спрямо извършената работа и не съответства на спецификата и обема на извършената работа. Излага също, че неправилно съдът е възприел, че липсват доказателства за нарушение на принципа на ефикасност. Според него принципът на ефикасност е нарушен, поради недостатъчното и неадекватно използване на ресурсите, нецелесъобразното изпълнение на проектните дейности и непредставянето на значими нови резултати. Вместо да се постигнат целите на проекта, извършената работа е довела до дублиране на вече съществуващи. Касаторът твърди, че административният акт е постановен при спазване на материалния закон, като са изложени ясни мотиви, основани на събраните доказателства, което гарантира правото на защита на бенефициера Прави искане решението а бъде отменено. Претендира присъждане на разноски. Касаторът се представлява от юрисконсулт Караилиева Ответникът по касационната жалба – Сдружение „Институт за подготовка на служители в международни организации“, в представен по делото писмен отговор, счита касационната жалба за неоснователна. Излага подробни съображения по същество на оспорването. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски. Ответникът се представлява от адв. Пенчев. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на страните и провери обжалваното решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. По делото от фактическа страна се установява следното: На 21.08.2019 г. между Сдружение „Институт за подготовка на служители в международни организации“ и УО на ПМДР е сключен АДПБФП № МДР-ИП-01-65, за изпълнението на проект „Повишаване на информираността за опазване на морската околна среда в Черно море“, с максимален размер на предоставената помощ 102 936,28 лв. Срокът за изпълнение на проекта е 12 месеца, считано от датата на сключване на АДПБФП. Основните дейности по изпълнение на одобрения проект са: Разработване и прилагане на информационна кампания сред рибарските общности за насърчаване употребата на селективни риболовни уреди и опазване на морската околна среда; Проучване на нагласите за степента на готовност за предприемане на ефективни действия за опазване на морската околна среда; Разработване на учебно съдържание и материали; Семинар насочен към опазване на околната среда и употребата на селективни риболовни уреди; Изработване и разпространение на наръчник за добри Европейски практики, които да бъдат адаптирани с цел да се прилагат и за Черно море. АДПБФП № МДР-ИП-01-65 от 21.08.2019 г. е изменен с последващи допълнителни споразумения, сключени между страните както следва: Споразумение № МДР-ИП-01-65 от 11.03.2020 г., Споразумение № МДР-ИП-01-65 от 12.05.2020 г., Споразумение № МДР-ИП-01-65 от 28.05.2020 г., и Споразумение № МДР-ИП-01-65 от 09.12.2020 г. С Писмо, изх. № 20-13 от 14.01.2025 г. УО на ПМДР е уведомил бенефициера, че е започнала процедура за администриране на нередност на основание чл. 69, ал. 2 ЗУСЕФСУ по одобрено Проектно предложение № BG14MFOP001-1.006-001 с наименование „Повишаване на информираността за опазване на морската околна среда в Черно море“. В писмото подробно са описани констатациите на органа относно извършените нарушения по отделните дейности от предмета на проекта. УО на ПМДР е предоставил възможност на бенефициера да изрази писмено становище в 14-днвен срок от получаване на съобщението във връзка с констатираните нарушения. С кореспонденция № BG14MFOPOO1-1.006-0001-С05-М054-А001 от 28.01.2025 г. в ИСУН, от страна на бенефициера е представено възражение по основателността и размера на финансовата корекция. На 16.04.2025 г. с Решение № МДР-СД-01-9 от 16.04.2025 г. ръководителят на УО на ПМДР 2014-2020 г. е определил на Сдружение „Институт за подготовка на служители в международни организации“ финансова корекция в размер на 100% от верифицирана и изплатена БФП за Дейност № 3 и Дейност № 5 предоставена по АДПБФП № МДР-ИП-01-65 от 21.08.2019 г. в размер на 30 116, 50 лв., за нарушение на чл. 4, § 8 от Регламент № 1303/2013 - основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. В решението е посочено, че във връзка с получен окончателен Одитен доклад, peг. индекс 13-228 от 02.02.2022 г. по ПМДР, извършен от Изпълнителна агенция (ИА) Сертификационен одит на средствата от европейските земеделски фондове (СОСЕЗФ), УО на ПМДР е започнал процедура за администриране на нередност на основание чл. 69, ал. 2 ЗУСЕФСУ, относно отчитане на нереален и необоснован брой часове на участниците в екипите при изпълнение на отделните дейности по проекта предвид тяхната специфика и предоставените резултати от изпълнението. При извършения детайлен анализ на представените документи при отчитане на дейностите по проекта са установени констатации по отношение на отчетените Дейности № 2, 3, 4 и 5. По отношение на отчетната Дейност 3 „Разработване на учебно съдържание и материали“, е посочено, че съгласно проектното предложение следвало да бъде разработена методология за обучение, в която да са дефинирани най-малко 3 обучителни подхода, както и учебно съдържание и учебни материали за тях. При отчитането на дейността са предоставени: - Документ „Учебно съдържание 5 учебни модула“ (2 стр.) за тридневен обучителен семинар с присъствена форма на обучение, в който са посочени съдържанието на отделните модули, както и програмата по дни и часове; - Документ „Тест за оценка“, съдържащ 10 затворени тестови въпроса, както и начина, по който ще бъде извършена оценката на теста; - Документ „Учебно помагало „Повишаване на информираността за опазване на морската околна среда в черно море“. Съгласно приложените отчети за Дейност № 3 са отчетени общо 672 часа или 84 човекодни за периода 06.03.2020 г. - 23.03.2020 г., от които 384 часа или 48 дни (57% от всички отчетени часове) за 4 служители на бенефициера. Счетено е, че отчетените часове от служителите на бенефициера не кореспондират със спецификата и необходимото време за извършване на работата по тази дейност. По отношение на Дейност 5 „Изработване и разпространение на наръчник за добри Европейски практики, които да бъдат адаптирани с цел да се прилагат и за Черно море“ е посочено, че съгласно проектното предложение тази дейност представлява идентифициране на 15 добри Европейски практики, които ще бъдат анализирани и адаптирани към спецификите за България, както и тяхната приложимост и извеждане на препоръки. При извършената проверка е установено, че наръчникът съдържа 14 добри практики от Европейския съюз, които могат да бъдат приложени в България. Описаните практики са идентични с практиките налични в приложения към Дейност 4 научен труд „Повишаване на информираността за опазване на морската околна среда в Черно море“, ISBN - 978-954-8612-29-6, изготвен от колектив от 3 служители на партньора ИАИ. Единствената съществена разлика (изключвайки дизайна, номерацията и несъществени промени в текста) е наличието изведени и посочени много кратки (един параграф) изводи, препоръки и възможности за тяхното адаптиране и прилагане у нас (с изключение на Практика 2 „Как в Гърция се опитват да опазят морето, за която няма изведени препоръки и изводи). Препоръките представляват примери посочени в български и чуждестранни статии, наръчници за добри практики и доклади публикувани в интернет пространството, т.е. дейностите които са извършвани основно са превод и промяна на начина на изразяване. Наръчникът съдържа и добри практики от България, които представляват 2 проекта финансирани Оперативна програма за развитие на сектор „Рибарство“ (2007-2013). Единият проект е за изграждане на ферма за змиорки на „Фиш Фарм БГ“, който към момента не функционира и е даден на частен съдебен изпълнител. Другият проект е „Кампания за отстраняване на изгубени риболовни принадлежности от морското дъно в района на област Варна“, за който е налична негативна информация в интернет. За тази дейност са приложени отчети за общо 512 часа или 64 човекодни за периода 11.08.2020 г. - 21.09.2020 г., от които 320 часа или 40 човекодни (63% от всички отчетени часове) за 4 служители на бенефициера и 192 часа или 24 човекодни за 2 служители на партньора - МИРГ БДЧА. Прието е, че отчетените часове не кореспондират с необходимото време и спецификата на извършената работа по тази дейност. В решението на ръководителя на УО на ПМДР са обсъдени възраженията на бенефициера, като по отношение на Дейност №2 „Проучване на нагласите и степента на готовност за предприемане на ефективни действия за опазване на морската околна среда“ и Дейност №4 „Семинар, насочен към опазване на околната среда и употребата на селективни риболовни уреди“, УО на ПМДР е оттеглил констатациите си. Органът е изложил, че констатираното нарушение относно отчетените часове по Дейност № 3 „Разработване на учебно съдържание и материали“ не съответстват на реално необходимите за извършване на съответната дейност. Приел е, че констатацията се отнася конкретно до отчетените часове на четирима служители на бенефициера, които не попадат в категорията „научни работници“ по смисъла на приложимото законодателство. Допълнил е, че сключените с тях договори са с предмет организиране на обучително-квалификационни дейности по проекта. Изложил е още, че с оглед представените отчети отчетените общо 384 часа не съответстват на характера, обема и необходимото време за изпълнение на възложената работа по тази дейност. Приел е, че са нарушени принципите на икономичност и ефикасност, тъй като изразходваният ресурс не съответства на спецификата и обема на реално извършената дейност от служителите на бенефициера. Административният орган е изложил, че представените от бенефициера аргументи и възражения по отношение на Дейност №5 „Изработване и разпространение на наръчник за добри Европейски практики, които да бъдат адаптирани с цел да се прилагат и за Черно море“ са бланкетни, не засягат съществото на констатираното нарушение и не съдържат допълнителна информация, която да опровергае направените от него констатации. Четиринадесет от описаните общо 16 практики, които могат да бъдат приложени и у нас, са идентични с практиките, налични в приложения към Дейност № 4 научен труд „Повишаване на информираността за опазване на морската околна среда в Черно море“, ISBN - 978-954-8612-29-6, изготвен от колектив от трима служители на Института за аграрна икономика. Останала част от Наръчника представлява описание на проекта и дейностите, включени в него. При изложените констатации, не може да се твърди, че изготвянето на Наръчника е плод на научноизследователска работа. В допълнение, участниците в изработването му, които са отчели часове за тази дейност (4 служители на бенефициера и 2 служители на МИРГ БДЧА), не са научни работници. Органът е приел, че в случая е изразходван значителен финансов ресурс, който е несъразмерен спрямо фактически извършената работа. Счел е, че е нарушен принципът на икономичност, тъй като дейността се припокрива с вече извършена такава, изразходван е ресурс несъразмерен към реално извършената дейност, отчетените часове не кореспондират с действителния обем на извършената работа, изразходването на ресурси за създаване на документ, който не добавя нова стойност или информация, е неикономично. Посочил е също, че е нарушен и принципът на ефикасност, поради недостатъчното и неадекватно използване на ресурсите, нецелесъобразното изпълнение на проектните дейности и непредоставянето на значими нови резултати. Вместо да се постигнат целите на проекта, извършената работа е довела до дублиране на вече съществуващи. Компетентността на издателя на решението е доказана с приложена по делото Заповед № РД-09-153 от 20.02.2025 г. на министъра на земеделието и храните, с която е определен ръководител на УО на ПМДР. При тези факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, съдържа изискуемите реквизити и органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът е приел, че принципът на икономичност изисква публичните средства да бъдат разходвани за одобрени дейности, своевременно, в необходимото количество и качество и на най-добра цена. Счел е обаче, че в конкретния случай изводите на административния орган, че изготвените документи не са резултат от собствен труд и че разходът е несъразмерен, са необосновани, предвид спецификата на дейността, свързана с изготвяне и разпространение на наръчник, предполагаща използване на научни източници. Посочил е, че принципът на ефикасност изисква постигане на целите чрез предприетите дейности, като при необходимост се определят измерими показатели. Ответникът не е изложил мотиви, че заложените по проекта цели не са постигнати от бенефициера при създадените в хода на процедурата писмени документи и проведени семинари, поради което и следва да се приеме, че няма данни въобще да се преценява нарушение на принципа на ефикасността. Доколкото изготвените писмени документи и проведени семинари отговарят на заложената по проекта за съответната дейност, съответно изплатените суми са оптимални за интереса на бенефициера, то принципът на ефикасност би бил нарушен ако за тази цена той не е получил договореното в изискуемото качество и срок, каквито данни не са събрани от административния орган. С оглед на изложеното съдът е приел, че не е доказано нарушение на принципите на икономичност и ефикасност, поради което е отменил оспорения акт. Решението е правилно. Доводи в подкрепа на порока съществено нарушение на съдопроизводствените правила касаторът не сочи. Налице е бланкетно твърдение за допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила, което не е подкрепено с нито един конкретен довод, а само касаторът е този, който може да дефинира кои процесуални правила счита, че съдът е нарушил по отношение на него. С оглед на разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК касационният съд не се произнася служебно по порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Видно от оспорения административен акт правното основание за определяне на процесната финансова корекция е чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ във вр. с чл. 4, пар. 8 от Регламент №1303/2013 във вр. с чл. 33, пар. 1 от Регламент №2018/1046. Съгласно чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (в релевантната редакция) финансовата подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция за нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8, чл. 7 и 8 от Регламент № 1303/2013. Съгласно чл. 4, параграф 8 от Регламент №1303/2013, Комисията и държавите-членки спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с член 30 от Финансовия регламент. Съгласно чл. 33, пар. 1 от Регламент 2018/1046 бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. В конкретния случай, в оспорения административен акт е прието, че са нарушени принципите на ефикасност и икономичност. Принципът на ефикасност изисква публичният финансов ресурс да бъде използван по начин, който гарантира съответната степен на постигане на поставените цели посредством предприетите дейности. Принципът на икономичност, в контекста на разходването на безвъзмездна финансовата помощ от бенефициер, изисква използваният публичен финансов ресурс да се използва за осъществяване на одобрените дейности по проекта като се предоставя своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена. Следователно този принцип би бил нарушен ако ресурсът не е разходван за одобрена по проект дейност или не разходван своевременно, не е в подходящото количество и качество или не е на най-добрата цена. В оспорения административен акт органът е посочил, а и не е спорно между страните по делото, че по постъпило искане за плащане, на бенефициера е верифицирана и изплатена БФП в размер на 61 945,08 лв. След като е приел част от възраженията на бенефициера за основателни, УО на ПМДР е счел, че сумата на финансовата корекция, която следва да бъде определена на Сдружение „Институт за подготовка на служители в международни организации“ следва да бъде в размер на 30 116,50 лв., представляваща изплатени разходи за възнаграждения на служители на бенефициера и партньора му отчетени при изпълнение на АДПБФП № МДР-ИП-01-65/21.08.2019 г., която сума представлява 100 % от верифицираните и изплатени разходи за Дейност № 3 и Дейност № 5 от проектното предложение. Същевременно органът в обжалвания административен акт, твърди, че Сдружение „Институт за подготовка на служители в международни организации“ е допуснал и извършил непълно и неефикасно изпълнение на договора, като извършените дейности по проекта не отговарят на твърдените отработени часове, включително не е използван човешки ресурс и капацитет в такъв обем, количество и качество, необходим за постигане на крайния резултат, поради което бенефициерът е усвоил предоставеното му безвъзмездно финансиране без реално да изпълни предвидените дейности, по начин по който следва да бъдат извършени съгласно проектното предложение и параметрите на проекта. Така изложените от органа фактически твърдения водят до извод за липса на реално извършена услуга по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (ред. ДВ, бр. 101 от 2015 г.), разходът за която е верифициран. Същевременно по делото не са налице данни и доказателства за проведена процедура по чл. 99 и сл. АПК, а именно такава по възобновяване на производството по влезлите в сила индивидуални административни актове, съгласно които сумите по договора са приети за допустими и са верифицирани. След като с влезли в сила административни актове е прието, че разходите по АДПБФП със Сдружение „Институт за подготовка на служители в международни организации“ отговарят на всички изисквания за допустимост и са верифицирани, а същите не са отменени, няма как с процесния акт, да се твърди, че те надвишават реално изпълнените дейности по проекта, а оттам да се прави извод за нарушаване на принципа на добро финансово управление. В случая е налице противоречие в установяванията на административния орган, тъй като фактически с процесния акт, с който е определена финансова корекция, органът твърди липса на реално извършена дейност респ. непълно/неточно извършена такава, разходите за която са били предварително верифицирани и изплатени, т.е. работата е била одобрена от органа по вид количество и качество. Няма спор между страните, че средствата са разходвани за одобрени по проекта дейности, спорът е относно това дали за извършване на тези дейности реално е бил нужен човешки ресурс в заявеното от бенефициера количество. При липса на данни какво е обичайно необходимото време за извършване на дейностите по проектното предложение и предвид фактът, че органът преди това с влязъл в сила акт е одобрил количеството извършена работа и отчетеното за нея време, за която разходите са верифицирани и изплатени, не може да се направи извод, че са нарушени сочените принципи от правото на Европейския съюз. Предвид изложеното не е установен обективен елемент от състава на нередността, която е основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, поради което и не е необходимо обсъждане дали е правилна дадената от органа правна квалификация на нередността по т. 2 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. Предвид изложеното, доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Решението, като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора и направеното от ответника - Сдружение „Институт за подготовка на служители в международни организации“ искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Министерството на земеделието и храните – структурата в която се намира административният орган, издал обжалвания акт, да заплати на Сдружение „Институт за подготовка на служители в международни организации“, направените по делото разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 1 560,00 евро, заплатени в брой съгласно представен по делото Договор за правна защита и съдействие от 10.03.2026 г. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, Седмо отделение,