Решение № 2252 от 18.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 3380/2020 г.

Решение № 2252 от 18.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 3380/2020 г., VII о., докладчик съдията Полина Богданова Производство по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба от Сдружение "Асоциация на филмовите и телевизионните продуценти" срещу Заповед № РД-09-141/14.02.2020 г. на министъра на културата, с която на основание чл. 14, ал. 1 във вр. чл. 8, ал. 1, т. 1 от Закона за филмовата индустрия (ЗФИ) е изменена Заповед №РД-52/16.01.2020 г. в частта за състава на Националния съвет за кино 2020-2022 г. Жалбоподателят сочи, че съгласно първоначалната заповед от 16.01.2020 г. негов представител е бил включен в състава на Националния съвет за кино 2020-2022 г., а със заповедта от 14.02.2020 г. правото му на участие в съвета е отнето, което поражда правото му жалба срещу втората заповед. Иска се отмяна на заповедта, като издадена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и неговата цел. Конкретно сочи, че възражението на Съюза на българските филмови дейци е подадено 7 дни след изтичането на срока за изпълнение на заповедта от 16.01.2020 г. и след като Сдружение "Асоциация на филмовите и телевизионните продуценти" е изпълнила задължението си да посочи свой представител, който да участва в състава на Националния съвет за кино. Счита, че има нарушение на административнопроизводствените правила, като в новата си заповед министърът на културата се е позовал директно на възражението на Съюза на българските филмови дейци, без да изложи други мотиви и това прави заповедта немотивирана. Счита, че ЗФИ не въвежда изискване за оценяване на членската маса на професионалните организации при преценката дали да бъдат включени в състава на Националния съвет за кино, както и че предоставянето на една организация повече от една квота би нарушило принципа на равнопоставеност и баланса в съвета. Сочи още, че министърът на културата не е проверил дали всички организации, на които е предоставил квоти, са надлежно регистрирани, като изрично посочва проблеми с регистрацията, пререгистрацията и мандатността при някои от юридическите лица с нестопанска цел, получили квоти за участие в Националния съвет за кино с оспорваната заповед. Жалбоподателят се представлява от адв. И. Георгиева, Иска отмяна на оспорената заповед. Ответникът – министърът на културата, счита, че няма нарушение на производството по чл. 91 АПК. Обосновава законосъобразност на оспорваната заповед. Административната преписка е представена в цялост и от всички документи в нея се установява, че не са налице сочените в жалбата нарушения. Иска жалбата да бъде отхвърлена. Ответникът се представлява от юрисконсулт Й. Ничева. Заинтересованата страна – Съюз на българските филмови дейци, счита жалбата за неоснователна и иска да бъде отхвърлена. Счита Заповед № РД-09-141/14.02.2020 г. на министъра на културата за издадена при условията на чл. 99, т. 1 и 6 АПК по инициатива на лица, които са имали правото да поискат изменение на акта. Заповедта е мотивирана, като фактическите основания се съдържат в друг документ, но това е безспорно допустимо според постоянна съдебна практика. Счита, че жалбоподателят правилно е лишен от квота за участие в състава на Националния съвет за кино, предвид че не осъществява дейност в областта на филмовата индустрия. Заинтересованата страна - Сдружение "Българска асоциация на филмовите, телевизионните и радио сценаристи", не ангажира становище по жалбата. Останалите заинтересовани страни – Асоциация на филмовите продуценти, Сдружение "Асоциация на българските филмови продуценти", Сдружение "Българска асоциация на кинорежисьорите", Сдружение на филмовите и телевизионните режисьори, Сдружение "Асоциация на българските оператори" и Сдружение "Асоциация Академика 21", не ангажират становище. Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК - заповедта е издадена на 14.02.2020 г., а жалбата срещу нея е депозирана на 28.02.2020 г., от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима и подлежи на разглеждане. Върховният административен съд, тричленен състав, седмо отделение, като провери законосъобразността на оспорвания акт, съобрази доводите на страните и представените доказателства, намира подадената жалба за неоснователна. Административното производство се отнася до определяне на квотния състав на експертно-консултативния орган - Националния съвет за кино. На 15.11.2019 г. министърът на културата изисква от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" да проведе консултации и да излезе с експертно предложение за списъка на професионалните организации, които имат право да бъдат включени в състава на експертно-консултативните органи към агенцията. На 06.01.2020 г. изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" предлага на министъра на културата състава на експертно-консултативните органи, които го подпомагат, предвид изтичащия им мандат (мандата на Националния съвет за кино е изтекъл още на 10.12.2019 г). За състава на Националния съвет за кино предложението включва представители на 8 организации, развиващи филмова дейност, които са имали и до този момент представители в съвета (Съюзът на българските филмови дейци с 3 квоти). На 15.01.2020 г. заместник-министърът на културата предлага на министъра състава на експертно-консултативните органи към изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", като относно Националния съвет за кино предлага участието на 11 организации с по един представител всеки. Нови представители се предвиждат за Асоциацията на българските филмови и телевизионни продуценти, за Българската асоциация на независимите художници аниматори "П. Пройков" и Асоциация на българските анимационни продуценти, без да са изложени мотиви за добавянето им към досегашния състав на органа. На 16.01.2020 г. със Заповед № РД-09-52 министърът на културата определя списъка на професионалните сдружения и юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в областта на филмовата индустрия, които да определят свои представители за участие в експертно-консултативните органи към изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", като за Националния съвет за кино определя по една квота за 11 професионални организации, както и един представител на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", съгласно предложението на заместник министъра. В тази заповед под т. 1 е посочено, че Съюзът на българските филмови дейци има един представител, а под т. 4 - Асоциацията на филмовите и телевизионните продуценти също има един представител. Под т. 10 и 11 са посочени Българската асоциация на независимите художници аниматори "П. Пройков" и Асоциация на българските анимационни продуценти всеки с по един представител. На 17.01.2020 г. Заповед № РД-09-52/16.01.2020 г. на министъра на културата е изпратена всички адресати с писмо с указание в 14-дневен срок да представят пред Изпълнителна агенция "Национален филмов център" своите предложения за членове на всеки от експертно-консултативните органи. Не са представени доказателства, кога всеки от адресатите е получил заповедта. На 29.01.2020 г. председателят на Националния съвет за кино уведомява изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" че съветът е гласувал единодушно, че до приемане на изменения в ЗФИ, свързани с промяна на броя на членовете на Националния съвет за кина, квотите в съвета следва да останат непроменени. На 30.01.2020 г. становището на Националния съвет за кино е предоставено на министъра на културата от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център". На 30.01.2020 г. Асоциацията на филмовите и телевизионните продуценти уведомява изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" за своите представители, които ще участват в съответните експертно-консултативните органи, включително този за член на Националния съвет за кино и прилага творческите им биографии. На 03.02.2020 г. Българската асоциация на филмовите, телевизионните и радио сценаристите уведомява изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" за своите представители, които ще участват в съответните експертно-консултативните органи, включително този за член на Националния съвет за кино. На 07.02.2020 г. Съюзът на българските филмови дейци изпраща искане до министъра на културата за изменение на Заповед № РД-09-52/16.01.2020 г., като квотата на съюза бъде увеличена от един на трима представители (както е било до този момент), предвид че организацията е най-голямата и влиятелна в областта на филмовата индустрия. Изрично сочи, че буди недоумение фактът, че в състава на Националния съвет за кино е включен представител на телевизионните продуценти, като техните продукции не мога да бъдат обект на държавно финансово подпомагане. На 14.02.2020 г. министърът на културата издава Заповед № РД-09-141 за изменение на Заповед № РД-09-52/16.01.2020 г в частта й относно състава на Националния съвет за кино, като увеличава квотите на Съюза на българските филмови дейци на трима члена, на Асоциацията на филмовите продуценти на двама за сметка на квотите на Асоциация на филмовите и телевизионните продуценти (една квота), на Българската асоциация на независимите художници аниматори "П. Пройков" (една квота) и Асоциация на българските анимационни продуценти (една квота). На 28.02.2020 г. Асоциацията на филмовите и телевизионните продуценти подава жалба срещу Заповед № РД-09-141/14.02.2020 г. за изменение на Заповед № РД-09-52/16.01.2020 г. в частта й относно състава на Националния съвет за кино, по която е образувано настоящото дело. Заповедта, предмет на съдебен контрол, е с издател – министърът на културата, и с нея се определя квотния състав на Националния съвет за кино. Съгласно чл. 14, ал. 1 ЗФИ министърът на културата оповестява списък на професионалните сдружения и юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в областта на филмовата индустрия, както и техните квоти. Следователно оспорваната заповед е издадена от компетентен орган. Заповедта е издадена в писмена форма, с което е спазено изискването за форма на административния акт – чл. 59, ал. 1 АПК. Административнопроцесуалният кодекс поставя и задължителни изисквания към съдържанието на административните актове, като същите следва да съдържат фактически и правни основания за издаването си (мотиви), разпоредителна част и указание пред кой орган и в какъв срок актът може да се обжалва. Неизпълнението на тези изисквания се отразява на правното действие, на законосъобразността и на възможността за обжалване на административния акт. Ответникът твърди в акта по чл. 152, ал. 2 АПК и в съдебно заседание, че Заповед № РД-09-141/14.02.2020 г на министъра на културата е издадена на основание чл. 91 АПК. Разпоредбата гласи: "В 7-дневен срок, а когато органът е колективен - в 14-дневен срок, от получаване на жалбата или протеста административният орган може да преразгледа въпроса и да оттегли сам оспорения акт, да го отмени или измени, или да издаде съответния акт, ако е отказал издаването му, като уведоми за това заинтересованите страни. ". Следователно административният орган има право да преразгледа вече издаден от него административен акт. Това право е ограничено във времето, за неговото упражняване е предвиден преклузивен срок (7 дни от получаването на жалба, ако органът е едноличен и 14 дни ако е колективен), освен това то възниква само, ако издаденият административен акт не е влязъл в сила, т. е не е изтекъл срокът за оспорването му. Материалноправните предпоставки за преразглеждане на акта са – невлязъл в сила индивидуален административен акт, надлежно подадена жалба срещу него, новият акт следва да бъде издаден в 7 съответно 14-дневен срок. В случая ответникът се е произнесъл по въпроса за квотния състав на Националния съвет за кино със своята заповед от 16.01.2020 г. Същата е изпратена на адресатите си на 17.01.2020 г. Правото на жалба се поражда от получаването на съобщението. В случая по делото няма доказателства кога отделните адресати на заповедта са били уведомени за нейното издаване, в частност, кога Съюзът на българските филмови дейци е бил уведомен. Следователно Заповед № РД02-52/16.01.2020 г. не е влезнала в сила към дата 07.02.2020 г. На 07.02.2020 г. Съюзът на българските филмови дейци възразява срещу Заповед № РД02-52/16.01.2020 г. на министъра на културата и иска изменението й в частта относно квотите на организациите членове на Националния съвет за кино. Това възражение е подадено в срока за обжалване на заповедта, предвид по-горе даденото разяснение. Министърът на културата е разгледал възражението и е приел, че има основание да преразгледа въпроса за квотния състав на Националния съвет за кино и издава Заповед № РД-09-141/14.02.2020 г. за изменение на Заповед № РД-09-52/16.01.2020 г в частта й относно състава на Националния съвет за кино, като увеличава квотата на представители от Съюзът на българските филмови и лишава от квота настоящия жалбоподател. В оспорената заповед липсва посочване на чл. 91 АПК, като правно основание за издаване на същата. Това представлява нарушение на изискванията за форма на административния акт – чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК в частта за правното основание. Заповед № РД-09-141/14.02.2020 г. на министъра на културата за изменение на Заповед № РД-09-52/16.01.2020 г в частта й относно състава на Националния съвет за кино страда и от друго съществено нарушение, което я прави незаконосъобразна, а именно липса на мотиви – фактически основания за соченото от органа правно основание чл. 14, ал. 1 във вр. с чл. 8, ал. 1, т. 1 ЗФИ В Закона за филмовата индустрия не се съдържат правила, които да ръководят министъра в преценката му кои професионални сдружения и юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в областта на филмовата индустрия, да включи в списъка по чл. 14, ал. 1 като членове на Националния съвет за кино. Следователно административният орган има възможно най-голямата дискреция, която следва да упражни при спазване на закона и съобразяване на неговата цел. Проверката за съответствие на административния акт със закона и неговата цел преминава през оценка на мотивите на акта. Органът следва така да изложи фактите по случая и да им направи такъв анализ, който еднозначно да води до разпоредителната част на акта и до посоченото правно основание. В случая въобще липсват мотиви, от които да може да се направи извод, защо ответникът предоставя 3 квоти на Съюза на българските филмови дейци, а лишава от квота Асоциацията на филмовите и телевизионните продуценти. Безспорно е, че съгласно Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на Върховния съд мотивите към административния акт могат да бъдат изложени отделно от него в друг документ, на който органът се е позовал. В случая в представената преписка, а процесуалният представител на ответника е заявил, че цялата преписка е представена по делото, няма документ в който да се съдържат мотиви относно изменението на първоначалната заповед и в частност относно увеличаването квоти на Съюза на българските филмови дейци и съответно лишаването от квота на Асоциацията на филмовите и телевизионните продуценти. В заповедта единствено е посочено, че същата се издава на основание чл. 14, ал. 1 във вр. чл. 8, ал. 1, т. 1 ЗФИ и постъпило възражение от 07.02.2020 г. от Съюза на българските филмови дейци. Аргументите от самото възражение на Съюза на българските филмови дейци не могат да бъдат приети за мотиви на административния акт. Същите следва да са обект на анализ от страна на административния орган, който ясно да заяви защо го приема или отхвърля, като анализът следва да включва и всички други факти и доказателства от значение за решаване на въпроса - предмет на административния акт. Съгласно чл. 8, ал. 1, т. 1 ЗФИ към изпълнителния директор се създава консултативно-експертен орган - Национален съвет за кино. Съгласно чл. 14, ал. 1 от същия закон министърът на културата оповестява списък на професионалните сдружения и юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в областта на филмовата индустрия, както и техните квоти. Следователно министъра на културата следва да избере най-подходящите професионални сдружения и юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в областта на филмовата индустрия от всички регистрирани такива, които според него най-добре ще осъществяват правомощията на Националния съвет за кино да разработи национална програма за развитие на филмовата индустрия; да предложи и обоснове размера на държавното финансиране за осъществяване на националната политика в областта на филмовата индустрия; да разработва, обсъжда и предлага проекти на нормативни актове в областта на филмовата; да предлага ежегодна квота за създаване на български дебютни филми; да предлага български филми за представяне на европейски и световни конкурси и номинации. Законът не поставя други изисквания пред участниците в Националния съвет за кино освен да осъществяват дейност в областта на филмовата индустрия и да са професионални сдружения или юридически лица с нестопанска цел, по правно-организационна форма. Законът не поставя изискване към мащаба на представителността на тези организации или към броя на реализираните от тях филмови продукции. В случая, както Съюза българските филмови дейци, така и Асоциацията на филмовите и телевизионните продуценти според публично достъпните данни от регистрацията им, осъществяват дейност в областта на филмовата индустрия. Твърдението на Съюза българските филмови дейци от възражението му от 07.02.2020 г., че е най-широко представената професионална организация в сферата на филмовата индустрия, ако е доказано по преписката, следва да бъде отчетено, но за това административния орган следва да изложи мотиви и съответно да обоснове въз основа на какви факти дава повече квоти на тази професионална организация. Такива мотиви липсват. Липсват и мотиви, защо Асоциацията на филмовите и телевизионните продуценти е лишена от квота, при положение, че развива дейност в областта на филмовата индустрия. На първо място сред целите при учредяването й е посочено "развитие на дейност в областта на филмовата индустрия, в това число съдействие на членовете на сдружението при производство, разпространение, промоция, показ и съхранение на филми" съгласно публично достъпни данни от фирменото досие на сдружението. Обстоятелството, че само някои от членовете му осъществят филмова дейност ("Глобал фрайм" ООД, "Идалго прадакшънс България" ЕООД), а повечето развиват телевизионна такава не означава, че Сдружението "Асоциацията на филмовите и телевизионните продуценти" не отговаря на законовия критерии да е професионална организация, развиваща дейност в областта на филмовата индустрия. Законът не поставя изискване всички професионални организации да имат представители в Националния съвет за кина, за това отговорността на министъра на култура при оповестяване на списъка на професионалните сдружения и юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в областта на филмовата индустрия, както и техните квоти е голяма, защото той следва да прецени от всички такива организации, кои следва да получат квоти и какви да се тези квоти. В тази преценка министърът е свободен да съобрази различни фактори, свързани с успешната реализация на държавната политика за развитие на филмовата индустрия, както и на данни от дейността на самите професионални организации, тяхната активност, представителство, отличени членове и други които счита за значими, няма ограничение. Критерият, един или повече, следва да е посочен в заповедта и да е направен анализ кои от организациите, развиващи дейност в областта на филмовата индустрия, го покриват и защо. При липсата на такива мотиви за съда остава напълно неясно какво е мотивирало министъра на културата да измени първоначалната си заповед за определяне на квотния състав на Националния съвет за кино. Липсата на мотиви прави и невъзможна преценката правилно ли е приложил материалния закон и неговата цел административният орган при издаването на заповедта, предмет на настоящото дело. Така пълната липса на мотиви се явява съществено нарушение на изискването за форма, което в контекста на изискването на чл. 169 АПК налага отмяна на Заповед № РД-09-141/14.02.2020 г. на министъра на културата. Видим от изложеното и на основание чл. 173, ал. 2 от АПК, Върховен административен съд, седмо отделение