Решение № 5930 от 15.5.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9327/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващи от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационната жалба на Зам. Изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие гр.София, подадена чрез процесуалните представители адв.М. С. и адв. И. Г., срещу Решение 5075/26.07.2023г., постановено по адм. дело 2906/2022г. по описа на Административен съд София-град.

Касаторът развива доводи за наличие на касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК нарушение на материалния закон и необоснованост на първоинстанционното решение. Счита, че съдът неправилно е тълкувал разпоредбата на чл.54, пар.1 от Регламент /ЕС/ 1306/2013г., приемайки, че предвиденият в нея 18-месечен срок ограничава с изтичането си възможността на държавите-членки да извършват финансови корекции в посока възстановяване на неправомерно извършени плащания. Излага доводи, че срок по чл.54, пар.1 от Регламент /ЕС/ 1306/2013г. е инструктивен и неспазването му не е самостоятелно основание за отмяна на изядения АУПДВ. Развива подробни съображения в жалбата си и за незаконосъобразност и необоснованост на мотивите на съда за липса от обективна и и субективна страна на предпоставки за възникване на публично държавно вземане, поради наличие на хипотезата на чл.60 Регламент 1306/2013г. на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 20213 изкуствено създаване на условия за получаване на предимство. Претендира се отмяна на обжалваното решение на АССГ и постановяване на ново решение по съществото на спора, с което да се отхвърли жалбата срещу административния акт. Претендира се и присъждане на разноски за две съдебни инстанции.

Ответникът по касационната жалба Сдружение Асоциация на млекопреработвателите в България, чрез процесуален представител адв. Д., изразява становище за неоснователност на касационната жалба. В пледоарията по същество и в писмени бележки, излага допълнителен довод, че са изтекли давностните срокове за претендиране на вземането, включително по Регламент 1306/2013 и Регламент 2988/95, като се позовава на решения на ВАС, постановени при идентични факти. Иска присъждане на разноските за касационната съдебна инстанция.

Прокурорът от Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, първо отделение, като обсъди допустимостта на касационната жалба, направените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК и съобрази становищата на страните, намира жалбата процесуално допустима като подадена от легитимирана страна, в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК срещу подлежащ на оспорване съдебен акт, а по същество - основателна, поради следното:

С оспорения пред Административен съд София-град /АССГ/ Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ 01-1500/7#3 от 17.02.2022г., издаден от заместник изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие е определено на Сдружение Асоциация на млекопреработвателите в България подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 1 340 233,36 лв., представляващо сбор от извършени междинни и окончателни плащания по промоционална програма Качествено европейско сирене по сключен договор за финансово подпомагане 14 от 18.09.2015г., поради установени изкуствено създадени условия за получаване на предимство и е отказано на Сдружение Асоциация на млекопреработвателите в България /АМБ/ финансова помощ по заявки за плащане 301014141216/14.12.2016 г., в размер на 64 575,92 лв., 212014230217/23.02.2017 г. в размер на 638 258,74 лв. и 222014310517 от 31.05.2017 г., в размер на 0,00 лв.

Въз основа на събраните доказателства първостепенният съд прави следните фактически установявания:

Със заповед РД-09-772 от 26.11.2014г. на Министърът на земеделието и храните е утвърдена промоционална програма Качествено европейско сирене. С решение от 20.04.2015г. ЕК одобрява промоционална програма Качествено европейско сирене и начина на съфинасиране, предложено от Асоциация на млекопреработвателите в България /АМБ/. Сдружението провежда конкурсна процедура за избор на прилагаща организация и със заявление от 11.06.2015г. предлага да бъде одобрена Agropromotion Sprl, Белгия за прилагаща организация. Със заповед РД-09-495 от 14.07.2015г. на Министърът на земеделието и храните е одобрена Agropromotion Sprl, Белгия за прилагаща организация за изпълнение на програмата и е наредено на АМБ да сключи договор с нея по реда на чл.19, ал.5 от Наредбата за условията и реда на избор, изпълнение и контрол на промоционални програми за земеделски и хранителни продукти.

Между ДФЗ и АМБ е сключен договор за финансово подпомагане 14 от 18.09.2015 г., по силата на който сдружението поема задължения да осъществи дейности по промоционалната програма, такива каквито са определени в предложението му, подадено в МЗХ с Вх. АО-1863/30.09.2014 г., допълнено с писмо с вх. 15-430/03.11.2014 г. и с писмо с вх. 15-85/04.02.2015 г., неразделна част от договора.

В ДФ "Земеделие" постъпва писмо с вх. 02-0600/19#9 от 14.12.2016 г. от Дирекция J 2. "Одит на разходите за селско стопанство" към Генерална дирекция "Земеделие и развитие на селските райони, с което се информират българските власти, че след получена информация от Европейската служба за борба с измамите /ОЛАФ/, прилагането на определени промоционални мерки в България не е в съответствие с правилата на ЕС и че е налице измамна дейност, водеща до неправомерно плащане на средства от ЕФ.

На 10.11.2017 г. е изготвен Окончателен доклад на ОЛАФ по дело OF/2012/0565/B, постъпил в ДФЗ на 25.05.2018г., според който между засегнатите лица от проведеното от службата разследване е и АМБ. Съдържанието на доклада сочи, че система от вътрешно разследване /на корумпирани служители в агенции на ЕС/ и външно разследване, проведено от ОЛАФ със съдействие на държави-членки на тяхна територия, са установени данни за трансгранична престъпна схема за измама, с цел получаване на финансиране от бюджета на ЕС, реализирана при прилагането на промоционалните програми за реклама на земеделски продукти и храни на вътрешния пазар и на трети страни. Тези действия от фактическа страна са свързани както с промоционалната програма, така и с избраната прилагаща организация Agropromotion Sprl .

По силата на решение за изпълнение /ЕС/ 2021/261 на Комисията от 17 Февруари 2021г. - от финансирането на Съюза се изключват разходи на Република България, част от които е и промоционална програма Качествено европейско сирене

ДФЗ уведомило АМБ, че открива производство по издаване на АУПДВ с писмо изх. 01-1500/7 от 19.01.2022 г.

Оспореният АУПДВ е издаден на 17.02.2022 г.

При тази фактическа установеност, която не е предмет на касационни оплаквания, първостепенният съд е приел, че АУПДВ е издаден от компетентен по материя, степен и време орган в хипотезата на делегация, в изискуемата писмена форма, включваща необходимите реквизити и ясна разпоредителна част.

С оспореното пред настоящата инстанция съдебно решение, АССГ отменя АУПДВ, в двете му части, поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила и несъответствие със закона.

На първо място, АССГ, след като се позовава на чл. 54, параграф 1 от Регламент (ЕС) 1306/2013 на ЕП и на Съвета, съгласно който за всяко неправомерно плащане, възникнало в резултат на нередност или небрежност, държавите членки изискват възстановяване от бенефициера в срок от 18 месеца след одобрението и където е приложимо - получаването от страна на разплащателната агенция или органа, отговарящ за възстановяването, на контролен доклад или подобен документ, който посочва извършването на нередност, е приел, че в случая 18-месечният срок за откриване на производството по издаване на АУПДВ за възстановяване на неправомерно плащане, е започнал да тече с получаване на доклада на ОЛАФ с писмо от 25.05.2018 г. и е изтекъл на 25.11.2019 г. Производството по издаване на процесния АУПДВ е открито на 19.01.2022г., след изтичане на този срок. Приел е, че неспазването на срока по чл. 54, параграф 1 от Регламент 1306/2013, е констатирано и от Общия съд на Европейския съюз с Решение от 08 март 2023 г. по дело Т-235/21, образувано по жалба от Република България срещу Решение за изпълнение (ЕС) 2021/261 на Европейската комисия от 17 февруари 2021 г. за изключване от финансиране от Европейския съюз на разходите по промоционални програми, сред които е и процесната промоционална програма. Наред с това, самият ответник по спора и издател на процесния АУПДВ, се позовал на нормата на чл. 54, параграф 1 от Регламент (ЕС) 1306/2013, като основание за издаване на акта. Приел е, че се касае за неспазване на законоустановен преклузивен срок, който всякога води до незаконосъобразност на акта.

След това съдът е изложил мотиви, че в случая не са доказани от административния орган основания за възстановяване на получените плащания, а констатациите в АУПДВ почиват само на доклада на ОЛАФ, който макар да е допуситмо доказателствено средство, което се ползва с материална доказателствена сила, не е достатъчен да обоснове категоричен извод за извършени нарушения от страна на АМБ.

За да приеме, че не е доказано манипулиране на тръжна процедура за избор на изпълняващ орган, АССГ е изложил аргументи, че АМБ е провела процедурата по избор на изпълнителната организация в съответствие с чл. 16 и чл. 17 от Наредбата от 14.02.2007 г. за условията и реда за избор, изпълнение и контрол на промоционални програми за земеделски и хранителни продукти и в съответствие с Регламенти 3/2008 и 5/2008. Документите от проведената процедура по избор на изпълнителна организация са представени на Министъра на земеделието и храните, който със Заповед РД 09- 495/14.07.2015 г., одобрил Agropromotion Sprl за изпълнителна организация и възложил сключването на договор. Безспорно било и обстоятелството, че Европейската комисия е извършвала и текущи проверки в хода на изпълнението на промоционалната програма в съответствие с разпоредбата на чл. 22 от Регламент 501/2008, съгласно която всеки годишен доклад и всеки тримесечен доклад за изпълнението на програмата се представя от ДФЗ на Европейската комисия. В тази връзка вещото лице е констатирало, че в периода на изпълнение на договора служители на ДФЗ - Разплащателна Агенция на Република България са осъществявали текущ и последващ контрол на всички разходи по проекта. Извършвани са предварителни проверки на всички разходи преди да се извърши плащане от страна на ДФЗ. Изводът от всеки един доклад за текущ и последващ контрол на промоционалната програма е, че бенефициентът е изпълнил изискванията на нормативната уредба, поради което сумите по транзакциите са изплатени законосъобразно, като са изпълнени всички акредитирани процедури.

По отношение на соченото обстоятелство в АУПДВ, че АМБ не е имало достатъчно средства да покрие своя дял от 20% от общото финансиране и за това е получило заеми, предоставени от прилагащата организация Agropromotion Sprl или свързани с нея фирми, а именно : договор за заем в размер на 399 568 евро, сключен със "Spinmarketing", Белгия, нотариално заверен на 12.07.2012 г. и договор за заем в размер на 200 000 евро, сключен с "Dukesbury Enterprises", нотариално заверен на 01.12.2015 г., АССГ е приел за релевантно в случая, че в приложимите Регламенти на ЕС и в Наредбата от 14.02.2007 г. не се съдържат ограничения и забрани за предлагащата организация да получава заеми, за да финансира дадена промоционална програма или своята дейност като цяло. Единственото изискване спрямо предлагащата организация (Сдружението) е то да поеме съответната част от финансирането, което условие в случая няма спор, че е изпълнено.

Относно твърдението в АУПДВ, че жалбоподателят изкуствено е създал условия, за да получи предимство и с това е нарушил разпоредбата на чл. 60 от Регламент 1306/2013 на ЕП и Съвета, съдът приел, че не се установява обективния и субективния елемент от състава на соченото нарушение. Приел е, че общата формулировка за наличие на обвързаности и връзки от лично финансово и правно естество в процесния акт не са конкретизирани. Липсва индивидуализация на конкретно лице/а от Сдружение АМБ и в какво качество, както и с кои лица конкретно са контактували, какви уговорки са имали, по какъв начин са изпълнили тези уговорки, какви действия конкретно са предприети, с оглед постигане на нерегламентираните цели. Отново е посочил, че ДФЗ е одобрил всички заявки за плащания - текущи и окончателни, и е приел междинните и годишни доклади на Сдружението. ДФЗ извършил и последващ контрол, в който също е констатирано изпълнението на програмата. Това се потвърждавало и от приетия по делото доклад за последващ контрол. Приел е, еч всички дейности по промоционалната кампания са успешно завършени, като не се и сочи в АУПДВ коя цел на програмата не е била изпълнена.

Относно субективният елемент, съдът приел, че липсват доказателства, от които да се извлече наличието му. Видно от приетата по делото съдебно счетоводна експертиза и допълнителните пояснения на вещото лице, жалбоподателят не е единствен ползвател на всички получени средства по договора, а е титуляр на банковата сметка, с която асоциацията се разчита и с останалите участници в проекта. Действително АМБ е бенефициент по договора, но по-голяма част от постъпващите средства по банковата сметка, са превеждани впоследствие на изпълнителната организация, като липсват доказателства, свидетелстващи за координиран умисъл между предлагаща организация и изпълнителна организация.

По изложените съображения относно недоказаност на твърденията за изкуствено създадени условия, АССГ приел АУПДВ за незаконосъобразен и в двете му части, като в частта на отказана финансова помощ приел и нарушение на разпоредбата на чл. 59, ал. 1 АПК за мотивиране на акта.

Решенето е неправилно.

Неправилно първоинстанционният съд е приел, че оспореният АУПДВ е издаден при съществено нарушение на процесуалните правила, изразяващо се в пропускането на преклузивен срок по чл.54, §1 от Регламент(ЕС) 1306/2013 от 17 декември 2013г. на Европейския парламент и на Съвета относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) 352/78, (ЕО) 165/94, (ЕО) 2799/98, (ЕО) 814/2000, (ЕО) 1290/2005 и (ЕО) 485/2008 на Съвета.

Тълкуването на чл.54, §1 следва да се прави в контекста на разпоредбата, а той сочи на извод, че изтичането на обсъждания срок, без предприемане на никакви действия от страна на българската администрация за възстановяване от бенефициера на неправомерно усвоени средства, е условие за законосъобразност за издаването на акта на Европейската комисия Решение за изпълнение /ЕС/ 2021/261 от 17 Февруари 2021г. за изключване от финансирането на Съюза на разходи на Република България, част от които са свързани с промоционална програма Освободете вкуса, на основание чл.52, §1 от Регламент 1306/2013г.

Изложеното се подкрепя от съдържанието на т.40 и т.46 в мотивите на Решение на Общия съд от 8 март 2023г. по дело Т-235/21, с което жалбата на Република България против цитираното решение на ЕК за финансова корекция е отхвърлена. Там е казано, че позоваването на чл.54 изобщо не оставя място на съмнение относно възможността за финансови корекции, ако посоченият срок не бъде спазен.

От това не следва, че пропускането на този срок е пречка за образуване на производство по възстановяване на неправомерно получени от бенефициер суми, както е приел неправилно първоинстанционният съд. Същото следва от т.88 от мотивите на цитираното решение, където е казано : Всъщност след изтичането на определен период има опасност възстановяването на неправомерно изплатените суми да бъде сложно или да стане невъзможно поради определени обстоятелства по конкретно като преустановяване на дейността или загубата на счетоводни документи (Решение от 30 януари 2020, Португалия/Комисия, Т-292/18, EU:Т:2020:18, т.65 ). Това не би могло да е прието, ако пропускането на 18 месечния срок осуетява всяка процедура по възстановяване. В този смисъл е решение 4424 от 10.04.2024г. по адм. дело 9469/2023 г. на ВАС, постановено при идентични факти.

Освен това трайно се приема в практиката на ВАС, че разпоредбата на чл.54, §1 от Регламент(ЕС) 1306/2013 не въвежда 18-месечен срок от одобрението на неправомерното плащане или от разкриването на нередност или измама, след изтичането на който се преклудира правото на държавата да изисква възстановяването му от бенефициера. Посоченият срок е инструктивен, а не преклузивен, а неспазването му не може да доведе до незаконосъобразност на издадения административен акт. В този смисъл са решения на ВАС /решение 11782/29.11.2023г. по адм.д. 6225/2023г., решение 6774 от 22.06.2023 г., по адм. д. 4349/2023г., двете на ВАС, четвърто отделение, решение 4066/28.04.2022г. по адм.д. 7459/2021г. , на ВАС, осмо отделение, решение 15804/21.12.2020г., по адм.д. 9482/2020 г. на ВАС, първо отделение, както и др.

2.Необосновани на събраните доказателства са фактическите и правни изводи на първоинстанционния съд, че не е доказано създаване на изкуствени условия, изразяващи се в установяване на лични и финансови връзки между субектите, участници в промоционалната програма, създадени за неправомерно получаване на финансова помощ в противоречие с целите на програмата.

Член 60 от Регламент 1306/2013 предвижда, че без да се засягат специфичните разпоредби, в секторното законодателство в областта на селското стопанство не се дава никакво предимство на физическо или юридическо лице, за които е установено, че условията, необходими за получаване на такива предимства, са създадени изкуствено, в противоречие с целите на това законодателство.

По указанията на т.29 от мотивите на Решение на СЕС от 12 септември 2013г., Слънчева сила ЕООД, С 434/12, ECLI:EU:C:2013:546, които са взети предвид и от първоинстанционния съд, за да се докаже наличие на злоупотреба от страна на потенциален бенефициер на безвъзмездна помощ, от една страна, е необходима съвкупност от обективни обстоятелства, от които следва, че въпреки формалното спазване на предвидените в съответната правна уредба условия целта, преследвана с тази правна уредба, не е постигната, и от друга страна, е необходим субективен елемент, изразяващ се в намерението да се получи предимство от правната уредба на Съюза, като изкуствено се създават условията, необходими за неговото получаване (вж. в този смисъл Решение от 21 юли 2005 г. по дело Eichsfelder Schlachtbetrieb, С515/03, Recueil, стр. I7355, точка 39 и цитираната съдебна практика).

По делото не е спорно, че АМБ е страна по договор 14 от 18.09.2015 г. за финансово подпомагане по промоционална програма от категорията на тези по чл. 3 от Наредбата за условията и реда за избор, изпълнение и контрол на промоционални програми за земеделски и хранителни продукти. Програмите по чл. 3 от Наредбата се изготвят за продуктите или темите, включени в Приложение I, част А към Регламент (ЕО) 501/2008 на Комисията, съгласно насоките за промоция на вътрешния пазар по Приложение I, част Б на същия регламент и могат да включват дейностите, посочени в чл. 2, ал. 1 на Регламент (ЕО) 3/2008 на Съвета. Програмата следва да се разбира като съвкупност от единни дейности, които притежават достатъчен обхват, за да улеснят предоставянето на по-подробна информация за съответните продукти, както и тяхната продажба. /вж. чл. 1 § 2 от Регламент (ЕО) 501/2008 на Комисията/.

Чрез пресъздаване в АУПДВ на съдържанието на окончателния доклад на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) по дело OF/2012/0565/B са описани доказателственорелевантни факти за обосноваване на основанието за отказа за изплащане на финансова помощ и за установяване на задължението на АМБ да възстанови вече изплатената финансова помощ - наличието на изкуствено създадени условия за предоставяне на предимство. Използването на такава заимстваща техника при осъществяване на изпълнително-разпоредителната дейност осигурява формално съответствие на индивидуалния административен акт с изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4, пр. 1 АПК.

С характер на нередност е изкуственото създаване на условия, необходими за получаване на облага, доколкото по хипотеза нарушава правото на Съюза /съобрази чл. 4, ал. 3 от Регл. 2988/95/ и предполага разходването на средства за предоставяне на облагата, което води до засягане на общия бюджет на Съюза.

В случая относими към създаването на изкуствени условия са действията на предлагащото сдружение по одобряване на програмата, по избора на прилагаща организация и изпълнение на промоционалната програма.

По делото е безспорно установено, че АМБ не е разполагала със собствени средства, необходими за постигане на изискванията за участие на предлагащата организация във финансирането с най-малко 20 % от действителните разходи за програмата.

В съответствие с чл. 13, пар. 2 и пар. 3 Регл. (ЕО) 3/2008, финансирането на програмите по информиране и подпомагане се осигурява при разпределение 50 % за Общността, 20 % за предлагащата организация и 30% за държавата - членка, като последното представлява допустима държавна помощ. На основание чл. 16, пар. 3 Регл. (ЕО) 501/2008, преди сключване на договор предлагащата организация е длъжна да внесе гаранция за добро изпълнение на стойност 15% от припадащото се финансиране на Общността. За сключване и изпълнение на договора за финансиране, сдружение АМБ е следвало да осигури финансов ресурс в размер на 35 % от цялата стойност на договора. Без покриване на тези изисквания за финансова обезпеченост, сдружение АМБ е нямало да сключи договор за финансиране.

Няма спор, което е констатирано и в оспорвания акт, че АМБ е представила гаранция за изпълнението (банкова гаранция) в полза на Разплащателната агенция, която се равнява на 15% от максималната годишна финансова вноска от ЕС и страната-членка преди подписване на договора за безвъзмездна финансова помощ. Не е спорно и се установява по делото, че собственият принос от 20 % на бенефициера и свързаната 15 % банкова гаранция за изпълнение са били покрити от заеми, предоставени от свързани с прилагащата организация фирми: заем в размер на 399 568 евро, предоставен по договор за заем, сключен със "Spinmarketing", Белгия, нотариално заверен на 12.07.2012 г. и договор за заем в размер на 200 000 евро, сключен с "Dukesbury Enterprises", нотариално заверен на 01.12.2015 г. Това е релевантното обстоятелство от значение за установяване на финансовите отношения между АМБ и изпълнителя Agropromotion Sprl при подготвителните действия за предоставянето на помощта по сключения между ДФЗ и АМБ договор. Неправилно съдът е приел това обстоятелство за ирелевантно с мотиви, че единственото важно обстоятелство е да са изпълнени условията на внесена парична гаранция.

На следващо място, при избора на прилагаща организация е установено участие в конкурса на три дружества, различни от спечелилото конкурса - Agropromotion Sprl, като Agropromotion Sprl и Freonote, Кипър са притежавани и контролирани от Стела Скарлис, а другите две български дружества са управлявани от И. Т. генерален секретар на Асоциацията на земеделските производители в България. Структурата гарантира, че ценовата оферта на Agropromotion Sprl ще бъде печеливша и по този начин ще се осъществи получаването на програмния бюджет. Тези констатации се съдържат в доклада на ОЛАФ и не са оборени от страна на жалбоподателя. Освен това, за предварителната договорка между Скралис и асоциациите е представена кореспонденция по електронна поща, в която се уговарят предварително участията в предстоящите обществени поръчки за избор на прилагащ орган. За участието на АМБ в договорките свидетелства и открития в офиса на Agropromotion Sprl официален печат на АМБ. Към доклада са приложени документи от кореспонденция между М. Д. законен представител, която освен това е упълномощена да представлява и подписва документи от името на дружеството "Spinmarketing", Белгия, предоставило по-големия заем на АМБ.

АССГ е определил правилно доказателствената сила на окончателния доклад на Европейската служба за борба с измамите. Докладът по чл. 11, § 1 от Регламент /ЕС, Евратом/ 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 г. относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите /OLAF/, и за отмяна на Регламент /ЕО/ 1073/1999 г. на Европейския парламент и на Съвета и Регламент /Евратом/ 1074/1999 на Съвета се ползва с материалната доказателствена сила по чл. 11, § 2, изр. 2 от Регламента. Неправилно обаче е приел, че същия, ведно с представените към него доказателства не доказва твърдените от административния орган обективни обстоятелства от които следва, че въпреки формалното спазване на предвидените в съответната правна уредба условия целта, преследвана с тази правна уредба, не е постигната.

При възприемането на създадените изкуствени условия за получаване на облагата администрацията е дължала отстраняване на последиците от неоснователното имуществено разместване с отнемане на незаконно придобитата облага и изключването на възможността да се получи друга облага.

Предвид тези съображения, първоинстанционното решение като необосновано следва да отмени изцяло.

1. Изходът от производството по жалбата против АУПДВ зависи от тълкуването на правилата относно погасителната давност, предвидени в член 3, параграф 1 от Регламент 2988/95 (ЕО, ЕВРАТОМ) 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (Регламента).

Доколкото възражението за погасяване по давност на процесното публично вземане е направено едва в касационното производство, където е в сила забраната за фактически установявания (чл.220 АПК), а всички релевантни за прилагането на правилата на погасителна давност факти не са установени, след отмяната на първоинстанционното решение, делото следва да се върне на първоинстанционния съд за ново разглеждане от друг съдебен състав.

При новото разглеждане на делото, за да се произнесе по възражението за давност, съдът трябва да съобрази следните задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, които следват от практиката на Съда на ЕС по тълкуване на чл.3 от Регламент 2988/95:

Съгласно член 3, §1, ал.1, изречение първо от Регламента, срокът за давност за процедурите е четири години от момента, в който нередността по смисъла на член 1, параграф 1 е извършена. Този срок цели да гарантира правната сигурност на икономическите оператори (вж. в този смисъл решение на СЕС от 11 юни 2015г. по дело С-52/14, Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG, ECLI:EU:C:2015:381, т.24 и цит. там практика). Те трябва да са в състояние да установят кои техни операции са породили окончателни последици и кои все още могат да бъдат обект на преследване.

Посоченият срок се прилага както за нередностите, които водят до налагане на административна санкция по смисъла на член 5 от този регламент, така и за нередностите като разглежданата в настоящия случай, които са предмет на административна мярка в съответствие с член 4 от регламента, състояща се в отнемане на незаконно придобитата облага (вж. в този смисъл решения Handlbauer, C 278/02, EU:C:2004:388, т. 33 и 34, Josef Vosding Schlacht-, Kьhl- und Zerlegebetrieb и др., C 278/07 C 280/07, EU:C:2009:38, т. 22, както и Cruz & Companhia, C 341/13, EU:C:2014:2230, т. 45).

Съгласно практиката на Съда на ЕС, извършването на нередност, с което започва да тече давностният срок, предполага изпълнението на две условия, а именно: действие или бездействие на икономическия оператор, представляващо нарушение на правото на Съюза, както и вреда или потенциална вреда, причинена на бюджета на ЕС. Давностният срок започва да тече от извършването на нередността, т. е. от момента, в който са настъпили както действието или бездействието на икономическия оператор, представляващо нарушение на правото на Съюза, така и вредата, причинена на бюджета на ЕС, като началният момент на давностния срок винаги е датата на по-късното събитие (решение от 06.10.2015 г. на СЕС по дело С-59/14, Hauptzollamt Hamburg-Jonas, ЕCLI:EU:C:2015:660, т. 24-26 и решение от 03.10.2019 на СЕС по дело С-378/18, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und export ECLI:EU:C:2019:832, т. 33).

По чл.3, §1, ал.2, от Регламента, в случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. В случай на многогодишна програма срокът за давност във всеки случай продължава, докато програмата изрично не бъде прекратена.

Дадена нередност е продължаваща или повторно извършена по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламента, когато тя е допусната от оператор, който получава икономически облаги от съвкупност от сходни операции, които нарушават една и съща разпоредба от правото на Съюза (вж. решение Vonk Dairy Products, C 279/05, EU:C:2007:18, т. 41 и цит. Решение по дело С-52/14, т.49).

Процесната програма е многогодишна, защото има за предмет популяризиране на определени видове хранителни продукти, предвидено е да се изпълнява три години и да се финансира със средства на Европейския съюз. (решение от 11 юни 2015 г., Pfeifer & Langen, C 52/14, EU:C:2015:381, т. 21 и Решение от 15 юни 2017, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektш valdymo agentыra, С-436/2015 ECLI:EU:C:2017:468, т.43 и следващи).

Според второто изречение на чл.3, §1, ал.2 от Регламента, краят на давностния срок зависи от изричното прекратяване на програмата, за което по делото няма данни. Приложимият за многогодишни програми давностен срок по член 3, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламент 2988/95 позволява единствено удължаване, но не и скъсяване на давностния срок. (цит. Решение от 15 юни 2017г., С 436/2015, т.69).

Невярно е поддържаното от административния орган, че прекратяването на програмата е станало с решение за изпълнение /ЕС/ 2021/261 на Европейската Комисия от 17 Февруари 2021г., защото видно от диспозитива на този акт с него от финансирането на Съюза само се изключват разходи на Република България, част от които са и такива по промоционална програма Освободете вкуса.

Съгласно чл.3, §1, ал.3 от Регламента, срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността. Срокът за давност започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва.

Според т.1 от диспозитива на Решение от 11 юни 2015 г., Pfeifer & Langen, С 52/14, член 3, параграф 1, трета алинея от Регламента трябва да се тълкува в смисъл, че понятието компетентен орган съгласно тази разпоредба означава органа, компетентен съгласно националното право да предприема въпросните действия, свързани с разследване или преследване, като същият може да бъде различен от органа, предоставящ или осъществяващ събирането на неправомерно получени във вреда на финансовите интереси на Съюза суми.

Според същото решение, т.2 от диспозитива, действия, свързани с разследването или преследването на нередност, са били нотифицирани на проверяваното лице по смисъла на тази разпоредба, когато съвкупност от фактически обстоятелства позволяват да се направи извод, че съответните действия, свързани с разследване или преследване, наистина са били нотифицирани на това лице. При юридическите лица посоченото условие е изпълнено, ако съответното действие наистина е било съобщено на лице, чието поведение може в съответствие с националното право да се вмени на юридическото лице.

Според т.3 от диспозитива на същото решение, за да се квалифицира като действие, свързано с разследване или преследване по смисъла на тази разпоредба, съответният акт трябва достатъчно точно да определя операциите, по отношение на които съществуват подозрения за нередности. Това изискване за точност обаче не включва необходимостта този акт да упоменава, че е възможно налагането на санкция или на определена административна мярка.

Независимо от прекъсването на давностния срок, на основание чл.3, §1, ал.4 от Регламента, този срок изтича най-късно на датата, на която изтича срок равен на двукратния давностен срок, ако компетентните власти не са наложили санкция, освен ако административната процедура не е била отложена в съответствие с разпоредбите на член 6, параграф 1. Предвиденият в тази алинея срок започва да тече по отношение на продължаваща или повторно извършена нередност от датата на нейното прекратяване, независимо към кой момент националната администрация е узнала за нередността. (Решение от 11 юни 2015 г., Pfeifer & Langen, С 52/14, т.69).

На основание чл.3, §3 от Регламента, държавите-членки запазват възможността да прилагат срок, който е по-дълъг от този, предвиден в параграфи 1 и 2 съответно.

Съгласно чл.171, ал.1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК), публичните вземания (каквото е процесното на основание чл.162, ал.2, т.8 ДОПК) се погасяват с изтичането на 5-годишен давностен срок, считано от 1 януари на годината, следваща годината, през която е следвало да се плати публичното задължение, освен ако в закон е предвиден по-кратък срок.

Според ал.2 на същата разпоредба (Доп. ДВ, бр. 94 от 2015 г., в сила от 1.01.2016 г., изм. и доп., бр. 64 от 2019 г., в сила от 13.08.2019 г., изм., бр. 105 от 2020 г., в сила от 1.01.2021 г.), с изтичането на 10-годишен давностен срок, считано от 1 януари на годината, следваща годината, през която е следвало да се плати публичното задължение, се погасяват всички публични вземания независимо от спирането или прекъсването на давността, освен в случаите, когато:

1. задължението е отсрочено или разсрочено;

1. вземането е предявено в производство по несъстоятелност;

1. е образувано наказателно производство, от изхода на което зависи установяването или събирането на публичното задължение;

1. изпълнението е спряно по искане на длъжника;

1. е подадена жалба за разрешаване на спор по глава шестнадесета, раздел IIа.

При новото разглеждане на делото, при спазване на указанията, съдът следва да установи кога е приключила изрично процесната промоционална многогодишна програма; от кога тече давностният срок за погасяване на процесното публично вземане; прекъсвано ли е течението на този срок, съответно изтекъл ли е 5-годишният давностен срок към момента на образуване на производството по издаване на АУПДВ.

Претенциите на страните за разноски следва да се разгледат при новото разглеждане на делото, на основание чл. 226, ал.3 АПК.

Върховният административен съд, състав на първо отделение, на основание чл.222, ал.2 АПК,