Решение № 15881 от 22.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7633/2020 г.

Решение № 15881 от 22.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7633/2020 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието, храните и горите срещу Решение № 135/27.02.2020 г. на Административен съд (АС) – Пазарджик постановено по адм. дело № 458/2019 г. С обжалваното решение е отменена Заповед № РД 09-229 от 1.03.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите в частта й, с която извън обхвата на площите в добро земеделско състояние са останали: площ от 2. 45 ха., попадаща в парцел № 39579-300-2-2, намиращ се в землището на с. Красново, общ. Хисаря, обл. Пловдивска; терен с площ от 1, 54 ха., попадаща в парцел № 69016-109-1-2, намиращ се в землището на с. Старосел, общ. Хисаря, обл. Пловдивска; терен с площ от 1, 45 ха., попадаща в парцел № 69016-480-1-2, намиращ се в землището на с. Старосел, общ. Хисаря, обл. Пловдивска, всички заявени от И. Нанчев и Министерството на земеделието, храните и горите е осъдено да заплати разноски по делото. Касаторът обжалва съдебното решение с твърдения, че са налице отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че с решението се отменя оспорваната заповед по отношение на три парцела, но площите от тези парцели не се определят за изцяло или частично допустими за подпомагане, а и няма разпореждане за последващи действия от страна на административния орган за ново произнасяне. Излага съображения, че решението е постановено при неизяснена фактическа обстановка и несъобразено с доказателствата по делото, вкл. съдебните експертизи, който потвърждавали констатациите на административния орган. Твърди, че решението се базирало на наличните снимки от теренните проверки, които са част от протоколите, удостоверяващи проверките. Прави анализ какво отразяват снимките и какво се извършва при теренна проверка. Моли обжалваното решение да се отмени и да се постанови ново, с което да се отхвърли жалбата на И. Нанчев. Претендира разноски и юрисконсултско възнаграждение. Представя Списък на разноските. Ответникът по касация се представлява от юрк. Петков. Ответникът по касация – И. Нанчев оспорва касационната жалба по съображения изложени в писмен отговор. Претендира разноски. Ответникът по касация се представлява от адв. Чавдаров. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. Предмет на контрол за законосъобразност пред първоинстанционния съд е Заповед № РД 09-229/3.01.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите в частта й, в която извън обхвата на одобрения окончателен слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2018 г. като част от Система за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) са останали: площ от 2, 45 ха., попадаща в парцел № 39579-300-2-2, намиращ се в землището на с. Красново, общ. Хисаря, обл. Пловдивска; терен с площ от 1, 54 ха., попадаща в парцел № 69016-109-1-2, намиращ се в землището на с. Старосел, общ. Хисаря, обл. Пловдивска; терен с площ от 1, 45 ха., попадаща в парцел № 69016-480-1-2, намиращ се в землището на с. Старосел, общ. Хисаря, обл. Пловдивска. Съдът е обсъдил събраните по делото доказателства и е приел за установено от фактическа страна следното: Със Заявление УИН № 13.29.0518/97730 И. Нанчев. е заявил 7 земеделски парцели за кампания 2018 г., вкл. парцел 39579-300-2-2, землище с. Красново, декларирана площ 3, 79 ха., декларирана култура - постоянни или временни пасища за паша на животни (пасища и мери за паша); парцел 69016-109-1-2, землище с. Старосел, декларирана площ 6, 76 ха., декларирана култура - постоянни или временни пасища за паша на животни (пасища и мери за паша); парцел 69016-480-1-2, землище с. Старосел, декларирана площ 2, 86 ха., декларирана култура - постоянни или временни пасища за паша на животни (пасища и мери за паша). Извършена е специализирана теренна проверка на място на физически блокове в землището на с. Красново и на с. Старосел. Съставен е Протокол № PDV-05-NS-18790 от 23.10.2018 г. По отношение на физически блок 39579-300-2, е отбелязано "да се създаде нова ДПП"; на физически блок 69016-109-1, е отбелязано "промяна в границите увеличение"; на физически блок 69016-480-1, е отбелязано "във физическия блок няма ДПП – неземеделски площи". Със Заповед № РД-46-504 от 12.12.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите е одобрен проект на специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2018 г., като част от СИЗП, обновен за 2018 г. чрез дешифрация (разчитане) на нова цифрова ортофотокарта (ЦОФК) на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2018 г. и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки, проведени през годината от страна на областните и общински структури на Министерство на земеделието. Срещу проекта от И. Нанчев е подадено възражение вх. № АР-20/03.01.2019 г. по отношение на парцели 39579-300-2-2, землище с. Красново; 69016-109-1-2, землище с. Старосел и 69016-480-1-2, землище с. Старосел. С процесната Заповед № РД 09-229 от 1.03.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите е одобрен окончателен специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за Кампания 2018 г. Със Заповед № РД-09-212 от 22.02.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите, на заместник министъра на земеделието, храните и горите са делегирани правомощия да осъществява функциите на министър на земеделието, храните и горите. Със Заповед № РД-09-757 от 10.08.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите е одобрена методика за избор на референтните парцели (физически блокове) за теренна проверка, във връзка с актуализация на данните в СИЗП и указания за извършване на специализирани теренни проверки на физически блокове за 2018 г. В рамките на съдебното дирене, съдът е изслушал гласни доказателства – показанията на свидетеля С. Тончев, като не е посочил дали кредитира същите и какви относими към спора факти установяват те, както и основна и допълнителна съдебно-техническа експертиза (СТЕ). Част от констатациите на допълнителната СТЕ са възпроизведени в съдебното решение. Открито е производство по оспорване на истинността на Протокол № 18790/23.10.2018 г. (видно от протокол от проведено открито съдебно заседание на 12.07.2019 г.) във връзка с направеното от жалбоподателя (сега ответник по касация) оспорване истинността на Протокол № 18790/23.10.2018 г. относно физически блок № 300-2-2; 109-1-2 и 480-1-2. Съдът не се е произнесъл по оспорването по реда на чл. 194 ГПК вр. чл. 144 АПК. С оглед установеното от фактическа страна съдът от правна страна, след анализ на нормативната рамка, определяща реда и условията, по които се определя специализираният слой "Площи, допустими за подпомагане", е изложил съображения, че не са допуснати съществени нарушения в процедурата по издаване на процесната заповед и че Нанчев е осъществил в пълнота правото си на защита, въпреки установеното по делото, че оповестяване на процесните теренни проверки не е осъществено от администрацията. По отношение на парцел 39579-300-2-2 е приел, че оспорената заповед е несъответна на действително установените факти и обстоятелства, поради което е постановена в нарушение на материалния закон. За този си извод съдът се е позовал на изводите на вещите лица относно отразеното на 4 броя фотоснимки на недопустимата площ. По отношение на парцел 69016-109-1-2 е посочил, че тъй като парцела е заявен като "постоянни или временни пасища за паша на животни (пасища и мери за паша)" и с оглед данните по делото не попада в нито една от хипотезите на чл. 10, ал. 2, т. 2, б. "а", б. "б", б. "в" от Наредба № 2 от 26.03.2018 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ (Наредба № 2/2018 г.). За този си извод съдът се е позовал на анализа направен от вещите лица на 5 броя фотоснимки на недопустимата площ. По отношение на парцел 69016-480-1-2 е приел, че с оглед заключението на вещите лица, че няма достатъчно снимков материал, за да се прецени състоянието на парцела към момента на проверката и с оглед наличните сателитни снимки използвани при изготвяне на експертизата за състоянието на терена и предвид чл. 3, ал. 1 от Наредба № 2/2018 г. заповедта е необоснована и постановена в нарушение на материалния закон. Решението е неправилно по следните съображения. Анализът на нормативната рамка, определящ реда и условията, по които се определя специализирания слой "Площи допустими за подпомагане" направен от съда е правилен. Нормативната уредба се съдържа в Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), Наредба № 2 от 26.03.2018 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ (Наредба № 2/2018 г.) и Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол (Наредба № 105/2006 г.). В мотивите на Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. на ВАС по т. д. № 1/2015 г., ОСС, І и ІІ колегия е посочено, че по отношение на отделния земеделски производител заповедта за одобряване на окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" е индивидуален административен акт. Тя има непосредствено значение за него и от нея зависи възникването и упражняването на правото на подпомагане по схемите и мерките за подпомагане, посочени в ЗПЗП. По своя характер тази заповед съставлява съвкупност от множество индивидуални административни актове. Тя има конкретно определено съдържание и засяга единствено отделните лица, претендиращи право на подпомагане въз основа на един или повече имоти, включени или не в същата. Следователно при оспорване на тази заповед следва да се установи по отношение на оспорващия земеделски производител дали са изпълнени условията за включване на заявените от него площи в специализирания слой. Следва да се провери дали заявените от земеделския производител имоти отговарят на критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ определени в Наредба № 2/2018 г. Следва да се провери и дали е спазена процедурата по създаване на специализирания слой, регламентирана в ЗПЗП и Наредба № 105/2006 г. В процесния случай съдът независимо, че е използвал специални знания на вещи лица, не е установил всички значими за спора факти, което е пречка за настоящата инстанция да провери правилността на изводите му за материалната незаконосъобразност на заповедта в оспорената й част. От събраните по делото доказателства, вкл. двете СТЕ не може категорично да се отговори на въпроса дали са изпълнени условията за изключване на процесните части от заявените от Ненчев площи от специализирания слой "Площи допустими за подпомагане", дали заявените от земеделския производител парцели отговарят на критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ определени в Наредба № 2/2018 г. Изводът на решаващия съд, че заповедта в оспорваната част е материално незаконосъобразна се явява и необоснован, поради неизясняване на спорните обстоятелства. Съдът е направил констатациите си само на база фотоснимките на недопустима площ, позовавайки се на констатациите на допълнителната СТЕ, без обаче да съпостави отразеното на фотоснимките с резултатите от терените проверки отразени в представените по делото Протокол № PVD-05-NS_18790/23.10.2018 г. и Протокол № PVD-05-NS_18858/16.10.2018 г. (последния дори не е обсъждан във фактическите установявания на съда) за специализирана теренна проверка на място на физически блокове в землището на с. Красново и с. Старосел, област Пловдив. В съдебно заседание на 30.01.2020 г. вещото лице Морунова е заявила в устния си доклад, че на място служителите на ОД "Земеделие" са разграничили допустимата от недопустимата площ и следва да се съобразят и тези измервания, а не само снимките представени по преписката. Неизяснен е останал въпросът правилно ли е определена недопустимата площ, вкл. и като размер в парцели № 39579-300-2-2, № 69016-109-1-2, № 69016-480-1-2, т. е. налице ли са недопустими за подпомагане площи в тези парцели и причината за това. При теренните проверки, които проверяват състоянието на физическия блок, видно от отразеното в протоколите от теренните проверки и от основното заключение на вещите лица, е установено наличието на недопустими площи по чл. 8, ал. 2, т. 1 и 2 от Наредба № 2/2018 г. – площите са определени като недопустими за подпомагане поради наличие на повече от допустимите дървета и храсти и по-голям от допустимия процент недопустими елементи. В рамките на процесните парцели са установени ерозирани терени, скални участъци и оголени терени. Вещите лица посочват, че по отношение на парцел 39579-300-2-2 са изключени площи в средната част, представляващи ерозирал, оголен терен, по отношение на парцел 69016-109-1-2 е посочено, че са изключени площи в северната и южната част на парцела представляващи скални участъци и оголен терен, а по отношение на парцел 69016-480-1-2 са посочили, че изключените площи представляват оголен, каменист терен. Вещите лица не са посочили и по делото е останало неизяснено, каква площ от общата площ на всеки парцел обхващат тези недопустими участъци и правилно ли органът ги е определил като недопустими предвид тяхното местоположение, за да се прецени налице ли са изискванията на чл. 8, ал. 2 от Наредба № 2/2018 г. При приемането на основната експертиза, същата не е оспорена по надлежния ред от жалбоподателя – протокол от открито съдебно заседание от 30.01.2020 г. Заявеното искане в съдебното заседание на 11.10.2019 г. за назначаване на допълнителна експертиза, след което да бъде приета основната експертиза, не означава оспорване на констатациите на същата. Съдът е следвало да обсъди и тази експертиза в решението си или да посочи защо не я кредитира. Допълнителната СТЕ, на чийто констатации съдът се е позовал, за да отмени заповедта в оспорваната част, е изготвена само на база фотоснимките направени при теренните проверки. Дори и да се приеме, че само от наличните снимки може да се направят изводи за състоянието на частите от процесните парцели определени като недопустими, предвид установеното наличие на висока плевелна растителност, следва да се направи преценка дали са налице условията на чл. 8 и чл. 10, ал. 2 от Наредба № 2/2018 г. предвид начина на трайно ползване на физическия блок, в който попадат процесните парцели. Не е изяснено какъв е начинът на ползване на заявените от жалбоподателя парцели (еднакъв ли е с декларираната култура, каквито констатации има в основната СТЕ) съгласно чл. 8, ал. 1 от Наредба № 2/2018 г., което е от съществено значение, за да се определят допустимите за подпомагане площи. Вещите лица са констатирали, че на част от фотоснимките са заснети части от процесните терени с висока плевелна растителност. Не са посочили вида на тази растителност, ако може да се определи (за да се преценят основанията за недопустимост по чл. 10, ал. 1 от Наредба № 2/2018 г.), както и височината на тревостоя (за да се определи наличието на основанията по чл. 10, ал. 2 от същата наредба). Не е посочено и каква площ заемат тези участъци с оглед разпоредбата на чл. 10, ал. 3 от Наредба № 2/2018 г. За да се направи преценка дали законосъобразно площите са изключени от специализирания слой, тези факти следва да се изяснят. Отделно от това съдът не е изложил съображения за извършената от него проверка на всички основания по чл. 146 АПК. Не са изложени съображения относно компетентността на издателя на оспорваната заповед. Не са събрани доказателства и не са изложени съответните изводи дали направеното от Ненчев възражение вх. № АР-20/03.01.2019 г. е разгледано по реда на чл. 16г, ал. 1 – 3 от Наредба № 105/2006 г. и ако е разгледано какъв е резултата от него, а процедурата по определяне на специализирания слой "Площи допустими за подпомагане" изисква разглеждане и произнасяне по направено възражение. Не са направени констатации и изложени съображения, дали е спазена процедурата по издаване на процесната заповед, вкл. относно заявеното от процесуалния представител на ответника, че площите попадат извън извършеното през годината самолетно заснемане. Основателно е възражението направено от касационния жалбоподател, че съдът не се е произнесъл по въпроса дали процесните площи се определят изцяло или частично за допустими за подпомагане (което е следствие от неизясняване на всички факти и обстоятелства), както и че няма разпореждане за последващи действия от страна на административния орган за ново произнасяне. След като съдът отменя заповедта на министъра в оспорваната й част, следва да посочи какво става с жалбата, с която е сезиран и направените претенции в нея. В случая се касае за изключване на площи от специализирания слой "Площи допустими за подпомагане". Какво следва от отмяната на заповедта на министъра в оспорената й част, съдът не е посочил, нито в мотивите на съдебния акт, нито в диспозитива му, което е нарушение на чл. 172а, ал. 1, т. 6 във връзка с чл. 173, ал. 2 АПК. Нарушението не може да бъде отстранено от настоящата инстанция. По изложените съображения решението на съда следва да се отмени при условията на чл. 222, ал. 2, т. 2 АПК, като делото се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото произнасяне съдът следва първо да установи всички относими факти, вкл. чрез използването на специални знания на вещи лица, съобразно дадените указания, след което в зависимост от фактическата обстановка, която приеме за установена да приложи материалния закон към тези факти. Следва да изложи съображения по всички основания по чл. 146 АПК. С оглед изхода на спора по претенцията за разноски, на основание чл. 226, ал. 3 АПК, ще следва да се произнесе съдът при новото разглеждане на спора. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение