Решение № 9805 от 21.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3740/2016 г.

Решение № 9805 от 21.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3740/2016 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на Е. А. Ш. срещу заповед № РД-02-33-24/05.02.2016 г. на министъра на туризма, с която е прекратено служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - съкращаване на длъжността. В жалбата са наведени доводи за незаконосъобразност на процесния административен акт поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Иска се отмяна на обжалваната заповед и възстановяване на жалбоподателя на предишната длъжност. Претендира се присъждане на направените по делото разноски. Ответната страна по жалбата - министърът на туризма, чрез пълномощник по делото, оспорва основателността на жалбата по съображения, изложени в писмо становище и представени писмени бележки. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 АПК вр. с чл. 235, ал. 2 ГПК, съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт в съответствие с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК вр. чл. 146 АПК, приема следното от фактическа и правна страна: Жалбата е допустима като подадена от надлежна страна съобразно чл. 147, ал. 1 АПК, срещу подлежащ на оспорване административен акт. Оспорването е в срок, при условията на чл. 140, ал. 1 АПК, тъй като в административния акт не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна, като съображенията за това са следните: Ж. Е. А. Ш. е била назначена по реда на ЗДСл на длъжност "младши експерт" в отдел "Регулиране на туристическите дейности" (РТД) към Главна дирекция "Туристическа политика" при Министерството на туризма (МТ), като е заемала една от общо 4 (четири) щатни бройки, предвидени за изпълнение на длъжността "младши експерт" съгласно Длъжностно разписание на МТ от 02.11.2015 г. (лист 76 по делото). Общата численост на дирекцията е била 31 (тридесет и една) щатни бройки, а на отдел РТД - 10 (десет) щатни бройки. Със заповед № РД-02-34-2/05.02.2016 г., издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закон за администрацията, чл. 2, ал. 3 ЗДСл вр. чл. 11, ал. 1 и чл. 21, ал. 3 от Устройствения правилник на МТ (УПМТ), министърът на туризма утвърждава ново Длъжностно разписание (ДР) на ведомството, считано от 05.02.2016 г., съгласно което числеността на отдел РТД към Главна дирекция "Туристическа политика" се запазва на 10 щатни бройки, но се извършват промени във вида и числеността на конкретните длъжности, чрез които се изпълнява дейността на отдела. Промените са подробно описани в заповед № РД-02-34-1/05.02.2016 г. на министъра на туризма и съответно отразени в новоутвърденото ДР, в сила от 05.02.2016 г. Премахната е съществувалата съгласно ДР, в сила от 02.11.2015 г., длъжност "младши експерт" (4 щатни бройки) в отдел РТД към Главна дирекция "Туристическа политика". Създадени са две нови длъжности в отдела - "юрисконсулт" (три щатни бройки) и "старши инспектор" (една щатна бройка), а една от двете щатни бройки за длъжността "главен експерт" е трансформирана в щатна бройка на длъжността "държавен експерт". На основание описаните длъжностни промени, със заповед № РД-02-33-24/05.02.2016 г. на министъра на туризма, предмет на оспорване в настоящото производство, служебното правоотношение на Е. А. Ш. е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, считано от 05.02.2016 г. Като съобрази така установената по делото фактическа обстановка, настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, извежда следните правни изводи: Оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108, ал. 1 ЗДСл орган - министърът на туризма е орган по назначаването на държавните служители в министерството съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията. Не се установяват нарушения, свързани с формата на административния акт - спазени са изискванията на чл. 108, ал. 1 ЗДСл. относно съдържание и задължителни реквизити на заповедта. За разлика от общия текст на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, изискващ излагане и на фактическите основания за издаване на административния акт, разпоредбата на чл. 108, ал. 1 ЗДСл изисква посочване само на правните такива, т. е. мотивиране от фактическа страна не е задължително необходимо условие за законосъобразността на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. Посоченото в акта правно основание в конкретния случай съдържа в себе си и обуславящото го фактическо обстоятелство, поради което не е необходимо излагането на други мотиви. Настоящият съдебен състав намира, че оспореният административен акт е издаден и при спазване на административнопроизводствените правила. Същият е издаден от органа по назначаването въз основа на утвърдено от него със заповед ново длъжностно разписание на ведомството в изпълнение на правомощието си по чл. 2, ал. 3 ЗДСл вр. чл. 11, т. 1 УПМТ, както и след отправено писмено предизвестие до държавния служител съгласно чл. 106, ал. 1 ЗДСл. Поради това, необосновано и недоказано остава бланкетно формулираното в жалбата оплакване за допуснати процедурни нарушения. Заповедта на министъра на туризма е издадена след осъществяване на материалноправните предпоставки на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - съкращаване на длъжността. Легална дефиниция на понятието "длъжност в администрацията" се съдържа в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (НПКДА). Според тази дефиниция "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. От това определение е видно, че основните белези на понятието "длъжност в администрацията" са две: 1. нормативно определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Трайно и безпротиворечиво съдебната практика на ВАС приема, че "съкращаване на длъжността" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е налице тогава, когато дадена длъжност е престанала да съществува едновременно като нормативно определена позиция в длъжностното разписание и като система от функции, задачи и задължения (т. е. отпаднала е необходимостта от изпълняваната по тази длъжност дейност като точно определена съвкупност от задачи и задължения) или когато длъжността се запазва, но се намаляват предвидените за нея щатни бройки (необходимост от оптимизиране на присъщата за длъжността дейност чрез ефективното й изпълнение от по-малко на брой служители). В настоящия случай, налице е първата от двете хипотези на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл.. - заличаване на длъжността като позиция и отмяна, изменение или отпадане на присъщите й функции. За да се докаже реализиране на фактическия състав на основанието в този смисъл, в тежест на органа по назначаването е да установи, че конкретната длъжност ("младши експерт" в отдел РТД на Главна дирекция "Туристическа политика" при МТ) вече не фигурира и като наименование в щатното разписание на съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Двете обстоятелства следва да бъдат установени кумулативно. Относно първата предпоставка - заличаване на длъжността в длъжностното разписание, съдът намира същата за безспорно установена. Това се доказва с утвърденото ДР на МТ, в сила от 05.02.2016 г., от което е видно, че не съществува длъжност с наименование "младши експерт" в отдел РТД към Главна дирекция "Туристическа политика". С оглед оптимизиране на структурата и дейността на министерството са извършени длъжностни промени в рамките на отдел РТД към Главна дирекция "Туристическа програма", в който жалбоподателят Е. А. Ш. е заемала една от четирите щатни бройки за длъжността "младши експерт", премахнати с ДР, в сила от 05.02.2016 г. В кръга на притежаваната компетентност на органа по назначаването (в случая министъра на туризма), уредена от нормите на чл. 2, ал. 3 ЗДСл вр. чл. 11, т. 1 УПМТ (Приет с ПМС № 447 от 23.12.2014 г., обн., ДВ, бр. 108, в сила от 1.01.2015 г.), е да извършва реорганизация в управляваната от него администрация с цел оптимизиране на работата й, при съобразяване с приетата със същия Устройствен правилник обща структура и численост на служителите в отделните административни звена на ведомството. Следователно при осъществяване на промени във вида и броя на отделните длъжности в рамките на едно административно звено в съответствие с утвърдената за него численост, административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност и преценката му за това кои длъжности да бъдат съкратени, съответно какви нови да бъдат създадени с цел по-ефективно и рационално изпълнение дейността на звеното, е решение по целесъобразност, което не подлежи на съдебен контрол. Само по себе си, това решение не може да обоснове основание за реализирано дискриминационно отношение спрямо държавните служители, чиято длъжност бива съкратена в резултат на извършваното преструктуриране на длъжностите във ведомството. Както бе посочено по-горе, право на органа по назначаването е да избира и организира формата, в която да се извършва дейността на отделните звена, включително видовете длъжности и определените за тях щатни бройки. В случая това правомощие е правомерно упражнено от министъра на туризма и в съответствие с целта на закона - дейностите и функциите на административните звена да се осигуряват от служители на такива длъжности, които органът преценява като подходящи с оглед поставените цели и задачи. Въведеното в жалбата оплакване, че с прекратяване на служебното правоотношение на Е. А. Ш. била нарушена разпоредбата на чл. 21 от Закона за защита от дискриминация, тъй като се целяло освобождаване на заеманата от нея позиция в полза на политически обвързано лице е неоснователно. Жалбоподателят не излага никакви конкретни съображения в подкрепа на заявеното твърдение за проявена срещу него дискриминация, както и не представя доказателства в тази насока. По отношение на втората предпоставка на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - премахване на длъжността като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика, съдът, след извършване на сравнителен анализ на приетите по делото длъжностни характеристики за съкратената длъжност "младши експерт" в отдел РТД към Главна дирекция "Туристическа политика" при МТ, и новосъздадената длъжност "юрисконсулт" в същия отдел, установява, че не е налице идентичност, или дори значително сходство от естество да мотивира извод за припокриване на дейностите, възложени на всяка от тези длъжности. Длъжността "младши експерт" се характеризира с функции, извършвани при подпомагане дейността на по-високите длъжностни нива съгласно чл. 7, ал. 4 НПКДА, изразяващи се в събирането и систематизирането на информация, обработка на база данни, проучване на решения и практики, извършване на дейности по административно обслужване и други. За разлика от "младшия експерт", на когото могат да бъдат възлагани различни задължения, по-общи и по-специфични, във връзка с дейността на администрацията и съставящите я административни звена, длъжността "юрисконсулт" е строго ориентирана към извършването на фактически и правни действия по правни въпроси, отнасящи се до дейността на съответната администрация - осъществяване на процесуално представителство, изготвяне на становища, разработване на предложения и решения по правни проблеми и други. Тези присъщи на длъжността "юрисконсулт" функции, подробно описани и в приложената по делото длъжностна характеристика, не фигурират в тази за длъжността "младши експерт", поради което очертават основното същностно различие между двете съпоставяни длъжности, сочещо категорично на извод за създаване на една изцяло нова система от функции и задължения, обективирана в длъжността "юрисконсулт" по силата на ДР, в сила от 05.02.2016 г., и съставена длъжностна характеристика. Напълно различни са заложените в длъжностните характеристики основна цел на длъжността и областите на дейност, както и значителна част от изброените преки задължения. Наличието на частично съвпадение в някои от предвидените за двете длъжности преки задължения и други условия за изпълнение на длъжността, не съставлява прилика в достатъчна степен, за да се обоснове извод за запазване, продължаване на дейността, изпълнявана на длъжност "младши експерт", в рамките на новата длъжност "юрисконсулт". Комплексният анализ на длъжностните характеристики показва наличие на нова по същност и обем длъжност, несъвпадаща със съкратената "младши експерт". Предвид гореизложеното, съдът приема, че процесната заповед на министъра на туризма е издадена след осъществяване на всички релевантни юридически факти, съставляващи основанието за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - съкращаване на длъжността (в хипотезата на премахване на длъжността като нормативна позиция и функционално единство от задачи, задължения, изисквания). Заповедта е издадена при правилно приложение на материалноправните разпоредби, а изложените от жалбоподателя съображения в обратен смисъл следва да бъдат отхвърлени като неоснователни. Не се доказва нито наличие на длъжност "младши експерт" като наименование по ДР, на която да "остават още трима служители" (както се твърди в жалбата), нито продължаване на изпълняваната по тази длъжност дейност като система от специфични задължения, задачи и изисквания. Неоснователно е и направеното от Е. А. Ш. оплакване за незаконосъобразност на издадената заповед поради неприлагане на процедура за подбор при прекратяване на служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл по аналогия с чл. 329 от Кодекса на труда (КТ). В ЗДСл, който е специален спрямо КТ поради това, че установява различен ред и изисквания относно възникване, съдържание и прекратяване на служебните правоотношения на лицата със статут на държавен служител, не се съдържа разпоредба, аналогична на тази по чл. 329 КТ, предвиждаща възможността за работодателя да извършва подбор между служителите в определени хипотези на уволнение. Трайно установена и единодушна е съдебната практика по въпроса, че при липса на нормативно установени, както и на приети от самия орган по назначаването правила и критерии за подбор в рамките на ръководената от него администрация, преценката за това, кои от служителите, изпълняващи една и съща съкращавана длъжност, ще останат на работа на друга длъжност и на кои служебните правоотношения ще бъдат прекратени, попада изцяло в сферата на оперативната самостоятелност на органа и не може да бъде контролирана от съда. По тези съображения, доводите на оспорващата за нарушения в този смисъл не могат да бъдат споделени, а възраженията, свързани с професионалната й квалификация и компетентност - оставени без разглеждане като ирелевантни. Предвид изложеното, неоснователни са доводите за издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение в противоречие с целта на закона, при заобикаляне на същия чрез фиктивно и временно премахване на заеманата от нея длъжност с оглед назначаването на друг служител. Органът по назначаването е действал при съблюдаване принципа за стабилитет на служебното правоотношение, тъй като съкращаването е резултат на извършени длъжностни промени в съответствие с негови законоустановени правомощия, а взетите в тази насока решения са такива по целесъобразност, . Относно последната съдът не може да извършва проверка. Всичко изложеното мотивира крайния извод на съдебния състав, че е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от Е. А. Ш., поради което правото на органа по назначаването да прекрати служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е законосъобразно упражнено. Заповед № РД-02-33-24/05.02.2016 г. на министъра на туризма е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на материалноправните разпоредби. При постановяването й не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и същата е в съответствие с целта на закона. Оспореният индивидуален административен акт е законосъобразен, поради което подадената срещу него жалба следва да бъде отхвърлена като неоснователна. Искането за възстановяване на заеманата преди прекратяване на служебното правоотношение длъжност е недопустим и следва да се остави без разглеждане, а производството в тази част да бъде прекратено. Възстановяването на предишната длъжност е законна последица от отмяната на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, която последица следва да се осъществи по административен ред на основание чл. 122, ал. 1 ЗДСл, без да е необходим изричен диспозитив в съдебното решение, постановено по жалбата за оспорване законосъобразността на заповедта. При този изход на спора и с оглед направеното искане, основателна е претенцията на ответната страна в настоящото производство за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, платимо от жалбоподателя в размер на 100.00 (сто) лева, определено съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК във връзка с чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, състав на пето отделение на Върховния административен съд