Решение № 17141 от 16.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9500/2018 г.

Решение № 17141 от 16.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9500/2018 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административно-процесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 211 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР).

Образувано е по жалба, уточнена с допълнителна молба, подадени от Я. Русинов срещу Заповед № 8121 К-7212 от 25 юни 2018 г. на министъра на вътрешните работи, с която на осн. чл. 204, т. 1 от ЗМВР, чл. 197, ал. 1, т. 4, чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. второ и т. 2 от ЗМВР, чл. 201, ал. 1, т. 2 от ЗМВР, параграф 1, т. 22 от ДР на ЗМВР, във връзка с чл. 199, ал. 1, т. 3, предл. първо от цитирания закон е наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от три години" на жалбоподателя, в качеството му на комисар, началник на Гранично полицейско управление (ГПУ) – София към Регионална дирекция "Гранична полиция" (РДГП) – Аерогара при Главна дирекция "Гранична полиция" (ГДГП) – МВР.

В жалбата и допълнителната молба към нея се релевират оплаквания за незаконосъобразност на обжалваната заповед като издадена в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на административно-производствените правила и с целта на закона. Подробни съображения се излагат в жалбата и депозираната след това допълнителна молба изрично се посочва, че наложеното наказание е извън срока по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР, с оглед датата на връчване на акта за налагане на процесното дисциплинарно наказание. Също така, че при провеждане на дисциплинарното производство е нарушена разпоредбата на чл. 206, ал. 4 от ЗМВР. Моли за отмяна на атакуваната заповед. Претендира присъждане на адвокатско възнаграждение.

Ответникът – министърът на вътрешните работи, чрез пълномощника му юрисконсулт Табакова оспорва жалбата като изразява становище за нейната неоснователност и недоказаност. по подробни съображения, изложени в писмени бележки.

Моли за отхвърлянето й и присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на Министерство на вътрешните работи. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на жалбоподателя.

Върховният административен съд, в настоящия тричленен състав на пето отделение счита, че оспорването е процесуално допустимо, като подадено от заинтересована страна, в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, срещу подлежащ на оспорване административен акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения:

С обжалваната Заповед № 8121 К-7212 от 25 юни 2018 г., издадена от министъра на вътрешните работи, на осн. чл. 204, т. 1 от ЗМВР, чл. 197, ал. 1, т. 4, чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. второ и т. 2 от ЗМВР, чл. 201, ал. 1, т. 2 от ЗМВР, параграф 1, т. 22 от ДР на ЗМВР, във връзка с чл. 199, ал. 1, т. 3, предл. първо от цитирания закон, е наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от три години" на комисар Я. Русинов – началник на Гранично полицейско управление (ГПУ) – София към Регионална дирекция "Гранична полиция" (РДГП) – Аерогара при Главна дирекция "Гранична полиция" (ГДГП) – МВР.

В административният акт е посочено, че нарушението, за което е наложено наказанието се изразява в следното: на 20 март 2018 г. на ГПКК – Аерогара София, терминал 2, салон "Пристигане", комисар Русинов, в качеството му на началник на ГПУ – София, не е осъществил постоянен контрол върху дейността на служители, включени в група 04 на ГКПП – Аерогара София, за точно прилагане от страна на подчинените му на нормативните актове, уреждащи граничните проверки. В резултат, на което около 15. 25 часа на терминал "Пристигане" е пристигнал летищен автобус с 44 пътника от полет FB 432 от Париж, които около 15. 27 часа, поради това, че граничните полицаи от смяна 04, изпълняващи служебните си задължения на АРМ № 31, ЗЗ, 43, 45, 47 и 49 са напуснали по своя инициатива работните си места за физиологична почивка, пътниците преминали между две от АРМ, където вратите, ограничаващи достъпа, са били отворени. Към 15. 29 часа тези пътници са напуснали района на Терминал 2, без да им бъде извършена гранична проверка, с което не е изпълнено задължението по чл. 102, ал. 1 от ЗМВР. Случаят е отразен в електронни медии "Медиапул" и др., както и в различни телевизии и са направени негативни коментари за качеството на охраната на българската граница, с което се уронва престижа на службата и доверието в полицейските органи.

В оспорената заповед, при извършен анализ и оценка на обобщените справки, становищата, материалите от дисциплинарното производство и допълнително събраните доказателства, е посочено, че комисар Русинов, в качеството си на началник на ГПУ - София, в периода от 01 март 2018 г. до 20 март 2018 г. (от датата на започване работа на командированите от Бургас до датата на инцидента, тъй като този период е възприет от служителите от Бургас, доказващи нередностите), в гр. София, на територията на ГПУ - София и ГКПП - Аерогара София, е допуснал следните нарушения на служебната дисциплина, изброени подробно в следните четири подточки:

1. На 01 март 2018 г. комисар Русинов, заедно с началника на ГКПП - Аерогара София - главен инспектор Дедикова, е проявил небрежност като ръководител и двамата са провели формален първоначален инструктаж на командировани служители от ГКПП - Аерогара Бургас (със заповед № 4064 з-302 от 27 февруари 2018 г.). работили на датата на нарушението, при който те не са били запознати подробно и обстойно: с инфраструктурата на летище София; с конкретната организация на работа; с особеностите на ГКПП - Аерогара София и начина на взаимодействие с други служби; какви са полетите и от къде се получава информация за тях; с вътрешни актове, уреждащи дейността на служителите на този граничен пункт. Не са били инструктирани какви действия следва да извършат в случаите, когато им се налага да напуснат АРМ (сведението на Сейменлийска и обясненията на Златанова и Нейчев). Командированите служители не са били запознати с документи, уреждащи работата на ГКПП - Аерогара София. Инструктиращите служители, включително и комисар Русинов, са се задоволили само с това да съберат всички служители и инструктажът да се изразява само в описание на спецификата на пътникопотока и разпределение на командированите служители в смените. Установена е формалност и небрежност към служебните задължения на държавния служител, вменени му в Раздел II от специфична длъжностна характеристика № 3282 р- 15505 от 23 юли 2015 г. за длъжността началник I степен на ГПУ към РДГП при ГДГП, с която е запознат с протокол № 8177 р-19764 от 16 септември 2015 г. "... ръководи и отговаря непосредствено за цялостната дейност по граничния контрол на държавната а граница.... преминаването през ГКПП на лица и превозни средства в зоната за отговорност на ГПУ; осъществява контрол и практическа помощ на подчинените структури; отговаря за състоянието на дисциплината, работи за подобряване па дисциплинарната практика и при необходимост прилага дисциплинарно взискателност, съобразно предоставените правомощия; следи за недопускане на дисциплинарни нарушения и корупционна практика и при констатиране на такива незабавно докладва на прекия си началник в писмена форма." Провеждането на инструктажа от страна на началника на ГПУ (особено като първоначален за командировани служители от друго структурно звено на РДГП - Аерогари) е част именно от дейността по създаване на организация за работата на инструктираните служители по преминаването през ГКПП на лица в зоната за отговорност на ГПУ и извършване на гранични проверки, при спазване на служебната дисциплина на работните места.

Деянието е дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 2 от ЗМВР, "неизпълнение на служебните задължения" (разписани в специфична длъжностна характеристика № 3282 р-15505 от 23 юли 2015 г.), съставомерно по чл. 199, ал. 1, т. 3, пр. първо от ЗМВР "небрежност в служебната дейност", за което е предвидено налагане на дисциплинарно наказание, "писмено предупреждение".

1. В периода от 01 март 2018 г. до 20 март 2018 г. комисар Русинов е проявил небрежност и не е осъществил ефективен контрол за това как подчинената му служителка А. Христова - началник на смяна е изпълнявала задълженията си по чл. 17, ал. 1 от Инструкция № 8121 з-813 от 09 юли 2015 г. "Преди началото на дежурството началникът на група/смяна (командирът на отделение) провежда инструктаж и извършва първоначално разпределение па състава на смяната по работни места" за провеждане на инструктаж преди началото на дежурството и за първоначално разпределение на състава на смяната по работни места. Вследствие на това не е установил, че тези инструктажи са били напълно формални и неправомерно е извършвано задължителното разпределение по АРМ само на служителите от ГКПП - Аерогара София. На служителите от ГКПП - Аерогара Бургас не са били определяни конкретни АРМ, а са били разпределяни само по направления (салон пристигане/заминаване). Включително и на 20 март 2018 г. не е посочено от инструктиращия кой е отговорник за проверките на Втора линия, не е обявен старшият на трасето "Пристигащи", не е съобщен графикът за полетите, които предстоят, което се установява от сведенията на командированите от ГКПП - Аерогара Бургас служители.

От допълнително представените редения на началниците на групи Субев, Пешев и Буковски и тези на служителите Ценев, Чолаков, Радичева, Станчева, Айдаров и Янев се установява, че комисар Русинов е посещавал периодично тези инструктажи и е вземал отношение. Това присъствие е имало формален и неефективен характер, поради което не е установил изложените от свидетелите нередности. Особено съществено е нарушението на началника на смяната ст. инспектор А. Христова по разпределение на служителите по АРМ - конкретно на командированите от ГКПП - Аерогара Бургас служители.

Комисар Русинов е проявил небрежност при изпълнение на вменените му служебни задължения в Инструкция № 8121 з-813 от 09 юли 2015 г. за реда и организацията за осъществяване на граничните проверки на граничните контролно-пропускателни пунктове (Обн. ДВ. бр. 55 от 21 юли 2015 г.) - чл. 11, ал. 1 "Началниците на ГПУ и техните заместници непосредствено отговарят за организацията, ръководството и контрола на граничните проверки и ал. 2, "Началниците на ГПУ и техните заместници: т. 2. организират и осъществяват непрекъснато взаимодействие и управление на ехтите и средствата в ГПУ и на ГКПП; т. 4. осъществяват системен контрол на ГКПП за организацията и изпълнението на граничните проверки и ефективността от използването на силите и средствата", както и тези в Раздел II от специфична длъжностна характеристика № 3282 р-15505 от 23 юли 2015 г. за длъжността началник I степен на ГПУ към РДГП при ГДГП, ,... ръководи и отговаря непосредствено за цялостната дейност по граничния контрол на държавната граница,... преминаването през ГКПП на лица и превозни средства в зоната за отговорност на ГПУ; осъществява контрол и практическа помощ на подчинените структури; отговаря за състоянието па дисциплината, работи за подобряване на дисциплинарната практика и при необходимост прилага дисциплинарна взискателност, съобразно предоставените правомощия; следи за недопускане на дисциплинарни нарушения и корупционна практика и при констатиране на такива незабавно докладва на прекия си началник в писмена форма. " Инструкцията пряко определя служебни задължения на началника на ГПУ, които съответно са заложени и в длъжностната му характеристика. Те му възлагат отговорност, заедно с началника на ГКПП, за точното прилагане на чл. 17, ал. 1 от Инструкция № 8121 з-813 от 09 юли 2015 г. от страна на подчинените им служители, включително ст. инспектор А. Христова - началник на смяна. Проверка на провеждането на инструктажите (неразделен елемент от дейността на ГКПП) е част от задълженията на началника на ГПУ за осъществяване на контрол и за подобряване на дисциплината в ръководеното от него структурно звено. Осъщественият от комисар Русинов контрол по прилагането на Инструкция № 8121 з-813 от 09 юли 2015 г. е бил непостоянен, формален и не е довел до резултат. Видно от сведенията на служителите от Бургас, през целия период ст. инспектор А. Христова е нарушавала изискванията за качествено провеждане на инструктажите, без това да е установено и отстранено от ръководителите й, в това число и от комисар Русинов.

Посочено е, че допуснато е дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. второ и т. 2 от ЗМВР неизпълнение..... на издадените въз основа на него (ЗМВР) подзаконови нормативни актове... " (чл. 11, ал. 1 и ал. 2, т. 2 и т. 4 от Инструкция № 8121 з-813 от 09 юли 2015 г.) и, "неизпълнение на служебните задължения" (Раздел II от специфична длъжностна характеристика № 3282 р-15505 от 23 юли 2015 г.), съставомерно по чл. 199, ал. 1, т. 3, пр. първо от ЗМВР "небрежност в служебната дейност, за което е предвидено налагане на дисциплинарно наказание писмено предупреждение".

1. В периода от 01 март 2018 г. до 20 март 2018 г. комисар Русинов не е предприел ефективни действия по осъществяването на контрол за изпълнението на собственото му указание № 8 Г77 р-29765 от 15 декември 2017 г. да се заключват вратите между АРМ. Вследствие на това не е установил, че те не са заключвани и дори често не са затваряни, когато служителите не се намират на работното място. Не всички служители, изпълняващи задълженията си на съответното АРМ са разполагали с ключ за тези врати (от командированите служители никой, не е разполагал с такъв ключ) и на практика не са могли да ги заключат, когато ползват полагаемата им се физиологична почивка (сведенията на Любенова, Желев, Милушева, Пъйнева и обясненията на Златанова и Нейчев).

Като началник на ГПУ - София комисар Русинов е проявил небрежност при изпълнението на вменените му служебни задължения в Инструкция № 8121 з-813 от 09 юли 2015 г. за реда и организацията за осъществяване на граничните проверки на граничните контролно-пропускателни пунктове (Обн. ДВ. бр. 55 от 21 юли 2015 г.) - чл. 11, ал. 1 Началниците на ГПУ и техните заместници непосредствено отговарят за организацията, ръководството и контрола на граничните проверки." и ал. 2 Началниците на ГПУ и техните заместници: т. 2. организират и осъществяват непрекъснато взаимодействие и управление на силите и средствата в ГПУ и на ГКПП; т. 4. Осъществяват системен контрол на ГКПП за организацията и изпълнението па граничните проверки и ефективността от използването па силите и средствата, както и тези в Раздел II от специфична длъжностна характеристика № 3282 р-15505 от 23 юли 2015 г. за длъжността началник I степен на ГПУ към РДГП при ГДГП "... ръководи и отговаря непосредствено за цялостната дейност по граничния контрол на държавната граница,... преминаването през ГКПП на лица и превозни средства в зоната за отговорност на ГПУ; осъществява контрол и практическа помощ на подчинените структури; отговаря за състоянието на дисциплината, работи за подобряване на дисциплинарната практика и при необходимост прилага дисциплинарни взискателност, съобразно предоставените правомощия; следи за недопускане на дисциплинарни нарушения и корупционна практика и при констатиране на такива незабавно докладва на прекия си началник в писмена форма. ". Не е предприел действия за осъществяването на ефективен контрол в ГКПП - Аерогара София от състава на ГПУ - София, за изпълнение на собственото му разпореждане, при което да се осигурят ключове за проходите за всички служители, работещи на АРМ. Небрежното и повърхностно осъществяваме на контрол върху действията на служителите по изпълнение на указанието е довело до неговата неефективност. В резултат не само, че не са били заключвани вратите, но и някои от тях не са били затваряни. В случай, че комисар Русинов и началникът на ГКПП, не са проявили небрежност при изпълнение на описаните по-горе служебни задължения, са щели да се осигурят условия, възпрепятстващи преминаването на пътници през границата без граничен контрол, дори и при напускането ма служителите от всички АРМ.

Допуснато е дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 2 и т. 2 от ЗМВР "неизпълнение... на издадените въз основа на него (ЗМВР) подзаконови нормативни актове... " (чл. 11, ал. 1 и ал. 2. т. 2 и т. 4 от Инструкция № 8121 з-813 от 09 юли 2015 г.) и "неизпълнение на служебните задължения" (Раздел II от специфична длъжностна характеристика № 3282 р-15505 от 23 юли 2015 г.), съставомерно по чл. 199, ал. 1, т. 3, пр. първо от ЗМВР "небрежност в служебната дейност", за което е предвидено налагане на дисциплинарно наказание, "писмено предупреждение".

1. В периода от 01 март 2018 г. до 20 март 2018 г. комисар Русинов е проявил небрежност при осъществяването на контрол по изпълнението на т. 11 от раздел VIII от заповед № 4064 з-828 от 08 август 2016 г. на директора на РДГП - Аерогари относно организация и разпределение на работното време "Служителите, работещи на сменен режим, могат да ползват по десет минути физиологични почивка на всеки два часа". В следствие на това не е установил, че служители, работещи на АРМ излизат за физиологични почивки безразборно, без да уведомяват някого или да искат разрешение за това, липсва създаден ред за ползване на почивките. Всеки е могъл да напусне работното място, тъй като няма разписана забрана за това (обясненията на Златанова). Полагащите се физиологични почивки могат да бъдат ползвани само при липсата на пристигащ полет (сведението на Нейчев и обяснението на Златанова), но служителите, работещи на АРМ не са уведомявани за разписанието въпреки, че нямат пряка видимост към информационното табло и пистата.

С проявената небрежност комисар Русинов е нарушил Инструкция № 8121 з- 813 от 09 юли 2015 г. за реда и организацията за осъществяване на граничните проверки на граничните контролно-пропускателни пунктове (Обн. ДВ. бр. 55 от 21 юли 2015 г.) - чл. 11, ал. 1, "Началниците на ГПУ и техните заместници непосредствено отговарят за организацията, ръководството и контрола на граничните проверки и ал. 2 Началниците на ГПУ и техните заместници: т. 2. организират и осъществяват непрекъснато взаимодействие и управление на силите и средствата в ГПУ и на ГКПП; т. 4. осъществяват системен контрол на ГКПП за организацията и изпълнението на граничните проверки и ефективността от използването на силите и средствата както и тези в Раздел II от специфична длъжностна характеристика № 3282 р-15505 от 23 юли 2015 г. за длъжността началник I степен на ГПУ към РДГП при ГДГП "... ръководи и отговаря непосредствено за цялостната дейност по граничния контрол на държавната граница,... преминаването през ГКПП на лица и превозни средства в зоната за отговорност на ГПУ; осъществява контрол и практическа помощ на подчинените структури: отговаря за състоянието на дисциплината, работи за подобряване на дисциплинарната практика и при необходимост прилага дисциплинарни взискателност, съобразно предоставените правомощия; следи за недопускане на дисциплинарни нарушения и корупционна практика и при констатиране на такива незабавно докладва па прекия си началник в писмена форма.". Комисар Русинов е приел за достатъчно по създаване на Организация за изпълнението само да разпореди с резолюция запознаването на състава със заповед № 4064 з-828 от 08 август 2015 г. на директора на РДГП - Аерогари. Впоследствие не е извършил задълбочена проверка за това как в ГКПП се прилага заповедта в частта й за ползване от служителите на предоставените физиологични почивки. Повърхностният и некачествен контрол върху напускането на АРМ от служителите е довел до липса на яснота в тях кого следва да уведомят, от кого да искат разрешение, къде да се отрази напускането на АРМ. Поради проявената небрежност при контролирането от страна на ръководството на ГКПП и ГПУ, на работата на служителите, те са напускали своеволно АРМ. без да уведомяват никого, когато те преценят. Това тяхно поведение, довело на 20 март 2018 г. до противоправен резултат, не е могло да бъде преодоляно само с даваните устни напътствия и напомнялия от страна на началниците на ГПУ и ГКПП.

Допуснато е дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. второ и т. 2 от ЗМВР, , неизпълнение... на издадените въз основа на него (ЗМВР) подзаконови нормативни актове... " (чл. 11, ал. 1 и ал. 2, т. 2 и т. 4 от Инструкция № 8121 з-813 от 09 юли 2015 г.) и, "неизпълнение на служебните задължения" (Раздел II от специфична длъжностна характеристика № 3282 р-15505 от 23 юли 2015 г.), съставомерно по чл. 199, ал. 1, т. 3, пр. първо от ЗМВР, "небрежност в служебната дейност", за което е предвидено налагане на дисциплинарно наказание "писмено предупреждение".

Дисциплинарните нарушения по т. 1 – т. 4 са извършени от комисар Русинов при условията на системност, по смисъла на параграф I, т. 22 от ДР на ЗМВР "системни нарушения" са "три или повече нарушения, извършени в продължение на една година". Това ги определя като дисциплинарно нарушение, съставомерно по чл. 201, ал. 1, т. 2 от ЗМВР "системни нарушения на служебната дисциплина" и за тях е предвидено налагане на дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години".

Със същата заповед, на осн. чл. 214, ал. 5 от ЗМВР, е разпоредено същото лице да бъде възстановен на заеманата длъжност и да му се изплати възнаграждението за времето на отстраняване. Предупреден е, че при извършване на друго дисциплинарно нарушение, за което се предвижда налагане на дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност в срок от една до три години" в срока на наложеното наказание, ще му бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение". Заповедта е връчена лично на служителя срещу подпис на 26 юни 2018 г., в 08. 50 часа.

Няма спор, че Я. Русинов е служител на МВР от 05 юни 1991 г. (кадрова справка на л. 138 от адм. преписка) като последната заемана от него длъжност е ръководна – началник I степен на Гранично полицейско управление – София към Регионална дирекция "Гранична полиция" – Аерогари към Главна дирекция "Гранична полиция" и му е присъдено специфично наименование на длъжността "комисар", считано от 30 март 2015 г. С протокол от 28 юли 2016 г. (л. 137 от адм. преписка) служителят е назначен на длъжност началник ГПУ – София към РДГП – Аерогари при ГДГП – МВР като от съдържанието на същия се установява, че лицето се е запознало с Етичен кодекс за поведение на държавните служители в МВР, утвърден с МЗ № 8121 з-348 от 25 юли 2014 г., изменен с МЗ № 8121 з-581 от 08 юни 2016 г.

Със заповед № 3282 з-915 от 22 март 2018 г. на за директор ГДГП – МВР- старши комисар Костадинов - зам. директор на ГДГП – МВР (съгл. заповед № 3282 з-889 от 20 март 2018 г.) е наредено да се извърши проверка на ГКПП – Аерогара София, за изясняване на постъпилите данни за нарушение на служебната дисциплина като проверката е възложена на комисия в състав:

Дисциплинарното производство е образувано със заповед № 8121 К-5320 от 24 март 2018 г. на министъра на вътрешните работи, като с докладна записка с рег. № 3282 р-7602 от 24 март 2018 г., изготвена от началник сектор "Дисциплина, дисциплинарна практика и професионална подготовка" до директора на Главна дирекция "Гранична полиция" – МВР, с която на осн. чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР е предложено да бъде образувано дисциплинарно производство за тежки нарушения на дисциплината срещу същия ръководен служител от РДГП – Аерогари и е предложен дисциплинарно – разследващ орган, комисия в четиричленен поименен състав. Със заповед № 3282 з-915 от 22 март 2018 г., за директор ГДГП – МВР (съгл. заповед № 3282 з-889 от 20 март 2018 г.) е разпоредил да се извърши проверка на ГКПП – Аерогара София, а проверката е възложил на поименна комисия в четиричленен състав (същата, предложена в докладна записка с рег. № 3282 р-7602 от 24 март 2018 г., изготвена от началник сектор "Дисциплина, дисциплинарна практика и професионална подготовка" до директора на Главна дирекция "Гранична полиция" – МВР). Посочено е, че за резултата от проверката е посочено, че следва да се изготви писмена справка, която да се докладва в срок до 05 април 2018 г. Предложено е да се подпише проект на заповед, с която на осн. чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР и чл. 214, ал. 1, т. 1 от същия закон да се образува дисциплинарно производство срещу комисар Я. Русинов и временно да се отстрани от длъжност и да определи дисциплинарно разследващ орган, който в срок до 16 април 2018 г. да изготви становище относно основанията за реализиране на дисциплинарна отговорност спрямо служителя и да докладва събраните, в хода на производството, доказателства, изменена и допълнена със заповед № 8121 К-5584 от 10 април 2018 г. на същия ресорен орган.

На 27 март 2018 г. е отправена писмена покана, с рег. № 3282 р-7898, до служителя, за даване на писмени обяснения по дисциплинарно производство, разпоредено със заповед рег. № 8121 К-5320 от 24 март 2018 г. на министъра на вътрешните работи. Същата е връчена на 28 март 2018 г., в 09 часа и 07 мин., лично на държавния служител.

С предложение от 04 април 2018 г., председателят на дисциплинарно разследващият орган е предложил на ресорния министър, на осн. чл. 46 от Инструкция № 8121 з-470 от 27 април 2015 г. за организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в МВР, при издаването от негова страна на заповеди за изменение и допълнение на заповедта за образуване на дисциплинарното производство срещу комисар Русинов да се удължи срока до 27 април 2018 г.

С докладна записка рег. № 8121 р-7309 от 10 април 2018 г. на директор на дирекция "Човешки ресурси" към Министерство на вътрешните работи, съгласувана със заместник – министър на вътрешните работи на 10 април 2018 г. е направено предложение за изменение и допълнение на заповедта за образуване на процесното дисциплинарно производство по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР и удължаване на срока за тяхното провеждане до 27 април 2018 г.

С изготвена обобщена справка рег. № 3282 р-10529 от 25 април 2018 г., дисциплинарно – разследващият орган, в посочен отделен поименен състав, е предложил на министъра на вътрешните работи, на осн. чл. 204, т. 1 от ЗМВР, чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. второ от същия закон, чл. 197, ал. 1, т. 2 от ЗМВР и чл. 199, ал. 1, т. 5, предл. второ от цитирания нормативен акт, да бъде наложено дисциплинарно наказание "писмено предупреждение" за срок от шест месеца на комисар Русинов.

Приложено е становище с рег. № 3282 р-10764 от 27 април 2018 г. от дисциплинарно – разследващ орган (в посочен поименен петчленен състав) до министъра на вътрешните работи, с което на осн. чл. 204, т. 1 от ЗМВР и чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. второ от същия, чл. 197, ал. 1, т. 2 от ЗМВР и чл. 199, ал. 1, т. 5, предложение второ от цитирания закон (неизпълнение на разпоредбите и на издадените въз основа на него подзаконови нормативни актове", "пропуски при... и прилагането на разпоредбите, регламентиращи служебната дейност") да издаде писмена заповед за налагане на дисциплинарно наказание "писмено предупреждение" за срок от шест месеца на комисар Я. Русинов, както и със същата заповед, на осн. чл. 214, ал. 5 от ЗМВР, посоченият държавен служител да бъде възстановен на заеманата длъжност и да му се изплати възнаграждението за времето на отстраняването.

Със заповед № 8121 К-6439 от 21 май 2018 г. на министъра на вътрешните работи е върната ДП, образувано със заповед на № 8121 К-5320 от 24 март 2018 г. на същия орган срещу Русинова за събиране на допълнителни доказателства по дисциплинарното производство по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР.

С докладна записка рег. № 8121 р-10489 от 21 май 2018 г. на директор на дирекция "Човешки ресурси" към Министерство на вътрешните работи, съгласувана със заместник – министър на вътрешните работи на 18 май 2018 г. е предложено да се събират допълнителни доказателства по дисциплинарното производство по чл. 207, ал. 1 от ЗМВР, срещу държавни служители в Главна дирекция "Гранична полиция" – МВР, в включително и за жалбоподателя.

На 25 април 2018 г. дисциплинарно – разследващият орган, в петчленен поименен състав, определен със заповед рег. № 8121 К-5320 от 24 март 2018 г. на министъра на вътрешните работи, изменена и допълнена със заповед рег. № 8121 К-5584 от 10 април 2018 г., е поканил служителят да се запознае с обобщената справка и да даде допълнителни обяснения или възражения, адресирани до министъра на вътрешните работи, относно посочените в обобщената справка фактическа обстановка, правна квалификация на деянието и предложеното наказание, както и да представи доказателства за твърденията си. Връчена е на лицето на 25 април 2018 г. в 14 часа и 05 мин. На 29 март 2018 г. комисар Русинов е входирал обяснения с рег. № 3282 р-8092 до министъра на вътрешните работи.

Съставен е протокол с рег. № 328 р-10743 от 27 април 2018 г. от дисциплинарно разследващия орган, в четиричленен поименен състав, с който удостоверяват, че комисар Русинов не се е възползвал от правото си да даде допълнителни обяснения или възражения по направените констатации.

На 31 май 2018 г. с писмо рег. № 13638 от 31 май 2018 г. зам. директор – старши комисар С. Иванов е изпратил до директора на Дирекция "Човешки ресурси" – МВР, материалите по проведеното дисциплинарно производство, съдържащо се в три тома, образувано по заповед рег. № 8121 К – 5320 от 24 март 2018 г. на ресорния министър, изменена и допълнена със заповед рег. № 8121 К-5584 от 10 април 2018 г. на същия административен орган и заповед рег. № 8121 К-6439 от 21 май 2018 г. на министъра на вътрешните работи, за отношение по компетентност.

За проведеното дисциплинарно производство по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР срещу държавния служител Русинов е изготвена докладна записка с рег. № 8121 р-12553 от 14 юни 2018 г., с която директорът на дирекция "Човешки ресурси" към МВР е предложил на министъра на вътрешните работи да прием за неоснователни изводите и предложението на дисциплинарно разследващият орган в становище рег. № 3282 р-10764 от 27 април 2018 г. и становище с рег. № 3282 р-13582 от 30 май 2018 г. за налагане на дисциплинарно наказание "писмено предупреждение" на комисаря, да приеме за основателни изводите и предложенията в същата докладна записка за налагане на дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години" на Русинов за системни нарушения на служебната дисциплина, да подпише представения проект на покана за запознаване с настоящата докладна записка на директора на дирекция "Човешки ресурси" (след утвърждаване) и даване на писмени обяснения или възражения от служителя относно описаната в нея фактическа обстановка, праната квалификация на деянието и предложеното наказание, както и директорът на ГДГП да връчи поканата на служителя, като му предостави възможност да се запознае с посочената докладна записка и да даде писмени обяснения по вмененото му дисциплинарно нарушение. Същата е предхождана от докладна записка с рег. № 8121 р-10489 от 21 май 2018 г. за събиране на допълнителни доказателства по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР на директора на дирекция "Човешки ресурси" към МВР и докладна записка с рег. № 8121 р-6188 от 24 март 2018 г. за образуване на дисциплинарно производство по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР на директора на дирекция "Човешки ресурси" към МВР.

Към административната преписка са приети сведения от старши инспектор Н. Николов – началник група "ОИД" при ГПУ – София, от старши инспектор Б. Пешев - началник група 01 на ГКПП Аерогара София от ГПУ – София към РДГП – Аерогари при Главна дирекция "Гранична полиция" – МВР, от старши инспектор С. Буковски – началник група 02 на ГКПП Аерогара София от ГПУ – София към РДГП – Аерогари при Главна дирекция "Гранична полиция" – МВР, от командир на отделение в група "04" на ГКПП – Аерогара София, ГПУ – София при РДГП – Аерогари, от младши експерт Р. Радичева, командир на отделение от ГКПП – Аерогара София при ГПУ – София към РДГП – Аерогари, от младши инспектор С. Сейменлийска, старши полицай при ГПУ Летище – Бургас, ГКПП – Аерогара Бургас, о т младши инспектор Й. Станчева – старши полицай, старши полицай, младши инспектор Ю. Айдаров, младши инспектор Я. Чолаков, старши полицай на ГКПП Аерогара – София при ГПУ София към РДГП – Аерогари, младши инспектор Д. Янев – старши полицай на ГКПП Аерогара София при ГПУ София към РДГП – Аерогари, младши експерт С. Панайотова – младши оперативен дежурен – ГПУ София – РДГП – Аерогари, старши полицай К. Пъйнева – младши инспектор от ГКПП – Аерогара Бургас, ГПУ – летище Бургас и др. служители. Приложен е протокол от 23 април 2018 г. за извършен преглед от видеонаблюдение от камери на Терминал 2 на ГКПП – Аерогара София, от дата 20 март 2018 г., съставен от трима члена на дисциплинарно наказващия орган; график з осъществяване на контрол на служителите от ГКПП Аерогара София при ГПУ – София през месец януари, февруари, март 2018 г., както и дневник за извършени проверки, списък на пътниците, пристигнали с полет FB 432 на летище София на 20 март 2018 г., извадка от вестник "Медиапул" статия "Как половината пасажери на полет от Париж влязоха у нас без никаква проверка" и един диск. Приложените писмени доказателства по делото са приети, както и всички от административната преписка. Същите не са оспорени в съдебното производство.

При задълбочен анализ на всички доказателства по делото настоящият съдебен състав намира, че двете обобщени справки, изготвени от дисциплинарно разследващият орган отразяват действителната фактическа обстановка, а възприетото от фактическа страна в оспорената заповед съставлява необосновани фактически изводи и предположения.

При така установената фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи:

На основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. В изпълнение на това свое задължение настоящият тричленен съдебен състав намира, че оспорената заповед е действителен административен акт, издадена от компетентен орган, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон.

Оспорената заповед № 8121 К-7212 от 25 юни 2018 г. е издадена от министъра на вътрешните работи, който на осн. чл. 204, т. 1 от ЗМВР, който е компетентният орган да налага за всички наказания по чл. 197 от ЗМВР за държавните служители на висши ръководни, ръководни и изпълнителски длъжности и за стажантите за постъпване на изпълнителски длъжности, без наказанието "уволнение" за главния секретар на МВР. Я. Русинов е държавен служител на изпълнителска длъжност, а наложеното му дисциплинарно наказание - "забрана за повишаване в длъжност за срок от три години" e предвидено в чл. 197, ал. 1, т. 4 от ЗМВР. Следователно министърът на вътрешните работи е компетентен да издаде заповед със съдържанието на оспорената в настоящото производство.

Повод за образуване на дисциплинарното производство е докладна записка рег. № 3282 р-7600 от 24 март 2018 г. на директора на Главна дирекция "Гранична полиция", съдържаща данни за допуснати дисциплинарни нарушения от служители на Граничен контролно-пропускателен пункт – София към РД "Гранична полиция" – Аерогари при ГДГД, включително на жалбоподателя Русинов и негови колеги. На осн. чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР е издадена заповед № 8121 К-5320 от 24 март 2018 г. от министъра на вътрешните работи - компетентен орган. Със същия административен акт е определен и дисциплинарно разследващ орган (ДРО). В изпълнение на чл. 207, ал. 8, т. 1 от ЗМВР, на 24 март 2018 г. жалбоподателят се е запознал лично с тази заповед. Същата заповед е изменена и допълнена със заповед № 8121 К-5584 от 10 април 2018 г. на същия ресорен министър, за образуване на дисциплинарното производство срещу комисар Я. Русинов, с оглед изясняване на фактическата обстановка по случая, вменени нарушения и тяхната квалификация, както и е удължен срокът за разследване по дисциплинарното производство по чл. 27 април 2018 г.

Съгласно чл. 195, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриването на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. В конкретния случай нарушенията, за което е наложено наказанието са извършени в периода от 01 март 2018 г. до 20 март 2018 г.

Според чл. 196 от ЗМВР дисциплинарното нарушение се смята за открито, когато органът, компетентен да наложи дисциплинарното наказание, е установил извършеното нарушение и самоличността на извършителя. Дисциплинарното нарушение е установено, когато материалите от дисциплинарното производство постъпят при компетентния дисциплинарно наказващ орган. В разглеждания случай, материалите от дисциплинарното производство са изпратени от дисциплинарно разследващия орган, съответно със становище от 27 април 2018 г. и 25 април 2018 г. до министъра на вътрешните работи за проведеното дисциплинарно производство по чл. 207, ал. 1 от ЗМВР и въз основа на което е предложено да бъде наложено дисциплинарно наказание "писмено предупреждение" за срок от шест месеца на Русинов. Върху обобщената справка и становището са поставени две еднакви резолюции "Запознах се!", под които са поставени датата 13 юни 2018 г. С оглед разпределението на доказателствената тежест в процеса следва да се приеме, че именно на 13 юни 2018 г. материалите от дисциплинарното производство са постъпили при дисциплинарно наказващия орган по смисъла на чл. 196, ал. 2 от ЗМВР и на тази дата е установено нарушението и нарушителя, а оспорената заповед е издадена на 25 юни 2018 г., т. е. при спазване на предвидените, в чл. 196, ал. 1 от ЗМВР, законоустановени срокове.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оплакването в жалбата, че оспорената заповед е издадена след изтичане на сроковете по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР е неоснователно.

При служебната проверка относно спазването на административнопроизводствените правила настоящият съдебен състав констатира съществени нарушения, които несъмнено са оказали влияние върху съдържанието на оспорената заповед.

Върху обсъдените вече обобщена справка и становище на дисциплинарно разследващия орган, е предложено да бъде наложено дисциплинарно наказание "писмено предупреждение" за срок от шест месеца на Русинов, но независимо от това не е наложено предложеното дисциплинарно наказание. В приложената административна преписка, както и от изложените мотиви в обжалваната заповед, се установява, че министърът на вътрешните работи при издаване на оспорения акт е разгледал и оценил всички доказателства, съдържащи се в дисциплинарното производство, включително и докладна записка рег. № 8121 р-12553 от 14 юни 2018 г. на директора на дирекция "Човешки ресурси" към МВР за налагане на дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години" на същия служител – за системни нарушения на служебната дисциплина и е приел последното становище за налагане на дисциплинарното наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от три години" на същия служител. Директорът на Дирекция "Човешки ресурси" не е компетентен орган в дисциплинарното производство, ЗМВР не предвижда за него никакви собствени правомощия и право на лично участие в това производство. Единствено в чл. 55 от Инструкция № 8121 з-470 от 27.04.2015 г. за организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в Министерството на вътрешните работи (Инструкцията) е споменат директорът на дирекция "Човешки ресурси" от ЗМВР, като е предвидено чрез него материалите от дисциплинарното производство се докладват на органа по чл. 207, ал. 1 ЗМВР. Според чл. 96, ал. 1, т. 5 от Правилника за устройството и дейността на МВР Дирекция "Човешки ресурси" подпомага министъра на вътрешните работи при упражняване на правомощията му на дисциплинарно наказващ орган, но естествено и този нормативен акт не установява правомощия на директора на дирекцията да променя/заменя волеизявленията на министъра, които са му възложени със закон като дисциплинарно наказващ орган. В случая, след писменото съгласие с положена резолюция "Да!" министърът на вътрешните работи е приел да се образува дисциплинарно производство по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР (вж. Докладна записка с рег. № 8121 р-6188 от 24 март 2018 г. на директора на дирекция "Човешки ресурси" към МВР), а впоследствие пак с поставена съгласувателна резолюция, компетентният орган е приел Докладна записка с рег. № 8121 р-10489 от 21 май 2018 г. за събиране на допълнителни доказателства по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР на директора на дирекция "Човешки ресурси" към МВР и приел становището на директора на дирекция "Човешки ресурси" към МВР за налагане на дисциплинарното наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от три години" на комисар Русинов. Това действие противоречи на чл. 207, ал. 3, изречения второ и ал. 6 от ЗМВР, според които при осъществяване на функциите си по дисциплинарното производство дисциплинарно разследващите органи са независими и се подчиняват само на закона като в рамките на своите правомощия самостоятелно решават какви действия трябва да бъдат извършени. В случая директорът на Дирекция "Човешки ресурси" е разпоредил какви действия да бъдат извършени от дисциплинарно разследващия орган при провеждане на дисциплинарното производство по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР.

На практика докладната записка на директора на Дирекция "Човешки ресурси" е заместила обобщената справка и становището, изготвяни от дисциплинарно разследващия орган, поради което явно е преценено, че се налага с тях да бъде запознат служителя, защото за първи път се приема за установено, че той е извършил точно това дисциплинарно нарушение, за което му е наложено дисциплинарното наказание. Подобна процедура в ЗМВР и Инструкцията не е предвидена. Осигуряването на правото на защита на служителя чрез уведомяването и предоставянето на допълнителна възможност за възражение не променя обстоятелството, че в хода на дисциплинарното производство е взело активно участие лице, което няма законови правомощия и извършените процесуални действия от това лице са въздействали върху крайния резултат от производството. Участници в дисциплинарното производство са дисциплинарно наказващият орган, дисциплинарноразследващия орган и служителя, но не и директора на Дирекция "Човешки ресурси". Една от функциите на Дирекция "Човешки ресурси" е да подпомага министъра на вътрешните работи при упражняване на правомощията му на дисциплинарно наказващ орган, което не означава, че директорът й има право да изземва правомощията на дисциплинарно разследващия или на дисциплинарно наказващия орган. Подпомагането на дисциплинарно наказващия орган от служителите в Дирекция "Човешки ресурси" не може да надхвърля извършване на обичайни технически дейности (обработване на кореспонденция, деловодно отразяване, форматиране на документи и др. п.) и е напълно недопустимо да бъде замествано вътрешното убеждение на министъра на вътрешните работи или да се изпълняват функциите на дисциплинарно разследващ орган. Подмяната на становището на дисциплинарно разследващия орган с докладна записка на служител, за който не са налице гаранции за липса на йерархична зависимост, опорочават основните принципи, върху които е изградено производството за ангажиране на дисциплинарната отговорност в държавната служба, включително и в МВР. Дисциплинарно наказващият орган е длъжен да извърши самостоятелна преценка на събраните материали и в този смисъл не е обвързан от становището на дисциплинарно разследващия орган, но в случая министърът на вътрешните работи се е запознал едновременно с втората обобщена справка, второто становище и докладната записка, от което следва, че не той е разпоредил да бъде извършена различната оценка на доказателствата по преписката, а това е осъществено по инициатива на администрацията. Изземването на функциите на дисциплинарно наказващия орган и на дисциплинарно разследващия орган от лице, което не е участник в установената в ЗМВР процедура за ангажиране на дисциплинарна отговорност в конкретния случай представлява съществено нарушение по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК. Не без значение е и обстоятелството, че цитираната докладна записка от 21 май 2018 г. е съгласувана и със зам. министър Ципов на 18 май 2018 г., който също се явява външно на дисциплинарното производство лице от политическия кабинет на министъра и не би трябвало да взема участие в процедурата по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания на служителите в МВР, освен ако не са му възложени по заместване/делегация функции на дисциплинарно наказващ орган, какъвто не е случая.

По изложените съображения съдът намира, че са допуснати нарушения в специфичната процедура по налагане на дисциплинарни наказания в МВР, независимо, че са спазени сроковете за образуване и приключване на дисциплинарното производство и на служителя е осигурено право на защита, включително и в тези проведени без законово основание етапи от производството.

Наложеното наказание не е съобразено с цялостното поведение на държавния служител, както и със заключението на дисциплинарно разследващият орган, че за допуснатото произшествие на 20 март 2018 г. пряка отговорност следва да носят служителите напуснали АРМ и прекият им ръководител смяна – ст. инспектор А. Христова. Към дисциплинарното производство ДРО е приобщил 7 броя на заповеди за наложени дисциплинарни наказания на служители от РДГП Аерогари за случая на 20 март 2018 г. На пет от отговорните за случая служители са наложени дисциплинарни наказания "порицание", а на двама – "уволнение". Нарушенията, изложени в четири пункта в оспорената заповед не кореспондират с цялостното поведение на комисар Русинов за спазване на служебната дисциплина, респективно изложените мотиви на ресорния министър при издаване на обжалваната заповед не кореспондират със събрания обемен доказателствен материал за случая и несъобразен със становището на дисциплинарно разследващия орган.

По изложените съображения съдът намира, че оспорената заповед, издадена от компетентен орган при спазване на установената в форма, но в нарушение на закона и административнопроизводствените правила, поради което същата следва да се отмени. Не се констатира нарушение на целта на закона.

С оглед изхода на спора, процесуалният представител на жалбоподателя е направил искане за присъждане на адвокатско възнаграждение. С оглед представеният по делото договор за правна защита и съдействие от 12 юли 2019 г. (л. 24 от настоящото дело), договореният и заплатеният адвокатски хонорар е в размер на 450, 00 лв. (четиристотин и петдесет лева), поради което е налице реално направени разходи по водене на настоящия спор и същата сума следва да се присъди като се възложи в тежест на Министерство на вътрешните работи.

Воден от горното и на осн. чл. 172, ал. 2, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение,