Решение № 14252 от 24.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9786/2009 г.

Решение № 14252 от 24.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9786/2009 г., V о., докладчик съдията Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по жалба на "ЧЕЗ Електро България" АД, гр. София, против т. III. 1 и т. V. 4 на решение № Ц-23 от 25.06.2009 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР). Жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалноправните норми на Закона за енергетиката (ЗЕ) и Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ), на предписаната от закона форма, при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с целта на закона. Моли решението в обжалваната му част да бъде отменено и преписката да се върне на административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Претендира и присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - ДКЕВР, чрез процесуалните си представители, изразява становище за недопустимост на жалбата по отношение на т. III. 1 от решението и за неоснователност в останалата й част. Прокурорът от Върховната административна прокуратура е дал заключение за неоснователност на жалбата. Като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото Върховният административен съд, пето отделение, приема за установено следното: Със заявление вх. № Е-13-47-4/04.02.2009 г. "ЧЕЗ Електро България" АД е поискало от ДКЕВР да измени необходимите приходи на дружеството, утвърдени с решение № Ц-021/26.06.2008 г. Към заявлението били приложени съответните приложения. Със заявление вх. № Е-13-47-7/27.03.2009 г. дружеството е направило искане до ДКЕВР за утвърждаване на цени за снабдяване с електрическа енергия за втория ценови период от втория регулаторен период на битови потребители и на предприятия с по - малко от 50 души нает персонал и годишен оборот до 19,5 млн. лв., считано от 01.07.2009 г. Към заявлението са приложени документи, обосноваващи предложението и предвидените от дружеството стойности на цени за снабдяване с електрическа енергия. С доклад вх. № Е-ДК-21/22.05.2009 г., изготвен от директори на дирекции "Електроенергетика", "Икономически анализи и работа с потребители" и "Правна" на ДКЕВР, са обсъдени заявлението и предложените цени, като е направен анализ на предложението и основните ценообразуващи елементи. Посочено е, че на основание § 4 от ПЗР на НРЦЕЕ за енергийните предприятия, извършващи дейност по снабдяване с електрическа енергия на потребители, присъединени към разпределителната мрежа на съответната територия се прилага "Горна граница на приходи". Съгласно чл. 4, ал. 1, т. 2, б. б" от НРЦЕЕ, ДКЕВР утвърждава необходимите приходи за първата година от регулаторния период и ги изменя в края на всяка година от регулаторния период. Предвидените изменения на необходимите приходи са във връзка с променената цена на електрическата енергия, произвеждана в страната, вкл. достъп и пренос до електропреносната мрежа и корекции с индекс на инфлация, която влияе на разходите, коефициент на ефективност, корекция за неизпълнение на целевите показатели за качество и корекция за разлика между прогнозни и действителни разходи за закупуване на електрическа енергия, както и разходи, предизвикани от промяна на броя на потребителите. В доклада са изложени съображения и е констатирано, че одобрените годишни приходи на крайните снабдители са оставени без изменения. На закрито заседание, проведено на 25.05.2009 г. ДКЕВР е приела доклада на експертите и е насрочила открито заседание за разглеждането му на 02.06.2009 г., след което същият е публикуван на страницата на комисията в интернет. На проведеното открито заседание на 02.06.2009 г. е разгледан доклада на специалистите от 22.05.2009 г., дадена е възможност на представителите на дружествата да изразят становище по него (протокол № 71/02.06.2009 г.) и е насрочено закрито заседание на 04.06.2009 г. за приемане на проект за решение относно утвърждаване на цени на електрическата енергия, считано от 01.07.2009 г. и насрочване на обществено обсъждане на проекта. На това заседание жалбоподателят не е изпратил представител, а е депозирал възражение вх. № Е-13-47-23/03.06.2009 г., в което е посочил, че предложените от ДКЕВР цени не отговарят на реалното икономическо функциониране на дружеството, същото търпи негативен ефект от възникналите допълнителни разходи от новите покупни цени на електрическата енергия, произведена от ВЕИ, топлофикационни и когенерационни дружества. "ЧЕЗ Електро България" ЕАД е изразило несъгласие за размера на оборотния капитал, запазване на постоянните разходи на нивото на първата година от втория регулаторен период, без да са индексирани с инфлационния индекс за 2008 г., както и с неприлагането на корекция със Z - фактор. Посочените възражения са обсъдени в мотивите на оспореното решение и са счетени за неоснователни от регулаторния орган. На проведеното на 04.06.2009 г. закрито заседание комисията е приела проекта за решение и е насрочила общественото му обсъждане на 09.06.2009 г., което е обявено на страницата на комисията в интернет и на което са поканени представители на заинтересованите страни (протокол № 72/04.06.2009 г.). На проведеното обществено обсъждане на проекта за утвърждаване на цени на електрическата енергия са присъствали представители на министерства, ведомства, обществени и синдикални организации, на които е дадена възможност да изразят становище в 14-дневен срок от обсъждането (протокол от 09.06.2009 г.). На проведеното на 25.06.2009 г. закрито заседание ДКЕВР е взела предвид изготвените до момента доклади, становища, данните от общественото обсъждане и възраженията на заинтересованите страни и след обсъждане е приела решение № Ц-23/25.06.2009 г., с което е утвърдила, считано от 01.07.2009 г. цени на електрическата енергия, като с т. III. 1, предмет на оспорване, е утвърдила цени без ДДС, по които "НЕК" ЕАД, в качеството му на обществен доставчик, продава електрическа енергия на крайните снабдители и електроразпределителните дружества, а с т. V. 4 е утвърдила цени без ДДС, по които "ЧЕЗ Електро България" АД, продава електрическа енергия на битови потребители и на предприятия с по-малко от 50 души нает персонал и с годишен оборот до 19,5 млн. лв. Мотивите към решението са приети на закрито заседание, проведено на 02.07.2009 г. (протокол № 85/02.07.2009 г.) ДКЕВР регулира цените, по които крайните снабдители продават електроенергия на предприятия с по - малко от 50 души нает персонал и с годишен оборот до 19.5 млн. лева и на битови потребители по метода "Горна граница на приходите". Необходимите годишни приходи за втората година от регулаторния период са формирани на база ценообразуващите елементи съгласно информацията, съдържаща се в заявлението на енергийните дружества и конкретно в заявлението на "ЧЕЗ Електро България" АД. Необходимите приходи за втория ценови период от втория регулаторен период са в размер на 811 126 хил. лв. за дружеството - жалбоподател, а цените са утвърдени при следните ценообразуващи елементи: разходи за закупена електроенергия (изчислена на база утвърдени и предвидените за утвърждаване цени на ел. енергия за производителите, НЕК и ЕСО); административни и с общо предназначение разходи; регулаторна база на активите, формираща се само от необходим оборотен капитал; възвращаемост, определена на 12 % от регулаторната база на активите; общо необходими годишни приходи и прогнозни количества електрическа енергия за втория ценови период. Тези обстоятелства се установяват от представените писмени доказателства и от заключението на вещото лице по изслушаната съдебно - икономическа експертиза. Последното съдът кредитира като неоспорено от страните и като взе предвид, че липсват доказателства, които да го опровергават. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, стигна до следните изводи: В частта, в която се оспорва т. III. 1 от решение жалбата е недопустима. С посочената точка ДКЕВР е утвърдила цени без ДДС, на които "НЕК" ЕАД, в качеството му на обществен доставчик, продава електрическа енергия на крайните снабдители и електроразпределителните дружества. По несъмнен начин по делото е установено, че при определяне цените на дружеството ДКЕВР е изчислила разходите за закупуване на електрическа енергия въз основа на утвърдените и предвидените за утвърждаване цени, считано от 01.07.2009 г. Утвърдените цени, по които "ЧЕЗ Електро България" АД продава електрическа енергия са съобразени с определената по-висока покупна цена на "НЕК" ЕАД, тъй като разходите за закупуване на електрическа енергия от обществения доставчик са изчислени от комисията на база прогнозираните от "ЧЕЗ Електро България" АД количества при цена 88,58 лв./МВтч, включваща утвърдените с оспореното решение цени, по които НЕК продава електрическа енергия на крайни снабдители, цени за пренос, цени за достъп на ЕСО и добавка зелена енергия. Ето защо решението в тази му част не засяга права и не създава задължения за жалбоподателя, поради което за същият не е налице правен интерес от оспорването му. С оглед на изложеното и на основание чл. 159, т. 4 от АПК жалбата в частта й относно т. III. 1 от решение № Ц-23/2009 г. е недопустима, поради което същата следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото в тази му част да се прекрати. В частта, в която се оспорва т. V. 4 от решение № Ц-23/25.06.2009 г. жалбата на "ЧЕЗ Електро България" АД е допустима. Същата е подадена в законоустановения срок, против акт, които подлежи на съдебен контрол ( чл. 13, ал. 7 от ЗЕ) и който засяга права и законни интереси на оспорващия. Ето защо в тази част жалбата следва да бъде разгледана по същество. Жалбата е неоснователна. Решението в оспорената част е издадено от компетентния орган, в съответствие с правомощията на ДКЕВР по чл. 30, ал. 1, т. 1 във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗЕ и в предвидената от закона форма, съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК и чл. 34, ал. 3 от НРЦЕЕ. В този смисъл нормативно установената форма за издаване на решението е спазена, а доводите за липса на такава - са неоснователни. Оспореното решение съдържа подробни мотиви, обосноваващи заключението на административния орган. Посочени са правните и фактически основания, за издаване на административния акт (такива се съдържат и в съпровождащите го документи - доклад, указания, протоколни решения), обсъдени са предложенията на енергийните дружества, като са изложени съображения, обосноваващи възприетия от комисията начин на формиране и определяне на цените и техните стойности. Ето защо доводът на дружеството - жалбоподател, че решението не съдържа мотиви е неоснователен. Решението на ДКЕВР в оспорената част е постановено при спазване на административнопроизводствените правила. Като орган, натоварен с функции по регулиране на дейностите в енергетиката (чл. 10, ал. 1 от ЗЕ) ДКЕВР разполага с правомощието да регулира цените за разпределението на електрическа енергия - чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗЕ, съобразно правилата на раздел IV "Ценово регулиране" от глава трета на ЗЕ и НРЦЕЕ. В случая предвидената в чл. 27 - 34 от наредбата процедура е спазена. Съгласно чл. 27 от НРЦЕЕ жалбоподателят е подал заявление до ДКЕВР за утвърждаване на размера на цените, като е представил информацията и приложенията, предвидени в чл. 28 от наредбата. В съответствие със задължението по чл. 30 от наредбата комисията е насрочила дата за открито заседание за обсъждане на заявлението, което е оповестила по предвидения ред и е публикувала заявлението заедно с доклада на специалистите (чл. 30, ал. 2 от НРЦЕЕ). На закрито заседание регулаторният орган е приел проект на решение по заявлението, с реквизитите по чл. 32 от наредбата, който е подложен на обществено обсъждане (чл. 31 от НРЦЕЕ). Общественото обсъждане е проведено съгласно изискванията на чл. 14 от ЗЕ - за участие са поканени държавни органи, ведомства, организации, енергийни предприятия, граждани и търговски дружества, на които е предоставен 14-дневен срок за становища. Ето защо доводите на жалбоподателя, че на обществено обсъждане е предложен проект, различен от предложението, заинтересованите лица не са информирани за проекта и за нарушение на процедурата по чл. 14 от ЗЕ са неоснователни. Решението на регулаторния орган е взето след преценка на заявлението и обсъждане на становищата на заинтересованите лица на закрито заседание на комисията, след което е връчено на заявителя и е публикувано по реда на чл. 34, ал. 3 от наредбата. Комисията е извършила корекция на цените за втория ценови период от регулаторния период чрез анализ и оценка на отчетната и прогнозната информация, предоставена от заявителя, одобряване на необходимите приходи на енергийното предприятие, включително икономически обоснованите разходи за дейността по лицензията, като е приложила метода за регулиране "Горна граница на приходите", действащ от 01.01.2005 г. за енергийните предприятия, получили лицензия за снабдяване с електрическа енергия на потребители, присъединени към разпределителните мрежи на съответната територия (§ 4 от ПЗР на НРЦЕЕ). Описаният механизъм на утвърждаване на цени налага извода, че само ДКЕВР като регулаторен орган разполага с правомощието да определя цените. Докладът на специалистите от дирекции "Електроенергетика", "Иконономически анализи и работа с потребители" и "Правна" подпомага комисията при вземането на решение, но не е задължителен за регулаторния орган, поради което доводът, че след като утвърдените цени не съответстват на посочените в доклада, е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила е неоснователен. Като орган, натоварен с регулиране на дейностите в енергетиката (чл. 10, ал. 1 от ЗЕ) ДКЕВР има правомощие да регулира цените, по които производителите продават електрическа енергия на обществен доставчик (чл. 30, ал. 1, т. 1 от ЗЕ) като се ръководи от принципите, въведени с нормата на чл. 23, ал. 1 от ЗЕ и осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите (чл. 23, ал. 1, т. 2 от ЗЕ). Анализът на текстовете налага изводите, че електроснабдителните дружества нямат правомощия по определянето на цените и комисията не е длъжна да приеме и утвърди предложените от тях цени за снабдяване с електроенергия (възприемането на обратното обезсмисля регулаторните функции на административния орган). Възражението, че цените се определят от енергийните предприятия, а комисията ги регулира със задължителни указания без да ги променя също е неоснователно. Действително комисията дава задължителни указания на енергийните дружества по силата на закона, но това не отменя правото й да утвърди цени съобразно нормативно установените методи и изисквания. Решението в оспорената му част е постановено и при спазване на материалноправните разпоредби. Утвърдените от ДКЕВР цени са формирани в съответствие с изискванията на чл. 31, т. 1 от ЗЕ - същите се основават на обективни критерии и са определени, съобразно предварително зададени изисквания. В изпълнение на изискванията на чл. 36, ал. 1 от ЗЕ и чл. 5, ал. 8 от НРЦЕЕ комисията е формирала цените по предварително утвърдени указания, които съдържат необходимата за ценообразуването информация, която енергийните дружества представят, общите и специални изисквания на комисията, метода и начина на регулиране и образуване на цените. Възражението за нарушение на принципа по чл. 31, т. 2 от ЗЕ също е неоснователно. Съгласно посочената норма определените цени следва да възстановят икономически обоснованите разходи за дейността на енергийните предприятия. В случая цените са определени след анализ и оценка на представената от дружествата информация относно размера на икономически обоснованите разходи, в съответствие със задължението на регулаторния орган да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите (чл. 23, ал. 1, т. 2 от ЗЕ), т. е. комисията е утвърдила ценообразуващи елементи, които счита за икономически обосновани. При утвърждаване цените на електрическа енергия за електроснабдителните дружества ДКЕВР е използвала регулаторния метод "горна граница на приходите" (§ 4 от ПЗР на НРЦЕЕ), който е свързан с качеството и ефективността на управление на електроснабдителното дружество. Необходимите приходи за ценовия период са определени на база необходимите приходи за предходния период съгласно формула, определена в чл. 4, ал. 1, б. "б" от НРЦЕЕ, като в тези приходи на дружеството, утвърдени от комисията, са включени разходите за закупуване на електрическа енергия от обществен доставчик и от други производители, изчислени съобразно: цените на "НЕК" ЕАД за енергия, пренос на енергия и достъп на "ЕСО" ЕАД и добавка за зелена енергия; базови цени за електрическа енергия от възобновяеми източници, като разликата, която се заплаща на производителите от крайните снабдители се компенсира от "НЕК" ЕАД ежемесечно съгласно утвърдената от ДКЕВР методика; преференциални цени за енергия от когенерационни централи и ВЕЦ, като са отчетени количествата в прогнозните данни на дружеството. (заключение на вещото лице по изслушаната съдебно-икономическа експертиза). Утвърдените от комисията цени са формирани на база на необходимите годишни приходи, определени по предвидената в чл. 10 от НРЦЕЕ формула, въз основа на следните елементи: регулаторна база на активите, включваща стойността на активите, амортизация, необходимия оборотен капитал, прогнозни инвестиции; норма на възвращаемост на капитала, която отчита делът на собствения капитал, на привлечения капитал и норма на възвращаемост на привлечения капитал (чл. 15 от НРЦЕЕ); както и признати годишни разходи за дейността по лицензията, като е взето предвид обстоятелството, че в случая се извършва годишна корекция в рамките на регулаторния период. При формиране на цената се взети предвид разходите на дружеството от наложени задължения към обществото, произтичащи от изкупуването на електрическа енергия от възобновяеми източници. По този начин е приложен избрания от комисията метод на регулиране, в съответствие с правомощието на административния орган в края на втория ценови период да измени необходимите годишни приходи, съответно на формиращите ги цени, вече утвърдени за действащия регулаторен период. В този смисъл са спазени принципите, предвидени в чл. 31, т. 3 и т. 4 от ЗЕ, а доводите на жалбоподателя за нарушение на правилата на цитираните норми са неоснователни. Неоснователни са и доводите на жалбоподателя, че комисията е следвало да отчете разходите на дружеството, необходими за подготовката му за участие в либерализирания пазар. При извършване на годишни корекции по време на регулаторния период, не се разглеждат каквито и да било разходи по видове, е се коригират, утвърдените за предходния ценови период. Предложените от "ЧЕЗ Електро България" АД ценообразуващи елементи са образувани съгласно процедурата за извършване на регулаторен преглед по реда на глава II от Указанията за образуване на цени на електрическа енергия, по които крайните снабдители продават електрическа енергия при регулиране чрез метода "горна граница на приходи" за втория регулаторен период. Следователно комисията правилно не е възприела ценообразуващи елементи, които са извън формулата по чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "б" от НРЦЕЕ и не е уважено искането за включване на несъбираеми вземания, което съгласно т. 37 от Указанията може да се направи по време на регулаторен преглед. Неоснователни са доводите за незаконосъобразност на оспореното решение, поради факта, че при определяне на необходимите приходи на дружеството не е взет предвид фактора - Z. Съгласно т. 53 от Указанията посочената корекция е приложима на третата година от регулаторния период, поради което не е приложена през втората ценова година. При постановяване на оспорения акт не са допуснати нарушения и на разпоредбите на чл. 31, т. 5 и т. 6 от ЗЕ. Нормата на § 1, т. 31 от ДР на ЗЕ определя понятието "кръстосано субсидиране" между отделните групи потребители като включването в цените за група потребители на по-голям размер разходи от необходимите за индивидуалното й снабдяване или на по-малък размер разходи от допълнителните разходи, които предизвикват съвместното й снабдяване с останалите групи. Следователно увеличаването на цената за стопански потребители при едновременно намаление на цените за битови потребители не води до извод, че е налице кръстосано субсидиране. В този смисъл настоящият състав на ВАС не възприема заключението на назначената по делото съдебно-икономическа експертиза, тъй като единствено разликата в продажната цена на електрическата енергия не може да обоснове наличие на кръстосано субсидиране по смисъла на закона. В разглежданата хипотеза ДКЕВР е действала съобразно изискванията на НРЦЕЕ, като цените са определени по методиката, описана по-горе, като са взети предвид и данните за количествата електроенергия за периода 01.07.2009 г - 30.06.2010 г., предоставени от дружеството, по нива на напрежение, групи потребители и зони в денонощието. Доводът, че при формиране на цените не са отчетени разходите на дружеството, произтичащи от наложени задължения към обществото, също е неоснователен. Условията и редът за компенсиране на разходите, произтичащи от наложени задължения към обществото са регламентирани в чл. 13 от НРЦЕЕ, а тяхното възстановяване се извършва по утвърдена от ДКЕВР методика в съответствие с правомощията на регулаторния орган по чл. 13, ал. 5 от НРЦЕЕ. В случая тези разходи са отчетени, тъй като необходимите годишни приходи са образувани на база разходите за закупуване на електрическа енергия от обществен доставчик и от други производители, изчислени съобразно цените на "НЕК" ЕАД за енергия, пренос на енергия и достъп на "ЕСО" ЕАД и добавка за зелена енергия; базови цени за електрическа енергия от възобновяеми източници, като разликата, която се заплаща на производителите от крайните снабдители се компенсира от "НЕК" ЕАД ежемесечно съгласно утвърдената от ДКЕВР методика; преференциални цени за енергия от когенерационни инсталации и при количества съобразно прогнозните данни, предоставени от дружеството. С оглед на изложено настоящият съдебен състав приема, че утвърдените от ДКЕВР цени са формирани при спазване на нормативните изисквания, в съответствие с правомощията на комисията и в изпълнение на изискванията за регулиране на дейностите по разпределение на електрическа енергия при баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите, осигуряване на равнопоставеност между отделните категории предприятия и потребители и създаване на стимули за ефективна дейност. По този начин са осъществени и целите на ЗЕ, предвидени в чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 3 - качествено и сигурно задоволяване на потребностите от електроенергия; енергийно развитие при ефективно използване на енергията и създаване на конкурентен и финансово стабилен енергиен пазар. Ето защо доводите на жалбоподателя за несъответствие на решението в атакуваната част с целта на закона са неоснователни. Решението на ДКЕВР в оспорената му част е законосъобразно, поради което и на основание чл. 172, ал. 2, пр. последно от АПК следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,