Решение № 11812 от 4.11.2024 г. на ВАС по адм. д. № 6928/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 г. (ОПРР) срещу Решение 4174 от 22.04.2024 г. на Административен съд Варна по адм. дело 465/2024 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение РД-02-36-270 от 16.02.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР, с което на Община Варна е определена финансова корекция в размер на 5 % върху допустимите разходи по договор от 12.01.2018 г. с Хидрострой АД, договор от 18.01.2018 г. с ДЗЗД Варна Булеварди 2017, договор от 18.01.2018 г. с Обединение Народни будители 2017 и договор от 30.11.2017 г. с Ди Ем Ай Дивелопмънт ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 4, параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година, чл. 70, ал. 1, т. 3 Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), чл. 1 и чл. 4 от договора за безвъзмездна финансова помощ (БФП) и чл. 54, ал. 1, т. 4, чл. 96 и 97 от Приложение Е2 - Общи условия към договора за БФП, както и чл. 20, т. 4, 5, 6, 8, и 9 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) квалифицирани като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.). Касационният жалбоподател ръководителят на УО на ОПРР, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът счита за неправилни изводите на съда, че макар административният акт да е издаден в изискуемата от закона форма и при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, решението за определяне на финансова корекция е постановено в противоречие с изискванията на относимите материалноправни разпоредби. Твърди, неправилност изводите на съда, че от страна на УО не е надлежно мотивирано и обосновано твърдението за нарушение на принципите на добро финансово управление, а именно на принципите на икономичност, ефикасност и ефективност. Счита, че противно на приетото от съда, че общинската администрация не е бездействала противоправно, а е правила всичко възможно да поддържа инвестицията в добро експлоатационно състояние, е изложената обобщена информация в табличен вид в оспорения административен акт. Според тази информация от общо 15 броя (3 бр. проверки на ИА ОСЕС и 12 бр. проверки на РО СИР) констатации, от страна на бенефициера са изпълнени по-малко от половината 6 броя, по един брой от проверката на ОСЕС и на УО са изпълнени частично, а останалите 7 и 2 частично, но не изцяло изпълнени, все още не са изпълнени от бенефициера. Именно поради това, счита че е налице нарушение на принципите на добро финансово управление, изпълняващи предпоставките на нередност, за която законосъобразно е определена и финансовата корекция. Посочва, че за Общината съществува договорно и нормативно задължение по поддържане в добро експлоатационно състояние обектите на интервенция и доставеното оборудване по проекта в съответствие с принципите на добро финансово управление. Към тези задължения се отнасят и дейностите, свързани с отстраняване на единични повреди и деформации по елементите в обхвата на пътните отсечки, пътни съоръжения, подлези и предотвратяване на бъдещи повреди. Твърди, че видно от изложената фактическа обстановка, по време на проверките са формулирани констатации (наличие на нефункциониращи стълбищни платформи за хора с двигателни проблеми; изрисувани графити по фасадите на три подлеза и изрисувана постоянна информационна табела) свързани с недобро поддържане на обектите в експлоатация, за което противно на изводите на съда, бенефициера не е доказал отстраняването им и по този начин не е изпълнил дадените препоръки от проверяващите органи. За неоснователни и неправилни, счита изводите на съда, че констатираните пропуски при извършените проверки на място, не са квалифицирани правилно от УО, като нарушение на принципите на добро финансово управление по чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 във вр. с чл. 33 от Финансовия регламент и чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Посочва, че противно на изводите на съда, за липса на техническа и икономическа обосновка за нарушението и на трите принципа на доброто финансово управление, УО е анализирал и изследвал подробно фактическата обстановка и е изложил достатъчно мотиви, за да достигне до обосновани изводи за извършените от страна на Общината нарушения. Прави искане решението да бъде отменено като неправилно. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на евентуално претендираното от насрещната страна юрисконсултско/адвокатско възнаграждение, в случай, че то е над установените минимални размери. Ответникът Община Варна, счита касационната жалба за неоснователна, а съдебното решение за допустимо и правилно. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски. Ответникът се представлява от адвокат Р. Савов, Софийска адвокатска колегия. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна, следното: На 19.01.2017 г. между Управляващия орган на ОПРР и Община Варна е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) РД-02-37-29 по приоритетна ос 1 Устойчиво и интегрирано градско развитие, процедура BG16RFOP001-1.001-039 Изпълнение на Интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020 за изпълнение на проектно предложение BG16RFOP001-1. 002-0003 Интегриран градски транспорт на Варна - втора фаза, на стойност 37 233 093,69 лева. В изпълнение на сключения административен договор и проведената открита процедура, Общината сключва договори с изпълнители по следните обособени позиции: Договор BG16RFOP001-1.002-0003-C01-U-004 от 30.11.2017 г. с изпълнител Ди Ем Ай Дивелопмънт ЕООД за изпълнение на проект по Обособена позиция 6 с предмет: Осигуряване на мерки за публичност и визуализация по проект BG16RFOP001-1.002-0003 Интегриран градски транспорт на Варна-втора фаза- публични състезания и рекламни материали, на стойност 43 650,00 лв. без ДДС. Договор BG16RFOP001-1.002-0003-C01-S-009 от 12.01.2018 г. с изпълнител Хидрострой АД за изпълнение на проект по ОП 1 с предмет Проектиране и изпълнение на строителство (инженеринг) на обект: Реконструкция на улична мрежа бул. Осми Приморски полк" в участъка от бул. Васил Левски до бул. Христо Смирненски, вкл. основен ремонт на транспортно съоръжение (пътен възел Виница), пешеходен подлез и мероприятия за подобряване на достъпната среда, на стойност 2 526 706, 83 лв. без ДДС. Договор BG16RFOP001-1.002-0003-C01-S-017 от 18.01.2018 г. с изпълнител ДЗЗД Варна Булеварди 2017 за изпълнение на проект с предмет по ОП 2 Проектиране и изпълнение на строителство (инженеринг) на обект: Реконструкция на улична мрежа по трасето на бул. "Васил Левски" в участъка от "Подвис" до бул. "8-ми Приморски полк" в това число велоалея, изпълняване на мероприятия за подобряване на достъпната среда и ремонт на автомобилни и пешеходни подлези, на стойност 6 768 440,00 лв. без ДДС. Договор BG16RFOP001-1.002-0003-C01-S-018 от 18.01.2018 г. с изпълнител Обединение Народни будители 2017 за изпълнение на проект с предмет по ОП 3 Проектиране и изпълнение на строителство (инженеринг) на обект: Реконструкция на улична мрежа по трасето на бул. Народни будители в участъка от ул. "Mapa Тасева" до ул. "Нарва" и от ул. "Св. Св. Кирил и Методий" до ул. "Mapa Тасева" в т.ч. трасето на обръщача на МГТ по ул. "Св. Св. Кирил и Методий", на стойност 4 999 999,69 лв. без ДДС. В периода 28 30.03.2023 г. е извършена проверка на място от екипа на РО СИР, в хода на която е констатирано, че платформите за хора с двигателни проблеми на подлез Спортист- на бул. Осми Приморски полк/бул. Левски, подлез Базар Левски, подлез Дубровник, подлез Калин, кв. Аспарухово, отново не работят и всички платформи и подлези са надраскани с графити, както и че постоянната информационна табела в р-н Аспарухово, бул. Народни будители, до поликлиниката е изрисувана, а постоянната информационна табела в същия район на спирка Джанавара е с нарушена цялост. На бенефициера е предоставен срок за изпълнение на дадените препоръки до 28.04.2023 г. В периода 28 - 30.09.2022 г. е проведена проверка от ИА ОСЕС по проект Интегриран градски транспорт на Варна втора фаза и са отправени препоръки към Констатация 8 от Доклад за представяне на резултатите от проверка на проект, като е констатирано, че препоръките отправени към бенефициера не са изпълнени, тъй като платформите за хора с двигателни проблеми отново не функционират, а по фасадите на подлезите отново има изрисувани графити. Във връзка с констатациите от проверките на място от ИА ОСЕС И РО СИР е извършена проверка в периода 04 - 05.12.2023 г. за проследяване изпълнението на препоръките от проверките на място и въз основа на извършената от УО проверка на изпратените от бенефициера доказателства и коментари е установено, че от общо 15 броя (3 бр. по проверката на ИА ОСЕС + 12 бр. по проверката на РО СИР) констатации, от страна на Общината са изпълнени по-малко от половината - 6 броя, по 1 бр. от проверката на ОСЕС и УО са изпълнени частично, а останалите 7 и 2 бр. частично, но не изцяло изпълнени, констатации, към момента на проверката все още не са изпълнени. На 10.01.2023 г. ръководителят на УО на ОПРР уведомява Община Варна за установени нередности и предстоящо определяне на финансова корекция. На 24.01.2023 г. Общината представя възражение. На 16.02.2024 г. с Решение РД-02-36-270, издадено на основание чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО на ОПРР определя на Община Варна финансова корекция в размер на 5% върху допустимите разходи по Договор BG16RFOP001-1.002-0003-C01-S-009 от 12.01.2018 г. с Хидрострой АД, Договори BG16RFOP001-1.002-0003-C01-S-017 и BG16RFOP001-1.002-0003-C01-S-018 от 18.01.2018 г. съответно с ДЗЗД Варна Булеварди 2017 и Обединение Народни будители 2017 и Договор BG16RFOP001-1.002-0003-C01-U-004 от 30.11.2017 г. с Ди Ем Ай Дивелопмънт ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 4, параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година, чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, чл. 1 и чл. 4 от договора за БФП и чл. 54, ал. 1, т. 4, чл. 96 и 97 от Приложение Е2 - Общи условия към договора за БФП, както и чл. 20, т. 4, 5, 6, 8, и 9 ЗПФ, квалифицирани като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. По делото е представена Заповед РД-02-14-642 от 15.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на УО на ОПРР. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. След подробен анализ на относимите нормативни разпоредби, съдът приема, че от страна на УО неправилно и необосновано, констатираните при проверките на място пропуски са квалифицирани като нарушение на принципите на добро финансово управление по чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013, вр. с чл. 33 от Финансовия регламент, респективно са интерпретирани като основание за извършване на финансова корекция по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Първоинстанционният съд, обосновава изводи, че от страна на УО, извън констатациите при проверките на място, за нарушение на принципа на икономичност липсва каквато и да било техническа и икономическа обосновка, подкрепени със съответните анализи и изчисления, въз основа на която да се докаже по безспорен начин, че с действията на бенефициера се намалява експлоатационният живот на обектите на инвестицията, което води до генериране на нови разходи. Съдът приема, че не става ясно, по какъв начин направените разходи за поддържане на инвестицията, които са изцяло за сметка на Общината, се отнасят към своевременното използване на ресурсите, в подходящото количество, качество и на най-добра цена. И по отношение на нарушението на принципите на ефикасност и ефективност, съдът приема, че също липсва техническа и икономическа обосновка, въз основа на която да се приеме, че бездействието на бенефициера застрашава експлоатационния живот на обектите на инвестицията и прави невъзможно ползването им съобразно поставените цели на проекта и го компрометира в цялост и води до невъзможност да бъдат постигнати целите на проекта. Съдът счита, че направената съпоставка между броя на дадените препоръки и броя на изпълнените такива, представлява некоректен опит от УО за оценка дали целите по проекта са постигнати и счита, че такава оценка следва да се направи в контекста на цялостно изградената с финансирането инфраструктура и констатираните забележки (възникнали впоследствие, след изпълнението на проекта) по част от обектите. Приема, че напълно неправилно и необосновано от страна на административния орган бездействието на Общината е интерпретирано като трайно противоправно поведение, тъй като от страна на последната в хода на цялостната проверка за констатираните от УО забележки, са представяни доказателства за предприети действия по отстраняването на същите от Общината. Отделно от това съдът приема, че е налице и противоречие между заключенията в доклада от проверката в периода от 28 - 30.03.2023 г. и тази проведена в периода 04 - 05.12.2023 г., тъй като в първото е посочено, че състоянието на обектите на инвестицията е добро, а в последствие че е силно компрометирано. Първоинстанционният съд счита, че Общинската администрация не бездейства противоправно, а прави всичко възможно да поддържа инвестицията в добро експлоатационно състояние и обосновава извод, че неправилно УО счита, че е налице нарушение на принципите на добро финансово управление, доколкото изпълнението на поетите задължения за поддържане в добро експлоатационно състояние на обектите предмет на ДБФП, няма общо с използването на бюджетни средства в съответствие с принципа на добро финансово управление и с изпълнението им при спазване на принципите за икономичност, ефективност и ефикасност. Не на последно място съдът приема, че изложените от УО мотиви по -скоро реферират към нарушение на принципа на дълготрайност на операциите по чл. 71, § 1, б. в от Регламент (ЕС) 1303/2013 г. Въз основа на горното, съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя. Решението е правилно. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост при постановяване на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за което е определена финансова корекция. Съгласно чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция за нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8, чл. 7 и 8 от Регламент 1303/2013. Съгласно чл. 4, параграф 8 от Регламент 1303/2013, Комисията и държавите членки спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с изискванията на член 33, 36, параграф 1 и член 61 от Финансовия регламент. Съгласно член 33, параграф 1 от Регламент 2018/1046, бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципът на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципът на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципът на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. Административният орган е приел, че нарушението на трите принципа се дължи на бездействието на Общината, която не извършва дейности по поддържането на инвестицията, което от своя страна провокира непропорционални разходи за поддържането на обектите в необходимото състояние и ползването им по предназначение, предвид което разходите за вложената инвестиция чрез БФП необосновано се увеличават, а общата цел се компрометира скъсява се експлоатационния живот на обектите, същите не могат да се използват по предназначението си, което не позволява да бъдат постигнати в цялост и заложените цели по проекта. Тези изводи са неправилни. Принципът на икономичност изисква ресурсите да се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добра цена. Не е мотивирано от административния орган кое обстоятелство налага извод, че ресурсите не са предоставени своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добра цена. От друга страна, принципът на ефикасност изисква да бъде постигнато най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите. В конкретния случай не е обосновано как това съотношение между използваните ресурси и предприетите действия не е най-доброто за постигане на целта, както и при така използваните ресурси кои са неефикасните предприети дейности от бенефициера. Принципът на ефективност от своя страна изисква да се определи степента, в която се постигат поставените цели, посредством предприетите действия. В обжалвания административен акт органът е приел бездействие на Община Варна да поддържа обектите предмет на инвестицията в добро функционално състояние, но не е посочил защо счита, че действията на бенефициера водят до непостигане на заложените цели. Не е обсъдено кой според органа е най-добрият начин за постигане на целите, респ. защо избраният такъв не способства за това. В случая административният орган приема нарушение на принципа на добро финансово управление по член 4, параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 г., без да е посочил кой принцип на Финансовия регламент намира за нарушен. В административния акт са изброени трите принципа - на икономичност, на ефикасност и на ефективност, без да е посочено кои факти административният орган счита, че са относими към нарушение на съответния принцип, а както беше посочено от него са изложени само общи съждения и изводи. Установяването на фактическото основание означава органът да докаже наличието на конкретните правнорелевантни факти и обстоятелства, изпълващи състава на съответната правна норма, мотивирали го да издаде административен акт с конкретно съдържание, което в случая не е сторено. За пълнота следва да се отбележи, както правилно приема и първоинстанционният съд, че проекта който е предмет на проверки от УО е приключил и средствата които са предоставени по него са били изразходвани за осъществяване на неговите главна и допълнителни цели, предвид което разходите за последващото поддържане на състоянието на съоръженията изградени по проекта са за сметка на Общината, а не за сметка на БФП предоставена по проекта. Видно от доказателствата по делото от страна на Общината, след всяка дадена препоръка, са предприемани действия по изпълнение на същата, за което са представяни и надлежни доказателства на УО. Правилни са изводите на съда, че административният орган е смесил и отнесъл изискванията по изпълнение на проекта и отпускането на бюджетни средства с изискванията за поддържане в добро експлоатационно състояние финансираните обекти по вече изпълнен проект и неправилно и необосновано е прието от УО, че е налице бездействие от страна на Общината, което покрива хипотезата на чл. 4, § 8 от Регламент 1303/2013, вр. с чл. 33 Финансовия регламент и чл. 70, ал.1, т. 3 ЗУСЕФСУ. От изложеното следва, че от издателя на акта не е доказано, че бенефициерът е допуснал констатираното с акта нарушение, квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. По изложените съображения органът не е доказал наличието на основание за определяне на финансова корекция. При недоказано основание за определяне на финансова корекция обсъждането на въпроса относно размера на корекцията е безпредметно. С оглед на горното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е установил фактите по делото, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи, правилно е тълкувал и приложи материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила. От ответника Община Варна е направено искане за разноски, но до приключване на устните състезания по делото, не са представени доказателства за направени разноски за касационната инстанция от страната и съответно такива не следва да се присъждат. Претенцията за присъждане на разноските, направени в първоинстанционното производство е неоснователна, тъй като по нея се е произнесъл първоинстанционният съд с обжалваното съдебно решение и ответникът не е искал допълване на решението, в тази му част. Воден от горното и на основание чл. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,