Решение № 16064 от 20.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14478/2017 г.

Решение № 16064 от 20.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14478/2017 г., VII о., докладчик съдията Юлия Раева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), вр. чл. 38, ал. 1 от Закона за радиото и телевизията (ЗРТ). Образувано е по жалба на Р. Главчев срещу Решение № РД-05-97 от 23.08.2017 г. на Съвета за електронни медии (СЕМ), с което на основание чл. 32, ал. 1, т. 2 от ЗРТ за генерален директор на Българската национална телевизия (БНТ) е избран К. Каменаров. В жалбата са изложени оплаквания, че решението на СЕМ е постановено в незаконен състав и са допуснати нарушения при формиране на волята на колективния орган. Съставените в хода на административното производство протоколи от заседания на СЕМ не са връчвани на жалбоподателя, нито са приложени към обжалваното решение при съобщаването му на жалбоподателя. Жалбоподателят счита, че СЕМ е извършил неправилна преценка на концепцията му - членовете на СЕМ не са взели предвид, че в концепцията на жалбоподателя е заложено телевизията да бъде духовен водач на народа, а при изслушването на останалите кандидати е ставало въпрос само за пари. В съдебно заседание жалбоподателят акцентира, че са нарушени правилата за изслушване на кандидатите, тъй като не са допуснати до изслушване всички кандидати. Не е съгласен с разпределението на бюджета на телевизията и наемането на нещатни служители на телевизията. Изразява становище, че телевизията трябва да отразява актуалните проблеми на народа, за да бъде гледана, но в момента СЕМ защитава един насочен срещу обществените потребности стил на телевизията. Счита, че по пример на други европейски държави следва да бъде създаден обществен съвет, което съответства на обществения характер на БНТ. Съветът за електронни медии, чрез процесуалния си представител юрк. Петрова, застъпва становище за неоснователност на жалбата. Моли да бъде отхвърлена и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Заинтересованата страна К. Каменаров не взема становище по жалбата. Върховният административен съд намира жалбата за процесуално допустима – подадена е срещу подлежащ на обжалване акт, от лице с правен интерес от оспорването и при спазване на срока по чл. 149, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна по следните съображения: С разпоредбата на чл. 32, ал. 1, т. 2 от ЗРТ законодателят е предоставил правомощие на СЕМ да избира и освобождава генералните директори на Българското национално радио и Българската национална телевизия. При упражняване на възложената компетентност и с оглед съблюдаване на принципите за публичност и прозрачност по чл. 36, т. 2 от ЗРТ с Решение № РД-05-159/18.10.2016 г. СЕМ е приел Процедура за избор на генерален директор на националния обществен доставчик на радиоуслуги, съответно генерален директор на националния обществен доставчик на аудио-визуални медийни услуги (наричана за краткост Процедурата/Процедурата за избор), в която са регламентирани необходимите документи за участие, етапите на избора и реда за провеждането на отделните етапи. Съгласно чл. 3 от Процедурата изборът се състои от следните етапи: 1. Формално разглеждане на документите и допускане до участие на кандидатите в процедурата; 2. Разглеждане на документите на кандидатите по същество; 3. Изслушване кандидатите; 4. Избор на генерален директор. С Решение № РД-05-66 от 31.05.2017 г. на СЕМ е обявена процедура за избор на генерален директор на БНТ. В решението е определен срок за подаване на документите и е посочено, че изборът ще бъде проведен съгласно приетата с Решение № РД-05-159/18.10.2016 г. Процедура за избор. Относно необходимите документи има изрично препращане към чл. 4, ал. 3 от Процедурата. В решението са описани отделните етапи на избора съгласно приетата Процедура за избор и сроковете за приключването им. Жалбоподателят Р. Главчев е подал заявление вх. № РД-22-25-00-7/14.07.2017 г. за участие в обявената процедура за избор на генерален директор на БНТ. Останалите кандидати са: С. Р., Т. А., С. Й., В. Тодоров, Т. Иванов, И. Гарелов, К. Каменаров и Е. Кошлуков. С решение на СЕМ по т. 1 от Протокол № ЗЗ от 25.07.2017 до втори етап от процедурата са допуснати всички кандидати, включително жалбоподателят. В хода на втория етап подадените документи са разгледани по същество, като на заседание на 16.08.2017 г. СЕМ взема решение да допусне до третия етап (изслушване) шест от общо деветте кандидати. Тримата кандидати, които не са допуснати до изслушване, са: С. Р., Т. А. и жалбоподателят Р. Главчев. Решението относно недопускането на жалбоподателя до изслушване е взето единодушно. Решението ведно с мотивите към него са обективирани в Протокол № 35 от 16.08.2017 г. Относно жалбоподателя са изложени констатации (л. 94-65 от делото), че в концепцията му не са обособени и развити темите, които се изискват в заданието на процедурата – развитие на БНТ; организация и управление, редакционна структура; програмни намерения и приоритети; технологично развитие; финансиране, форми и механизми за контрол. В концепцията са засегнати основно автобиографични елементи, свързани с историята на националната телевизия и определени личности, с това как телевизията е работила преди и как би желал кандидатът да работи, ако я оглави. Изслушването на допуснатите шест кандидати (третият етап от процедурата) е проведено на 21 и 22.08.2017 г., за което са съставени Протокол № 36 от 21.08.2017 г. и Протокол № 37 от 22.08.2017 г. Обсъждането на кандидатурите на изслушаните кандидати и изборът на генерален директор (четвъртият етап от процедурата) са проведени на 23.08.2017 г., за което е съставен Протокол № 38 от 23.08.2017 г. Процедурата е приключила с обжалваното в настоящото производство Решение № РД-05-97 от 23.08.2017 г. на Съвета за електронни медии, с което за генерален директор на Българската национална телевизия е избран К. Каменаров. В обстоятелствената на решението се съдържа изрична препратка към мотивите на колективния орган, изложени в Протокол № 35 от 16.08.2017 г. и Протокол № 38 от 23.08.2017 г., посочени като неразделна част от решението. При така установената фактическа обстановка съдът достигна до следните изводи от правна страна: Оспореният административен акт е издаден от компетентен орган. Съгласно чл. 32, ал. 1, т. 2, предл. 2 от ЗРТ, СЕМ е овластен да избере генерален директор на БНТ. Неоснователни са оплакванията, че решението е постановено в незаконен състав и са допуснати нарушения при формиране на волята на колективния орган. СЕМ има качеството на колективен орган със специална компетентност. По делото са представени актовете за избор, съответно назначаване на всеки от членовете на СЕМ, въз основа на които се установява, че обжалваното решение е постановено от законосъобразно конституиран колективен орган в съответствие с изискванията на чл. 24, ал. 1 от ЗРБ (трима от членовете са избрани от Народното събрание и двама са назначени от Президента на Р. Б.). От протоколите на проведените заседания на СЕМ се установява, че в тях са взели участие всички членове на СЕМ, като изборът е извършен на последното заседание на СЕМ с явно гласуване при мнозинство четири гласа "за" и един глас "против" от общо петте члена на СЕМ. В конкретния случай е налице положителен вот на мнозинството от членовете на СЕМ за избор на един от кандидатите. Предвид това, че гласуването е явно, волята на всеки един от членовете на СЕМ е индивидуализирана, като изложените в изказванията им съображения следва да бъдат обобщени като такива на колективния орган. По изложените съображения актът е постановен в рамките на предоставената от закона компетентност, съставът на колективния орган е законосъобразно конституиран и не са налице нарушения при формиране на волята на колективния орган. При постановяване на оспореното решение е спазена предписаната форма и изискването за мотивираност на акта по чл. 35, ал. 3 от ЗРТ. Съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС, мотивите на административния акт могат да предхождат издаването му и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на акта и ако последният е постановен на основание на такива подготвителни документи, изложените в тях съображения са такива и за издаването на самия акт. В случая издателят на обжалваното решение изрично се е позовавал на Протокол № 35 от 16.08.2017 г. и Протокол № 38 от 23.08.2017 г. Следователно решението съдържа мотиви за всички кандидати, подали заявление за участие в процедурата, поради което отговаря на законовите изисквания за форма и необходимо съдържание, мотивиращо властническото волеизявление. Документите по приложената административна преписка установяват спазване на административнопроизводствените правила на ЗРТ и приетата процедура за провеждане на избора, правилно приложение на материалния закон и съответствие с целта на закона. Неоснователни са оплакванията на жалбоподателя за съществени нарушения на административнопроизводствените правила, допуснати при провеждане на избора. Законът за радиото и телевизията не съдържа регулация на процедурата за провеждане на избора на генерален директор на БНТ, а регламентира само правомощието на СЕМ да избира генерален директор (чл. 32, ал. 1, т. 2 от ЗРТ) и изискванията към кандидатите за заемане на длъжността (чл. 66 от ЗРТ). Действащите правила за провеждане на процедурата към момента на обявяването й се съдържат в цитираната по-горе Процедура, приета с решение на СЕМ. Предвид това, че правилата от Процедурата по своето съдържание касаят само реда за провеждане на избора, без да изменят законово закрепените изисквания за заемане на длъжността, а само ги възпроизвеждат, съдът преценява, че така приетата Процедура има характер на вътрешни правила по смисъла на чл. 13 от АПК, за които не се спори, че са своевременно огласени на интернет страницата на СЕМ и продължават да бъдат публично достъпни. В случая жалбоподателят се оплаква, че не е бил допуснат до изслушване, съставляващо трети етап от процедурата. Оплакването е неоснователно. Както стана ясно, законодателят не е разписал процедурата в ЗРТ, включително в закона няма изискване за провеждане на изслушване на кандидатите. Провеждане на изслушване е регламентирано единствено в Процедурата за избор, приета от СЕМ, като е предвидена възможност част от кандидатите да приключат своето участие на ниво втори етап, без да е задължително изслушването на всички кандидати с редовни документи. По отношение на кандидатите с редовни документи е задължително само разглеждането на документите им по същество (втори етап от избора). Съгласно чл. 8, ал. 1 от Процедурата, през втория етап СЕМ извършва преценка на съдържанието на документите на отделните кандидати и определя кандидатите, допуснати до изслушване. Съгласно чл. 8, ал. 2 от Процедурата при преценка на съдържанието на документите СЕМ се ръководи от показаната от кандидата професионална, управленска и организационна компетентност. Съгласно чл. 8, ал. 3 от Процедурата СЕМ обявява на интернет страницата си допуснатите и недопуснатите кандидати до третия етап от процедурата. Видно от Протокол № 35 от 16.08.2017 г. СЕМ е приел единодушно решение, с което не допуска жалбоподателя до етапа на изслушване. Решението е мотивирано с конкретни съображения, отразени в същия протокол. Всеки от членовете на СЕМ е взел отношение чрез своето изказване за показаната от жалбоподателя компетентност и е посочил ясно причините, които обосновават неговия отрицателен вот. При преглед на изказванията на членовете на СЕМ се установява, че в преобладаващата част от тях се съдържа констатацията, че концепцията на жалбоподателя не отговаря на изискванията за съдържание по чл. 4, ал. 3, т. 11 от Процедурата. Обратно на оплакванията на жалбоподателя, членовете на СЕМ подробно са обсъдили съдържанието на концепцията му и са изложили конкретни съображения защо не следва да бъде допуснат до изслушване. Т. е. концепцията е била преценена по същество и то въз основа на изискванията за нейното съдържание, които предварително са оповестени още в решението на СЕМ за обявяване на процедурата за избор, за което беше посочено по-горе, че препраща към Процедурата за избор на генерален директор на националния обществен доставчик на радиоуслуги, съответно генерален директор на националния обществен доставчик на аудио-визуални медийни услуги. Съдът не споделя също така оплакването на жалбоподателя, че е бил ограничен достъпът му до протоколите на СЕМ. За всички проведени заседания на СЕМ са съставени подробни протоколи, подписани от всички членове на СЕМ, за които не се спори, че са обявени на интернет страницата на СЕМ съгласно изискването на чл. 35, ал. 3 от ЗРТ. При проверка на интернет страницата на СЕМ в раздел "Заседания" съдът установи, че и към момента на приключване на устните състезания по настоящото дело е налице свободен достъп до пълното съдържание на протоколите, съставени в административното производство. В закона липсва изискване всеки протокол да бъде съобщаван лично на отделните кандидати. По изложените съображения съдът приема, че разглеждането на документите на жалбоподателя и обсъждането на кандидатурата му са извършени при спазване на приетата от ответника Процедура за избор. На следващо място, видно от Протокол № 38 от 23.08.2017 г., съставляващ неразделна част от оспореното решение, регулаторът е обосновал подробно решението си за избор на предпочетения от членовете му кандидат. С оглед статута на СЕМ на орган със специална компетентност, който регулира медийните услуги (чл. 20, ал. 1, във вр. с чл. 32, ал. 1 ЗРТ), както и това, че решението на СЕМ за избор на генерален директор на БНТ се приема при условията на оперативна самостоятелност, съдът не може да проверява правилността на извършеното оценяване на кандидатите в рамките на процедурата по избор, включително да проверява оценката на концепцията на жалбоподателя. За да бъде материално законосъобразен актът на СЕМ, в съответствие с разпоредбата на чл. 169 от АПК е необходимо съдът да установи, че органът е разполагал с оперативна самостоятелност, както и че е спазил изискването за законосъобразност на акта. В случая Съветът за електронни медии е упражнил компетентността си в законово установените граници. Видно от Протокол № 35 от 16.08.2017 г. и Протокол № 38 от 23.08.2017 г. Съветът е извършил преценка по същество на кандидатурите на отделните участници и е мотивирал избора си. С определянето за генерален директор на БНТ на получилия максимален положителен вот на членовете на СЕМ участник е постигната законовата цел за избор на кандидата, който най-пълно удовлетворява изискванията за длъжността. Резултатът от гласуването на СЕМ е израз на свободната преценка на персоналния състав на колективния орган, в рамките на предоставената му от закона дискреционна власт и не сочи на превратно упражняване на власт. Останалите аргументи на жалбоподателя не съставляват по своето съдържание оплаквания за незаконосъобразност на обжалваното решение, а лично мнение и оценка на жалбоподателя относно ролята и настоящото управление на БНТ, поради което са неотносими към предмета на спора и не следва да бъдат обсъждани. В заключение съдът приема, че обжалваното решение е издадено от компетентен орган при съблюдаване пределите на предоставеното му от закона правомощие, в съответната форма, при спазване на административнопроизводствените правила, материалния закон и целта на закона. С оглед изхода на делото и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК в полза на СЕМ следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно АПК, Върховният административен съд, седмо отделение Р Е Ш И: ОТХВЪРЛЯ жалбата на Р. Главчев срещу Решение № РД-05-97 от 23.08.2017 г. на Съвета за електронни медии, с което за генерален директор на Българската национална телевизия е избран К. Каменаров. ОСЪЖДА Р. Главчев ЕГН [ЕГН] с постоянен адрес [населено място], обл. [област], [улица] да заплати в полза на Съвета за електронни медии юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 (сто) лева. Решението може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14–дневен срок от съобщаването му на страните.