Решение № 5850 от 21.05.2015 г. на ВАС по адм. д. № 8044/2014 г.

Решение № 5850 от 21.05.2015 г. на ВАС по адм. д. № 8044/2014 г., III о., докладчик председателят Румяна Монова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на Мария Йорданова Семерджиева - ЕТ "Мария Семерджиева" против решение № 31/13.04.2014 г. по адм. дело № 138/2013 г. по описа на Административен съд - Ловеч, с което е отхвърлена жалбата й против мълчалив отказ на кмета на община Троян за издаване на заповед по реда на чл. 35 от ЗОС, чл. 31 от НРПУРОИ на общински съвет - Троян и т. 7, Раздел III, б. "Б" от Годишната програма за управление и разпореждане с имотите - общинска собственост в община Троян през 2013 г., по заявление/молба с вх. № З-03-131/30.04.2013 г. В касационната жалба се поддържат възражения за неправилност на съдебното решение като постановено в нарушение на приложимия материален закон и необоснованост на правните изводи на съда. Иска се отмяна на съдебното решение като неправилно и решаване на делото по същество чрез отмяна на мълчаливия отказ. Ответната страна - кмета на община Троян не взема отношение по касационната жалба и не се представлява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд - III отделение, като взе предвид доводите на страните и извърши преценка на доказателствата по делото, намира, че касационната жалба е подадено в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна па следните съображения: С обжалваното решение, съдът е отхвърлил оспорването на ЕТ "Мария Семерджиева" против мълчалив отказ на кмета на община Троян да уважи нейно искане с вх. № З-03-131/30.04.2013 г. за покупка на съответните на застроената площ на притежаваната от нея законна постройка идеални части от правото на собственост върху поземлен имот с кадастрален идентификатор 73198.501.85 по кадастралната карта на гр. Троян, съставляващ Парцел I, кв. 221 по плана на гр. Троян. Съдът е приел, че отказът е законосъобразен, защото по делото не е установено наличието на решение на Общински съвет - Троян за продажбата на съответния имот, взето по реда на чл. 34, ал. 2 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (Наредбата), което да легитимира последващите действия на кмета по повод прехвърлянето на собствеността. Посочено е, че преди вземането на решение от общинския съвет за разпореждане с общинско имущество по смисъла на чл. 34, ал. 2 във вр. с чл. 31, ал. 1 от Наредбата, кметът не би могъл да се произнесе изрично. При тези съображения съдът е приел, че мълчаливият отказ е законосъобразен административен акт. Съдът е посочил, че сочената в жалбата т. 7 на Раздел III, буква Б от Годишната програма за управление и разпореждане с имотите - общинска собственост в Община Троян през 2013 г. (Програмата) отразява единствено намеренията на общината за управление и разпореждане с имоти - общинска собственост през 2013 г., видно от разписаните в Раздел първи от нея "Общи положения", поради което е неотносима към процедура по чл. 35, ал. 3 от ЗОС. Съдът е застъпил разбирането, че Програмата не може да се приеме за решение на съвета по см. на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗОС за разпореждане с общинско имущество. Решението е неправилно поради нарушение на съдопроизводствените правила. Настоящият съдебен състав не споделя направеното от административния съд тълкуване на относимите към предмета на делото материалноправни разпоредби. Разпореждането с имоти общинска собственост се извършва под общото ръководство и контрол на общинския съвет, съгласно чл. 8, ал. 1 от ЗОС. Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, общинския съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства. Съгласно чл. 35, ал. 1 от ЗОС, продажба на имоти и вещи - частна общинска собственост, се извършва след решение на общинския съвет от кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен конкурс. Съгласно ал. 3, на същия член, продажба на земя - частна общинска собственост, на собственика на законно построена върху нея сграда се извършва от кмета на общината без търг или конкурс по ред, определен в наредбата по чл. 8, ал. 2. Съгласно ал. 6 на чл. 35 от ЗОС, въз основа на резултатите от търга или конкурса, съответно - на решението на общинския съвет, кметът на общината издава заповед и сключва договор. Съгласно общата разпоредба на чл. 44, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА, кметът на общината организира изпълнението на актовете на общинския съвет. При така установената законова регламентация следва изводът, че разпоредбата на чл. 35, ал. 3 от ЗОС въвежда изключение от общите правила, както за реда при продажба на общинско имущество с оглед правото на привилегирован купувач, така и с оглед компетентния орган за формиране воля за продажба, а именно кметът, а не общинския съвет. Видно от текста на чл. 35, ал. 3 от ЗОС и при съобразяване на систематично й място в уредбата на материята, съдът прави заключение, че ако законодателят не е искал да оправомощи кмета, а единствено да признае правото на привилегирован купувач на собственика на законно построената сграда в общинския имот, то тогава нямаше да включи в разпоредбата текста "от кмета на общината". По аргумент от чл. 44, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА и чл. 35, ал. 6 от ЗОС, кметът на общината в общия случай издава заповед и сключва договор за продажба на общинския имот, изпълнявайки така съответното решение на съвета. Наличието на разпоредбата на чл. 35, ал. 6 от ЗОС напълно обезсмисля идеята, че посочването на кмета в ал. 3 като орган продаващ имота може да има друг смисъл, различено от този, че законодателят му предоставя специални правомощия във връзка с разпореждането с общинско имущество. Това е така, защото при всички случаи кмета, представлявайки общината като юридическо лице собственик на имота се разпорежда с имотите чрез конкретна сделка, респ. продава имотите. Следователно следва да се търси друго значение на посочването му като орган, който "извършва" продажбата. Съпоставянето между текстовете на ал. 3 и ал. 4 от чл. 35 от ЗОС също са довод в полза на направения по - горе извод. Според ал. 4, продажбата може да се извърши без търг или конкурс по ред, определен в наредбата по чл. 8, ал. 2 от една страна между общината и държавата или между общини и от друга, когато лицата, на които може да се извърши продажба, са определени в закон. При отчитане на условността на хипотезата на ал. 4 е видно, че с нея също както и по ал. 3 се урежда изключение от общия ред за продажба на общински имоти, - продажбата без търг и конкурс. Очевидната разлика е в това, че ал. 4 за разлика от ал. 3 неустановява каквито и да било компетенции на кмета при продажбата на имотите, когато страни са държавата, общини или лицата, на които може да се извърши продажба, са определени в закон, каквито безспорно са собствениците на законно построени сгради върху частни общински терени. За тези лица обаче, спрямо всички други, на които на друго законовоустановено основание имат правото да изкупят с предпочитание общинска собственост, е неприложим реда по ал. 4, а специалния такъв по ал. 3, предвиждащ директна продажба от кмета на общината без търг и конкурс. Следва да се отбележи, че при съществуващата система на контрол между органите на местното самоуправление и власт, съгласно чл. 45 от ЗМСМА общинския съвет има възможност за пряк контрол върху всеки акт (заповед) на кмета, издаден на основание чл. 35, ал. 3 от ЗОС. Този факт, който макар да няма пряко значение за тълкуването на ал. 3, е основание да се приеме, че съгласно чл. 8, ал. 1 от ЗОС общинския съвет не губи правомощието си да упражнява контрол върху разпореждането с общински имот от страна на кмета, дори и в хипотезата на чл. 35, ал. 3 от ЗОС. Изводите на първоинстанционният съд относно прилагането на чл. 34, ал. 2 във вр. сд чл. 31, ал. 1 от Наредбата сами по себе си също са неправилни. Разпоредбата на чл. 34, ал. 1 от Наредбата урежда единствено и само хипотезата на разпореждане с общинско имущество под формата на дарение, когато общината е дарител: "Дарение на имоти и вещи - частна общинска собственост, се извършва след решение на общинския съвет, прието с мнозинство три четвърти от общия брой съветници". Посочената разпоредба, както и ал. 2 към същия член: "Въз основа на решението на общинския съвет, кметът на общината издава заповед и сключва договор", по никакъв логично обоснован начин не могат да доведат до извод за относимостта им към уредбата за продажба на земя на собственика на законно построена сграда, съдържаща се в чл. 31 от Наредбата. В съответствие с чл. 35, ал. 3 от ЗОС, чл. 31, ал. 3 от Наредбата от своя страна посочва, че: "След положително становище на дирекция "Планиране и инвестиционна политика" относно законността на сградата, кметът на общината издава заповед, в което се определят условията на сделката, и сключва договор". Наредбата, приета от общинския съвет, не изисква акт на съгласие с продажбата от страна на съвета и урежда облекчен ред за придобиване на имота, както по отношение правата на купувача, така и по отношение участващите във формирането на волята на общината органи. При така изложеното, настоящия съдебен състав намира, че обжалваното решение следва да бъде отменено като неправилно и върнато на друг състав на същия съд за ново разглеждане. Решаването на делото по същество е обективно невъзможно, доколкото административният съд, приемайки като неотносими доводите на жалбоподателя, свързани с основателността на искането за издаване на заповед за продажба на процесния общински имот, не е обсъждал същите и не е формирал категорични изводи за фактическите и правни установявания свързани тези доводи. С оглед правилното решаване на делото от административния съд следа да се укаже, че включването или невключването на процесния имот за продажба в Годишната програма за управление и разпореждане с имотите - общинска собственост в Община Троян, приемана на основание чл. 8, ал. 9 от ЗОС е факт без значение за материалното правоотношение между купувача и продавача. Трайна и споделена от настоящия състав на ВАС е съдебната практика, че програмата за управление и разпореждане с имоти общинска собственост е акта без самостоятелно правно значение, тъй като сам по себе си не създава пряко права или задължения за трети лица, стоящи извън общинската администрация. Програмата има значение на вътрешнослужебен акт с организационен характер за органите към съответната община, като същевременно с оглед публичността си има за цел да запознае заинтересованите лица с намеренията на общината по отношение разпореждането и управлението на общинската собственост през съответната година. Приемането на програмата нито изключва възможността за промяна в намеренията на общината, нито освобождава общинския съвет от задължението да постанови конкретно решение по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗОС по повод придобиването, управлението и разпореждането с общинско имущество (В този см. са актовете на ВАС по адм. дела № 14984/2014, 5702/2013, 4763/2013, 859/2013, 4554/2011 и др.). С оглед изхода на делото и на основание чл. 226, ал. 3 от АПК, настоящия състав не дължи произнасяне по исканията за разноски. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 2, т. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение