Решение № 9819 от 17.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 278/2017 г.

Решение № 9819 от 17.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 278/2017 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на главен инспектор в отдел "Контрол на храните" при Областна дирекция по безопасност на храните (ОДБХ) - П., против решение № 496 от 8.11.2016 г. по адм. дело № 688/2016 г. на Административен съд - П., с което съдът е отменил негово предписание № 0000406/5.08.2016 г. Касаторът навежда доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът неправилно е възприел и приложил Регламент № 1308/2013 г. на ЕС, тъй като той не се отнася за сурови храни, а за друга категория храни - преработени храни, които имат различни характеристики и критерии за безопасност. Иска отмяна на решението като неправилно. Ответникът - "Л. Б. ЕООД енд КО" КД, чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба. Претендира сторените в производството разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Производството пред първоинстанционния съд е било образувано по жалба на "Л. Б. ЕООД енд КО" КД против предписание № 0000406 от 05.08.2016 г. на главен инспектор при ОДБХ - П.. За да отмени административния акт, съдът е приел, че е издаден от компетентен орган, но при липса на мотиви, в нарушение на материалния закон и административнопроизводствените правила. Обосновал е извод, че приложените норми на чл. 17 и чл. 18 от Закона за храните (ЗХ) са общи, препращат към подзаконови нормативни актове и разработени ръководства за прилагане на добри практики и за внедряване на системата за анализ на опасните и критични контролни точки при производството и търговията с храни, както и към системата за управление на безопасността на храните или система за анализ на опасностите и критични контролни точки. Приел е, че след като не е посочил конкретните разпоредби на съответните наредби, както и цитираните изисквания, органът е поставил в невъзможност дружеството да се защити, което е нарушение на административнопроизводствените правила. Според съда, проверената стока - гъби, следва да се причислят към посоченото в Приложение Х, т. 1, буква "г" от Регламент 1169/2011 г. изключение, доколкото правото на съюза в други разпоредби ги приравнява на плодове и зеленчуци. Приел е, че по отношение на пресните гъби следва да се прилага изключението за посочване на срок за минимална трайност, когато се продават, без да са обелени, нарязани или обработени по подобен начин. Решението е правилно. Съдът е обсъдил задълбочено и в съвкупност доказателствата по делото, от които е установил, че със заповед № РД 11-1354/25.07.2016 г. на изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните е наредено на директорите на ОДБХ да организират засилени проверки на местата за продажба на плодове и зеленчуци. В изпълнение на това разпореждане е директорът на ОДБХ - П. и наредил на служителите на отдел "Контрол по храните" при ОДБХ - П. да извършат засилени проверки на местата, предлагащи пресни плодове и зеленчуци на територията на областната дирекция. Не е било спорно, че на 05.08.2016 г. инспектори са извършили проверка в супермаркет "Лидл", гр. П., ж. к. "Сторгозия", като резултатите от проверката са отразили в доклад. Според констатациите на проверяващите, етикетите поставени върху потребителските опаковки на пресните гъби, не са в съответствие с изискванията на чл. 17 и чл. 18 ЗХ и чл. 9 от Регламент № 1169/2011 г. На основание чл. 30а, ал. 1 и ал. 2, във връзка с чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ е било издадено предписание № 0000406/05.08.2016 г. със следното съдържание: "За гарантиране на тяхната безопасност е необходимо при приемането им да се изписват данни, обявени на етикета и посочени в придружаващите документи, за условията на съхранение и срок на годност при конкретни условия съгласно изискванията на Регламент № 1169/2011 г.". Правилно първоинстанционният съд е приел, че оспореното предписание е издадено от компетентен орган в предписаната от закона писмена форма, но същото не съдържа фактически основания - мотиви за неговото издаване. Посочването на общностен регламент, без да се изяснят всички обстоятелства от значение за случая и без да се конкретизира неговата относимост към конкретния казус, не може да покрие изискването за мотивираност на акта. Общото изписване на регламента, както и посочването "при предлагането на пресни гъби да се предоставят данни за условията на съхранение и срока на годност при конкретни условия" не дава възможност на адресата да разбере в какво се състои нарушението му и с оглед на това, какво да бъде корекционното му поведение. Посочените правни разпоредби не изясняват фактите по конкретното нарушение и не дават представа за нарушената материалноправна норма, предвид хипотезите, посочени в чл. 30, ал. 1 ЗХ. Неоснователен е касационният довод, че предписаната мярка съответства на допуснатото нарушение и оспореното предписание е мотивирано. Високата степен на регулация, която е установена с нормите на европейското право и многообразието на възможните негови нарушения, изискват органът ясно да посочи установеното от него нарушение, да го посочи чрез релевантните правни норми и по този начин да мотивира волеизявлението си. Само тогава актът ще е мотивиран и съдът ще може да извърши контрол за неговата законосъобразност, а адресатът на акта ще може ефективно да упражни правото си на защита. Настоящият състав счита за неоснователно и възражението, че посочването в оспореното предписание на Регламент 1169/2011 г. и чл. 30а, ал. 1 и чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ е достатъчно, за да може да се приеме, че са налице фактически и правни основания за издаването му. Изискването за включване на фактически и правни основания при издаване на административния акт е пряко проявление на подзаконовия характер на дейността на административните органи. Всеки административен орган действа само въз основа и в рамките на закона. Това налага необходимостта от контрол за законност на неговия акт, а от друга, за да може адресатът на акта да установи точно неговото съдържание и да може да осъществи ефективно защитата си, да бъдат изложени фактическите и правни основания, които са мотивирали органа да направи конкретното волеизявление. В случая няма спор, че фактически и правни основания са посочени в акта. Въпросът е какви са тези основания, техния обхват и пълнота, и дават ли те възможност да се изпълни основното им предназначение - да се установи волята на органа. Фактическите и правни основания за издаване на един акт могат да бъдат изложени и в акт, различен от този, който обективира волята на органа. Той следва да бъде издаден преди или най-късно до издаването на акта, да е приобщен към преписката и въз основа на него органът да е направил изводите си. В конкретния случай предписанието е издадено на основание съставен доклад за извършена инспекция в обект за производство и търговия с храни. Изложените фактически и правни основания в доклада представляват неразделна част от мотивите на самото предписание. В доклада органът е изложил фактите, въз основа на които е приел, че е налице нарушение. Органът обаче не е посочил защо за пресните гъби би следвало да се посочва срок на годност вместо срок на минимална трайност, както и защо се приема, че пресните гъби, които в случая не са обелени, нарязани или обработени по подобен начин, са храни, бързоразвалящи се от микробиологична гледна точка. От доклада за извършената инспекция и от предписанието не става ясно защо органът е приел, че предлагането на пресни гъби изисква да се предоставят данни за условията на съхранение и срока на годност. Като е извършил контрол и е установил несъответствие с нормативните изисквания, от изложеното в предписанието и доклада към него не става ясно защо предлагането на този продукт е в нарушение на регламента. Разпоредбата на чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ задължава органа да посочи в писмен вид конкретно установеното отклонение, а не да посочи нормативния акт, от който счита, че са налице отклонения. В случая органът не е приобщил към акта си фактите, установени от него и не е посочил вида на твърдяното от него нарушение. Това прави акта му лишен от фактически и правни основания. Нарушението действително е такова, че не дава възможност на съда да извърши контрол за законосъобразност. Предвид изложеното, настоящият състав счита, че обжалваното решение не страда от наведените в касационната жалба отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, и като правилно и обосновано следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, претенцията на ответника по делото "Л. Б. ЕООД енд КО" КД за присъждане на разноски в касационната инстанция в размер на 704,10 лв., представляващи адвокатско възнаграждение по представен Договор за правна защита и съдействие от 28.05.2018 г., се явява основателна. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд