Решение № 1967 от 16.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9359/2020 г.

Решение № 1967 от 16.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9359/2020 г., V о., докладчик председателят Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от М. Димитрова, против решение № 3211 от 24.06.2020 г., постановено по адм. дело № 12668/2019 г. по описа на Административен съд - София-град (АССГ), Второ отделение, 56 състав, с което е отхвърлена жалбата й против заповед № РД-15-1627/18.10.2019 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите, с която е прекратено служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл). В касационната жалба са развити доводи за неправилност на оспореното решение поради неправилно приложение на материалния закон, съществено нарушение на процесуалните правила и необоснованост на изводите на съда – касационно отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Оспорва се заключението на съда за наличие на реално съкращаване на заеманата от касатора длъжност, като се твърди, че не са анализирани доводите за неспазване на основни принципи от страна на органа по назначаване - злоупотреба с власт, постановяване на акта в нарушение на границите за упражняване на оперативната самостоятелност, в противоречие с всяка логика - нарушение на чл. 6 от АПК, което е довело до несъответствие с целта на закона. Сочи се, че ЗДСл не изисква подбор при съкращаване на държавни служители, но естествената му цел е да останат на работа по-квалифицирани и с по-голям опит служители. Касаторът поддържа, че извършената в Министерството на земеделието, храните и горите (МЗХГ) реорганизация на структурно и длъжностно ниво преследвала цел, различна от установената в закона, а именно освобождаване на М. Димитрова от длъжност без наличие на законови основания, с оглед на което процесното съкращаване се явявало осъществено при произволно упражняване на административни правомощия на органа. Твърди се, че решението е необосновано, тъй като доказателствата по делото не подкрепят изводите на съда – не са налице кумулативните предпоставки на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като длъжността "главен юрисконсулт" продължава да съществува, както и е запазена като система от функции, задължения и изисквания. Разкрити са нови длъжности, аналогични на съкратената, но в други дирекции на МЗХГ, като констатациите на съда за наличие на разлика в областите на дейност на тези длъжности в сравнение със съкратената, касаторът възприема като неправилни. Оспорва изводите на съда за липса на припокриване между основните функции и задължения на съкратената и новоразкритите длъжности. Твърди, че съкратената длъжност като такава в общата администрация на ведомството е обхващала дейност, свързана с всички негови функции. Съдът неправилно се е позовал на ТР № 2 от 16.02.2014 г., по т. д. № 2/2013 г., като вероятно е имал предвид ТР № 2 от 26.02.2014 г. по т. д. 2/2013 г. на Първа и Втора колегия на ВАС, но същото е неприложимо, тъй като касае отношения по Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР). В обобщение, поради нарушение на чл. 6 от АПК се иска отмяна на съдебното решение и касационната инстанция да се произнесе по същество на спора, като постанови отмяна на оспорената заповед и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. В съдебно заседание касационният жалбоподател прави възражение за прекомерност на заплатения адвокатски хонорар от ответника по касация. Ответникът – министърът на земеделието, храните и горите, чрез пълномощника си адв. С. Георгиева, в писмен отговор на касационната жалба и в с. з. по същество оспорва същата и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Развива доводи за правилност на постановеното съдебно решение. Претендира заплащане на разноски за касационната инстанция, съгласно представени писмени доказателства и списък по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита съдебното решение за правилно и предлага същото да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и становищата на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна по следните съображения: Производството пред АССГ е за контрол за законосъобразност на заповед № РД-15-1627/18.10.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателката, настоящ касатор, за длъжността "главен юрисконсулт" в отдел "Правно-нормативни дейности" към дирекция "Правна" на МЗХГ, с придобит V старши ранг. Съдът е събрал относимите за спора доказателства и вярно и точно е установил фактите по делото, като по фактическите установявания не се спори понастоящем. Оспорват се изградените на базата на вярно установените факти правни изводи на решаващия съд, конкретно досежно приложението на материалния закон – налице ли са в процесния случай предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, обосноваващи извод за реално съкращаване на заеманата от жалбоподателката длъжност. Безспорно установено по делото е, че със заповед № РД 09-900/19.09.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите е утвърдено длъжностно разписание на МЗХГ, в сила от 19.09.2019 г., съгласно което числеността на отдел "Правно-нормативни дейности" в Дирекция "Правна" е с 30 щатни бройки, от които 12 за длъжността "главен юрисконсулт", 9 за длъжността "старши юрисконсулт", 4 за длъжността "юрисконсулт", 1 бр. е за длъжността "началник отдел", 1 бр. за длъжността "главен експерт", 1 бр. за длъжността "младши експерт" и 2 бр. за длъжността "главен специалист". С Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 260/2019 г. е приет нов Устройствен правилник на Министерството на земеделието, храните и горите, ДВ, бр. 82 от 2019 г., с който е извършено преструктуриране на администрацията на министерството. В общата администрация, функциите в областта на законодателството на Европейския съюз, от дирекция "Европейска координация и международни отношения", са преминали в дирекция "Правна", като съгласно промените е преструктурирана в дирекция "Правни дейности и законодателство на Европейския съюз". Обособена е нова дирекция "Финанси и управление на собствеността", която обединява функциите на досегашната дирекция "Финансово управление" и функциите, свързани с управлението на държавната собственост и сключване на договори за вещни права от дирекция "Инвестиции и управление на собствеността". Със заповед № РД09-970/18.10.2019 г. на министъра, считано от 22.10.2019 г., е утвърдена новата структура на МЗХГ, като към общата администрация се създава дирекция "Правни дейности и законодателство на Европейския съюз", с четири отдела - "Правни дейности", "Национално законодателство", "Законодателство на Европейския съюз" и отдел "Секретариат". С тази заповед е преструктурирана и дирекция "Финанси и управление на собствеността", в която е създаден отдел "Управление на собствеността". В специализираната администрация е създадена нова дирекция "Държавни помощи и регулации" с два отдела - "Държавни помощи" и "Регулации и управление на риска". Със заповед № РД 09-971/18.10.2019 г., считано от 22.10.2019 г., е утвърдено ново длъжностно разписание на министерството, по което общата численост на дирекция "Правни дейности и законодателство на Европейския съюз" възлиза на 43 бройки, от които 13 бройки за отдел "Правни дейности", разпределени както следва: началник отдел – 1 бр., главен юрисконсулт – 4 бр., старши юрисконсулт – 3 бр., юрисконсулт - 2 бр., главен експерт – 1 бр. и главен специалист – 2 бр. Числеността на отдел "Национално законодателство" е 9 щатни бройки, разпределени по следните длъжности: началник отдел – 1 бр., главен юрисконсулт – 3 бр., старши юрисконсулт – 4 бр. и юрисконсулт – 1 бр. Числеността на отдел "Законодателство на Европейския съюз" е 10 щатни бройки, разпределени по длъжности: началник отдел – 1 бр., главен експерт – 3 бр., старши юрисконсулт – 1 бр., старши експерт – 3 бр. и младши експерт – 2 броя. В отдел "Секретариат" има една щатна бройка за длъжността "юрисконсулт". По това длъжностно разписание щатните бройки за длъжността "главен юрисконсулт" в дирекцията са общо седем. На основание извършените структурни промени, с оспорената заповед на министъра е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателката за длъжността "главен юрисконсулт" в отдел "Правно-нормативни дейности", дирекция "Правна" на МЗХГ. При така установеното от фактическа страна, съдът е приел от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентния, съгласно чл. 108 от ЗДСл, във връзка с чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията и чл. 5, ал. 2 от Устройствения правилник на МЗХГ орган - министъра на земеделието, храните и горите в качеството му на орган по назначаването, като са спазени изискванията за форма и съдържание на административния акт, съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл. Правното основание, на което е издадена заповедта, не изисква излагането на специални мотиви и не е свързано с определено поведение на служителя, а с политика на редуциране на длъжностите и самостоятелна преценка по целесъобразност на органа, без да е необходимо допитване или съвещаване със служителя, съответно актът е в достатъчна степен мотивиран, в това число и с оглед данните в преписката. Не са налице допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като в закона липсва установена специфична процедура за издаване на заповед на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Съдът е приел, че заповедта е издадена и при правилно приложение на материалния закон, тъй като е налице основанието на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - длъжността, заемана от служителката, макар и запазена като нормативно определена позиция в длъжностното разписание и като система от функции, задължения и изисквания, е съкратена посредством намаляване на предвидените за изпълнението й щатни бройки в новото длъжностно разписание в сила от 22.10.2019 г., утвърдено в съответствие с приетите изменения в структурата на административните звена на Министерството, считано от същата дата. В тази връзка съдът се е позовал на легалната дефиниция на понятието "длъжност в администрацията", дадена в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията, като е извел извод, че в конкретния случай "премахването" на длъжността, заемана от жалбоподателката, е осъществено във формата на намаляване на щатната численост, установена за длъжността й по силата на новото длъжностно разписание. Конкретно, щатната численост за длъжността "главен юрисконсулт" е намаляла от 12 бройки в дирекция "Правна" (съставена от два отдела - Правно-нормативни дейности" и "Секретариат", до 22.10.2019 г.) на 7 бройки в преструктурираната дирекция "Правни дейности и законодателство на Европейския съюз" (която занапред обединява четири отдела – "Правни дейности", "Национално законодателство", Законодателство на Европейския съюз" и "Секретариат", но в само два от тях фигурира длъжността "главен юрисконсулт"). Оттук решаващият състав е направил заключението, че безспорно установеното от материалите по делото реално намаляване на щатната численост за длъжността с 5 бройки е достатъчно, за да се приеме, че са налице материалноправните предпоставки на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл спрямо заеманата от М. Димитрова длъжност. Независимо от горния извод, съдът е извършил допълнителен анализ относно съпоставимостта на процесната длъжност с други длъжности, носещи наименованието "главен юрисконсулт" в администрацията на МЗХГ, по отношение на които жалбоподателката твърди, че съществува припокриване на функциите и задачите им с изпълняваните от нея на съкратената длъжност "главен юрисконсулт" в отдел "Правно-нормативни дейности" на дирекция "Правна". Сочени като еквивалентни на съкратената длъжност са две бройки за новосъздадената длъжност "главен юрисконсулт" в дирекция "Финанси и управление на собствеността", отдел "Управление на собствеността" (бивши експертни длъжности) и една бройка за длъжност с наименование "главен юрисконсулт", разкрита в дирекция "Държавни помощи и регулации", отдел "Държавни помощи" – част от специализираната администрация на МЗХГ. В резултат на извършения сравнителен анализ на приложените по делото длъжностни характеристики за трите горепосочени длъжности "главен юрисконсулт", съдът е констатирал различия както в основната цел и областите на дейност (функционалната характеристика) на всяка от длъжностите, така и във възложените им преки задължения и отговорности. В заключение е посочил, че целта, функциите и задълженията на сравняваните длъжности (на които се позовава жалбоподателката) не се припокриват с функциите и задълженията на заеманата от нея длъжност, поради което не може да се обоснове извод за запазването й чрез трансформация в длъжност със същото наименование, но в друга организационна структура на МЗХГ. В тази връзка съдът изрично е посочил, че съществен елемент от длъжността е и конкретното място на изпълнение. Извършвайки посоченото сравнение на длъжностните характеристики, съдът е приел също така, че съвпадащите функции и задължения по осъществяване на процесуално представителство между трите длъжности нямат определящо значение, доколкото същите са общи и присъщи за всяка една длъжност с наименование "юрисконсулт". Поради това така установените прилики, без да е налице тъждество между основните и специфични функции, вменени на всяка от сравняваните длъжности, не водят до заключението, че процесната длъжност не е премахната и продължава да съществува. Най-сетне, съдът е отхвърлил като неоснователен и доводът за липса на реално съкращаване на длъжността, предвид извършената трансформация на част от длъжностите "главен юрисконсулт" в експертни длъжности, посочвайки, че целесъобразността на вътрешно-организационното управление не е елемент от съдебната проверка и не подлежи нито на косвен, нито на самостоятелен съдебен контрол. В допълнение е посочил, че преценката кои служители, заемащи подлежащи на съкращаване длъжности, ще бъдат освободени от органа по назначаването е въпрос на преценка по целесъобразност с оглед ефикасността на функциониране на администрацията. Въз основа на изложените съображения съдът е отхвърлил жалбата, приемайки, че оспореният административен акт е законосъобразен. Така постановеното съдебно решение е правилно – изводите на съда почиват на правилно възприета фактическа обстановка по спора, установена при съобразяване на всички относими към предмета на делото доказателства. При формиране на решаващите изводи на съда не е допуснато несъответствие с фактическите констатации, изложени ясно и последователно в мотивите на съдебното решение, като доводите от правна страна са мотивирани с подробни съображения. Не е допуснато нарушение на съдопроизводствените правила, водещо до опорочаване на постановения краен резултат в решението на АССГ. Законосъобразно и обосновано първоинстационният съд е приел, че оспорената заповед е издадена в съответствие с материалния закон. Направените от съда фактически и правни установявания се споделят изцяло от настоящия касационен състав. Разпоредбата на чл. 106, ал. 1 от ЗДСл съдържа четири правни основания за прекратяване на служебното правоотношение. Три от посочените правни основания са и фактическите такива, които по закон съставляват основание за издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение. В тези хипотези, включително и в настоящата – по т. 2 на ал. 1, в заповедта за прекратяване на служебното правоотношение не следва да се сочат други факти. В случая правното основание за прекратяване на служебното правоотношение е съкращаването на длъжността. Разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл изисква да е налице реално съкращаване/премахване на заеманата длъжност. Последното може да намери израз в отпадане на длъжността едновременно като нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика (т. е. когато специфичният комплекс от функции, задължения и изисквания, съставляващи длъжността, вече не е необходим за целите на администрацията в съответната нейна структура или е трансформиран до такава степен, че занапред обособява качествено нова система от функции, задължение и изисквания). Съкращаване по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е налице и когато се намалява броят на служителите, ангажирани с изпълнението на дадена длъжност, при запазване на същата като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания. В конкретния случай е установено, че жалбоподателката е заемала една от общо дванадесетте бройки за длъжността "главен юрисконсулт в отдел "Правно-нормативни дейности" към дирекция "Правна" на МЗХГ, съгласно длъжностно и поименно разписание в сила към 19 септември 2019 г. Видно от приложената административна преписка по утвърждаване на нова структурна и длъжностна организация на МЗХГ, в сила от 22 октомври 2019 г., извършена въз основа и в съответствие с приетия нов Устройствен правилник на МЗХГ (ПМС № 260 от 2019 г. (обн., ДВ, бр. 82 от 2019 г.), промените засягат различни звена на администрацията, едно от които дирекция "Правна", в която жалбоподателката е заемала длъжността "главен юрисконсулт". Преструктурирането на посочената дирекция се изразява в това, че функциите на отдел "Правно-нормативни дейности" изцяло се запазват, като само формално се разпределят между две отделни подзвена: отдел "Правни дейности" и отдел "Национално законодателство". Ново е и, че към така запазените функции на дирекцията се добавят нови, обособени в отдел "Законодателство на Европейския съюз". Последните са иззети от дирекция "Европейска координация и международни отношения", като видно от представения с преписката доклад на министъра на ЗХГ до Министерския съвет на РБ (л. 51-54) това се е наложило с оглед постигане на максимална координация на процесите, касаещи нормативната дейност. Въпреки разширените по обем функции и увеличения общ числен състав на дирекция "Правна", преобразувана в дирекция "Правни дейности и законодателство на Европейския съюз", считано от 22 октомври 2019 г. предвидените в нея бройки за длъжността "главен юрисконсулт" са с пет по-малко. Това обстоятелство по същество не се оспорва от жалбоподателката и настоящ касатор. От доводите, изложени в касационната жалба, е видно, че оплакванията й са насочени срещу твърдяното неправилно интерпретиране на този и други релевантни за спора факти от страна на първоинстанционния съд. Конкретното възражение е, че след като длъжността се е запазила като нормативно определена позиция в структурата на администрацията и е налице разкриване на нови длъжности "главен юрисконсулт" в други дирекции, а също и предвид наличието на длъжност "старши юрисконсулт" в новосъздадения отдел "Законодателство на Европейския съюз" към дирекция "Правни дейности и законодателство на Европейския съюз", то не е налице реално съкращаване на длъжността, а освобождаването й от длъжност е било извършено при превратно упражняване на административни правомощия, в нарушение на принципа на съразмерност съгласно чл. 6 от АПК. Настоящият касационен състав намира релевираните от касатора възражения за неоснователни. Правилно административният съд е установил реално съкращаване на заеманата от М. Димитрова длъжност, поради намаляване на броя служители, ангажирани с нейното изпълнение. В кръга на предоставените със закон правомощия на административния орган е и това да извършва промени и реорганизация на управляваната от него администрация с цел оптимизиране на дейността й, при съобразяване с приетата структура и нормативно определена численост на служителите. Съобразно предоставените му правомощия по чл. 2, ал. 3 ЗДСл, органът по назначаването разполага с възможност да внесе промяна в структурата на отделните звена, съответно във вида и броя на длъжностите, при което да бъдат съкратени едни и открити други длъжности. При осъществяване на тези промени в администрацията, органът действа в условията на оперативна самостоятелност, която не подлежи на съдебен контрол по същество. Поради това следва да се подкрепи изводът, че е извън съдебния контрол преценката на органа по назначаването относно реалния обем на конкретната дейност и необходимостта същата да бъде изпълнявана от едно или повече лица. Извън пределите на дължимия съдебен контрол за законосъобразност е и преценката за това по какъв начин би била постигната най-ефективно и успешно целта, свързана с оптимизиране на структурата и дейността на администрацията в даден момент. Правомощието да решава тези вътрешно-организационни въпроси принадлежи изцяло на органа по назначаването и се упражнява в условията на оперативна самостоятелност. Поради това, съдебният контрол върху заповедите за съкращаване с правно основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл има ограничен обем, който се простира до проверката за наличие на реално съкращаване/премахване на длъжността в една от описаните по-горе алтернативни хипотези (пълно отпадане или намаляване на бройките за изпълнение на длъжността), доказана със съответните актове по приемане на нова устройствена организация, утвърждаване на структурни и длъжностни промени в администрацията. Макар административният орган да не дължи изрично мотивиране на заповедта за съкращение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл с посочване на фактически основания, различни от установяващите се от актовете за извършени структурни и длъжностни промени, следва да се приеме, че не са без значение с оглед преценката за добросъвестно и законосъобразно упражняване на правомощията по оперативна самостоятелност съдържащите се в административната преписка документи, предшестващи издаването на заповедите за приемане и утвърждаване на нова структура и длъжностно разписание. Приобщените към преписката доклад на министъра до Министерския съвет и доклад от главния секретар на МЗХГ до министъра относно проект на Постановление за приемане на Устройствен правилник, респ. относно предложение за нова структура на административните звена и ново длъжностно разписание, съдържат разяснения и съображения, съответстващи на посоченото в заповедта правно основание, което е мотивирало административния орган да вземе решението си за актуализиране на функциите и работните процеси в отделни структурни звена, сред които дирекция "Правна". От така доказаното по делото за съда не остава съмнение, че административният орган е упражнил предоставената му компетентност в условията на оперативна самостоятелност при наличие на реална необходимост от преобразуване и преразпределяне на функциите и длъжностите във възложената му за управление администрация, като е проведено съгласуване и обсъждане на предложените промени преди тяхното въвеждане. Доколко същите отговарят на изискванията за целесъобразност обаче съдът няма правомощието да провери, тъй като това би надвишило възложената му от закона компетентност за проверка на законосъобразността на акта. Въпросът за законосъобразността на административните актове, на свой ред, е поставен в зависимост от спазването на основните принципи в административното право, сред които принципът на съразмерност, закрепен в чл. 6 от АПК. В тази връзка настоящият касационен състав намира за неоснователни релевираните от касатора възражения за извършване на процесното съкращаване на длъжността в противоречие с общоустановеното задължение за административния орган да упражнява законовите си правомощия, включително тези в условията на оперативна самостоятелност, по разумен начин, добросъвестно и справедливо, съгласно принципа на съразмерност. Изложените по-горе съображения, отнасящи се до преценката на събраните и относими по делото доказателства, сочат на извода, че в случая административният орган е изложил адекватни мотиви с оглед упражняването на правомощието си да извърши структурни промени в рамките на дирекция "Правна" при МЗХГ. Необходимостта от оптимизация на работата в дирекцията е мотивирана чрез въвеждането на такава реорганизация, която да позволи постигане на максимална координация на процесите, касаещи нормативната дейност, като същевременно се преследва постигане и на общите цели за повишаване ефикасността на изпълнение на задачите, възложени на отделните звена, като част от функциите се актуализират, а дублиращите се премахнат. В случая предприетите структурни промени са в унисон с цитираните доклади до Министерския съвет и до министъра на ЗХГ. Изводът, който се налага, е, че с издаване на оспорената заповед служебното правоотношение със служителката не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени, очевидно насочени към подобряване на дейността на съответната администрация, в съответствие с правомощията на органа по назначаването, който е овластен да избере формата, под която ще се осъществява дейността и да определи в рамките на установената численост служителите, които ще заемат длъжностите и техните отговорности. На следващо място, неоснователни са аргументите на касационния жалбоподател, че констатираните от съда различия при съпоставката между съкратената длъжност и новосъздадените общо три бройки за длъжности с наименование "главен юрисконсулт" - две в дирекция "Финанси и управление на собствеността" и една в дирекция "Държавни помощи и регулация" били неверни и неправилни. Твърденията на жалбоподателката, че посочените длъжности са идентични по функции и задължения на заеманата от нея, не се подкрепят от събраните по делото доказателства. Видно от приложените длъжностни характеристики, налице е същностна разлика между целите, областите на дейност и преките задължения на сравняваните длъжности с процесната, като изведените в тази насока констатации и изводи на решаващия първоинстанционен състав се споделят изцяло от настоящия съд като логични и обосновани. В допълнение, следва да се подчертае, че извършеният подробен анализ на процесната длъжност като система от функции, задачи и задължения, съпоставена със системата от функции, задачи и задължения на длъжността "главен юрисконсулт" в дирекция "Финанси и управление на собствеността" и "главен юрисконсулт" в дирекция "Държавни помощи и регулация" не е от решаващо значение за изхода на делото, доколкото в случая е налице хипотезата на съкращаване на длъжността чрез намаляване на предвидените за изпълнението й бройки. Длъжността, освен като наименование/нормативна позиция в длъжностното разписание (съобразена с изискванията за длъжностно ниво, наименование на длъжностното ниво и минималните изисквания за заемане на длъжността съгласно Класификатора на длъжностите в администрацията, приет с ПМС № 129 от 26.06.2012 г., ) представлява и съвкупност от конкретни задачи, функции и задължения, предвидени да се изпълняват при определен ред и организация в администрацията, т. е. при определено разпределение на функциите по структурни звена, всяко от които има своя функционална определеност, обусловена от спецификата на възложената дейност. Дейността на всяко звено се определя не от образователната и професионална квалификация, която следва да притежават служителите, заемащи длъжност в него, а от естеството и конкретната сфера на административно-разпоредителните функции, които се упражняват чрез него. Така, длъжността "главен юрисконсулт" има своето различно проявление като система от функции, задачи и задължения в зависимост от конкретното звено, в което е предвидена. Видно от сравнените по делото длъжностни характеристики е, че "главният юрисконсулт" в дирекция "Правна" (след промените "Правни дейности и законодателство на Европейския съюз") не изпълнява същия комплекс от основни функции и преки задължения като новосъздадените длъжности със същото наименование в дирекция "Финанси и управление на собствеността" и дирекция "Държавни помощи и регулация". Правилно първоинстационният съд е отбелязал, че частично съвпадащите функции и конкретно тези по осъществяване на процесуално представителство за длъжностите с основно наименование "юрисконсулт" не обуславя извод за идентичност между тях. В случая от значение е именно конкретната позиция на длъжността в структурата на администрацията, отразяваща разпределението на различните дейности (от общ и специализиран характер), необходими за нейното цялостно функциониране. Неоснователен е доводът на касатора, че поради това, че юристите от дирекция "Правна" оказвали правна помощ и съдействие при необходимост на всички звена в МЗГХ, като по този начин обхващали цялостната дейност на МЗХГ, техните длъжности съдържали спецификата и длъжностните задължения на всяка една от новосъздадените длъжности за "главен юрисконсулт" в дирекция "Финанси и управление на собствеността" и дирекция "Държавни помощи и регулация". Подобен извод не може да бъде направен, най-малкото имайки предвид обективните данни за вменените конкретни функции и задължения на сочените като идентични длъжности, различаващи се от тези на процесната длъжност, както и помежду си, съобразно специфичното направление, в което са утвърдени с длъжностна характеристика, при съответен ред на организация и за изпълнението на определен вид дейност. Следва да бъде добавено и това, че длъжностите за "главен юрисконсулт" в дирекция "Финанси и управление на собствеността" и дирекция "Държавни помощи и регулация" са създадени в резултат на трансформиране на други експертни длъжности от тези дирекции, чиито брой е намален, за да бъдат разкрити длъжностите за "главен юрисконсулт", т. е. същите не са разкрити за сметка на промените в дирекция "Правни дейности и законодателство на Европейския съюз". Наред с горното, следва да бъде отчетен и фактът, че освен щатните бройки за длъжността "главен юрисконсулт" в преструктурираната дирекция "Правни дейности и законодателство на Европейския съюз", с извършените длъжностни промени, считано от 22 октомври 2019 г., са намалели и бройките за длъжностите "старши юрисконсулт" (от девет на осем) и "юрисконсулт" (от пет на четири) в същата дирекция, на фона на увеличена обща численост на дирекцията вследствие създаването на нов отдел към нея "Европейско законодателство". Посочените обстоятелства свидетелстват за действителното намерение на органа по назначаването да оптимизира дейността на звената, заети с общата административно-правна дейност в МЗХГ, осъществяването на правна помощ и процесуално представителство на министъра и министерството, участие в нормативното регулиране по въпросите на земеделието, горите и храните и осигуряване на съответствие му с правото на Европейския съюз. Преценката, че с намаление на броя на щатните длъжности, предназначени за изпълнението на тези дейности, ще се постигне желаното оптимизиране на работата, принадлежи изцяло на административния орган и не подлежи на преоценка по същество от контролиращия съд. Въз основа на приетите по делото доказателства не се установява с оспорената заповед да се упражняват превратно правомощия на органа по назначаването, както се твърди от касационния жалбоподател. Анализът на доказателствата по делото, относими към промените в длъжностното разписание, в сила от 22 октомври 2019 г. и извършеното в съответствие с него съкращение по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл – предмет на оспорване пред АССГ, не дава основание да се приеме, че е доказана тезата на жалбоподателката за наличие на основанието по чл. 146, т. 5 от АПК с оглед на преследвани от административния орган цели, различни от допустимите от закона - организиране и оптимизиране на работата на МЗХГ по начин, който да отговаря на целите за успешно функциониране на администрацията, за което административният орган взема своите решения в условията на оперативна самостоятелност. Като неоснователен следва да бъде отхвърлен и касационният довод за неправилна преценка на съда относно целта, която се преследва със съкращението по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В противоречие с императивните норми на закона, касаторът поддържа по същество тезата, че при съкращение на длъжности в администрацията от вида на процесното следва задължително да бъде извършван подбор с оглед запазването на държавните служители с по-голям професионален опит и по-висока професионална квалификация. При обсъждане на целта на закона, релевантна при съкращението, следва да се има предвид, че тя се изразява в оптимизиране работата на органа по начин, който да позволи ефективното изпълнение на функциите от по-малко на брой служители, като административният орган е овластен да избере организационната форма, под която ще се осъществява занапред дейността, както и да определи служителите, които ще заемат съответните длъжности в рамките на установената численост. При преценката за това кои служители да останат на работа и кои да бъдат освободени при доказан фактически състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл законът не поставя като задължително условие извършването на подбор, нито съобразяването със строго определени и предварителни критерии. Видно от приложените по делото доказателства, процесното съкращение е насочено към повишаване ефективността на администрацията и следователно не е в противоречие с целта на закона. Съкращението на жалбоподателката не е прекратено самоцелно, липсва и нарушение на принципа на стабилитет на служебното правоотношение, тъй като съкращението е в резултат на проведени структурни и организационни промени в съответствие с правомощията на органа по назначаването. Следва още веднъж да се посочи, че наличието на квалификацията "юрист", както и притежаваните от жалбоподателката професионални качества и опит, които поначало биха я направили подходящ кандидат за някоя от вакантните длъжности в администрацията към процесния момент, не следва да се тълкува в смисъл, че органът по назначаването има задължението да преназначи съкратения служител на съответна свободна длъжност в администрацията, когато тя се различава по система от функции и задължения от съкратената. Констатацията за реално съкращаване на процесната длъжност не се променя и от факта, че задължително изискване за заемане на новосъздадените длъжности "главен юрисконсулт" в дирекция "Финанси и управление на собствеността" и "главен юрисконсулт" в дирекция "Държавни помощи и регулация" е притежаването на юридическо образование, каквото М. Димитрова безспорно има. Позоваването на идентични изисквания за степен и професионална област на образование не е достатъчно, за да формира извод за наличие на идентичност или дори само качествено сходство между две или повече сравнявани длъжности, било то и носещи едно и също наименование. Както бе вече посочено, определящ е изводът за наличие или липса на припокриване на длъжностите, разглеждани като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика при определен ред на организация и разпределение на дейностите в администрацията. С оглед всичко гореизложено, настоящият касационен състав намира, че съкращаването на длъжността, заемана от М. Димитрова, е реално. Правилно първоинстационният съд е определил, че в случая процесната длъжност като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания продължава да съществува, но е намален броят на служителите, ангажирани с изпълнението й – една от формите на съкращаване на длъжност по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Обоснована и законосъобразна е преценката на съда, че органът по назначаването разполага с оперативна самостоятелност да организира работата на ведомството по начин, който отговаря най-пълно на заложените цели, като преобразува, закрива или създава нови структури, с оглед на което процесната заповед следва да се приеме и като съответна на целта на закона. При така установеното се налага крайният извод, че решението на първоинстанционния съд е правилно. При постановяването му не са допуснати нарушения на съдопроизводствените правила, като мотивираното от фактическа и правна страна от съда съответства на наличните по делото доказателства и приложимия материален закон. Спрямо оспореното съдебно решение не са налице сочените касационни основания за отмяна, поради което същото като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото и предвид представените доказателства, основателно е искането на ответната страна в настоящото производство за присъждане на разноски за касационната инстанция – договорено и заплатено адвокатско възнаграждение, съгласно договор № РД10-27/17.08.2020 г. за правна защита и процесуално представителство пред ВАС и платежно нареждане от 10.09.2020 г. в полза на адв. С. Георгиева. Искането следва да бъде уважено не в пълния претендиран размер от 840. 00 лева, а за сумата от 500. 00 лева, която настоящият касационен състав, предвид направеното от касатора възражение за прекомерност, преценява като съответна на действителната фактическа и правна сложност на делото, както и съобразена с минималния размер на адвокатското възнаграждение за процесуално представителство, защита и съдействие по административни дела без определен материален интерес, съгласно чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9 юли 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения (обн., ДВ. бр. 64 от 23 Юли 2004 г., последно изм. и доп. ДВ. бр. 68 от 31 юли 2020 г.). Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдия Виолета Главинова: Не споделям изводите на мнозинството от състава за правилност и законосъобразност на първоинстанционното решение, с което е отхвърлена жалбата на М. Димитрова против заповед № РД-15-1672/18.10.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от Закона за държавния служител (ЗДСл) във връзка с ПМС № 260 от 2019 г. за приемане на Устройствен правилник на Министерство на земеделието, храните и горите, и утвърдено длъжностно разписание на министерството, в сила от 22.10.2019 г. До прекратяване на служебното правоотношение поради съкращение на длъжността М. Димитрова заема длъжност "главен юрисконсулт" в Министерство на земеделието, храните и горите в дирекция "Правна", отдел "Правно-нормативни дейности". Приетото наличие на материалноправните предпоставки за прилагане на разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е обосновано с намаляване броя на служителите, заемащи длъжността "главен юрисконсулт" в отдел "Правни дейности" на дирекция "Правни дейности и законодателство на Европейския съюз", както и в констатираните различия при сравняване на длъжностни характеристики за длъжността "главен юрисконсулт" в дирекция "Финанси и управление на собствеността", отдел "Управление на собствеността" и длъжността "главен юрисконсулт", разкрита в дирекция "Държавни помощи и регулации", отдел "Държавни помощи"-част от специализираната администрация на министерството-длъжностни характеристики, утвърдени след структурните промени от 22.10.2019 г. Прието е, че съвпадащите функции и задължения по осъществяване на процесуално представителство между трите длъжности нямат определящо значение, доколкото същите са общи и присъщи за всяка една длъжност с наименование " юрисконсулт", предвид констатираните различия както в основната цел и областите на дейност, така и във възложените задължения и отговорности. Действително, формално преценено, след утвърждаване на новата структура на министерството със заповед № РД09-970/18.10.2019 г. издадена от министъра на земеделието и храните е налице намаляване на броя на служителите на длъжност "главен юрисконсулт", "старши юрисконсулт" и "юрисконсулт" в реорганизираните нови структурни звена на администрацията на министерството. Пренебрегнати обаче, както от първоинстанционния съд, така и от мнозинството на настоящия състав на ВАС са следните факти: Съгласно длъжностното и поименно разписание преди уволнението на касаторката от 19.09.2019 г. в рамките на дирекция "Правна", в която работи П. се констатират 6 броя вакантни длъжности както следва: за длъжността "главен юрисконсулт" - 3 броя, "старши юрисконсулт" - 2 броя и "юрисконсулт" - 1 бр. Сумарно, броя на юрисконсултите по длъжностно разписание в МЗХ към 19.09.2019 г. е 26 броя, от които 6 вакантни. След реорганизацията един месец по-късно към 22.10.2019 г. определени за длъжността "юрисконсулт" са 20 бр. в рамките на министерството. Споделям извода, че в рамките на правомощията на органа по назначаване е извършването на структурни промени без да се нарушават нормативно установените правила за това, включително закриването на определена длъжност, изваждането на част от дейностите, които покрива, от едно звено и прехвърлянето им в друго, дейности, които попадат изцяло в сферата на оперативната самостоятелност на органа. Но защитата на правата на служителя от произвола на назначаващия орган е основен акцент в уреждащите правоотношенията помежду им нормативни актове. Колизията в интересите им е предпоставена от позициите, които заемат, органът има интерес от най-ефикасно управление на дейността, служителят от запазване или подобряване на собственото си статукво. При субординативната връзка между тях, подчиненото положение на служителя го поставя в по-уязвима позиция. ЗДСл гарантира правата му, като поставя категорични условия при прекратяването на правоотношението с него, както и запазването им при определени обстоятелства. Безспорно компетентният административен орган има правомощието да прави целесъобразни структурни изменения и да преобразува длъжности с Устройствения правилник на администрацията, но в случая при издаване на оспорената пред първата инстанция заповед е допуснато съществено нарушение на процедурата при упражняване на правомощията му при условията на оперативна самостоятелност, нарушена е и целта на закона. Разумното и добросъвестно упражняване на правомощията на административния орган изисква при преструктуриране на администрацията, да се премахнат първо бройките, които не са заети, тъй като очевидно дейността може да се изпълнява от по-малко служители на съответната длъжност. Според чл. 6, ал. 4 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 на чл. 6 от АПК да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Дори и целта на органа по назначаването да е била реална и оправдана, е било възможно да бъде постигната по по-благоприятен за обществото начин като се запазят квалифицираните държавни служители, изпълняващи реално поставените им задачи, а се съкратят като необходимо условие първо тези вакантни длъжности, които не са били заети. В случая касаторката е юрист по образование. Безспорни са широките възможности за реализация на юристите във всички сфери на дейност, които налагат необходимостта от това образование. В разглеждания случай всички сравнявани длъжностни характеристики от първоинстанционния съд след структурните промени изискват юридическо образование. По делото не се твърдят от органа, нито са установени други обстоятелства за евентуална отраслова или специфична задължителна допълнителна професионална подготовка, която касаторката да не притежава за заемане на длъжността "юрисконсулт" в преструктурираните административни единици, които да препятстват упражняването на правата и задълженията по тях от един дългогодишен държавен служител. Ето защо заповедта не съответства на целта на закона по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като съкращаването на длъжността на жалбоподателката не е извършено за осъществяване на интереса, за който е установено от закона, а именно - административният орган да организира по най-ефикасния начин дейността на ръководената от него администрация, след като утвърждава длъжности припокриващи изискванията на съкратената длъжност, с изискване за юридическо образование и при наличието на вакантни длъжности, за заемането на които М. Димитрова безспорно притежава необходимите образование, квалификация и опит. По изложените съображения намирам оспореното решение на АССГ за незаконосъобразен съдебен акт, постановен в нарушение на материалния закон поради приетата законосъобразност на заповед № 1627/18.10.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите. Мотивирал особеното мнение Съдия: /Виолета Главинова/