Решение № 8029 от 15.06.2010 г. на ВАС по адм. д. № 34/2010 г.

Решение № 8029 от 15.06.2010 г. на ВАС по адм. д. № 34/2010 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Любомир Иванов Новиков, гр. София, ул. "Шейново" № 20, срещу решение № 12424 от 23.10.2009 г., постановено по административно дело № 3713/2009 г. Касационният жалбоподател не е доволен от обжалваното решение. Излага доводи, които сочат на неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон. Съдът неправилно е приел, че оспорените "правила" са вътрешно-служебен акт, поради което не могат да създават права или задължения за лица извън Министерството на правосъдието. Крайно свободно е интерпретирал възможността, по изключение, определени права и законни интереси на гражданите да бъдат ограничавани в името на по-висши интереси. Не е отчел, че това не може да става по силата на ненормативен акт. Не е отчел, че адвокатурата е свободна, независима и самоуправляваща се, поради което министърът на правосъдието не може да упражнява контрол върху нея. Не е отчел също, че съгласно чл. 33, ал. 1 от Закона за адвокатурата, адвокатските книжа, документи, техника са неприкосновени. Не е отчел, че контролът, който органите по охрана упражняват върху адвокатите е акт на неуважение, което, съгласно чл. 29, ал. 1 от Закона за адвокатурата им се дължи точно толкова, колкото и на съдиите. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което обяви за противозаконни оспорените разпоредби на Правилата за вътрешния ред, пропускателния режим и сигурността в съдебните сгради и обекти. Ответникът по касационната жалба - министърът на правосъдието, счита същата за неоснователна. Обжалваното решение е правилно и обосновано, поради което моли съда да го остави в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно е приел, че правилата са вътрешно-служебен акт и с него могат да бъдат ограничени правата на гражданите във връзка с пропускателния режим в съдебните сгради. Ограниченията са наложени в интерес на обществото и не представляват намеса в работата на адвокатурата. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за неоснователна. За да постанови обжалваното решение съдът е приел, че оспорените Правила за вътрешния ред, пропускателния режим и сигурността на сградите на апелативните, окръжни, административни и районни съдилища, прокуратури и следствени служби (Правилата), определени със заповед № 16-04-689 от 16.07.2008 г. на министъра на правосъдието, са вътрешно-служебен акт, който засяга права и интереси на лица, неподчинени на министъра. С оглед на това е приел, че подлежат на съдебен контрол. Приел е, че с оглед характера на акта, министърът е в правото си да го наименува по своя преценка, без да е длъжен да спазва Закона за нормативните актове. Предвидените в т. 11 от Правилата ограничения, според съда, са в интерес на запазване на живота и здравето на неограничен брой посетители и в обществен интерес. Те са в съответствие и с множество разпоредби на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, както и на Конституцията на Република България. Наред с това, според съда, визираните в т. 11 действия могат да бъдат избегнати от самото лице. Съдът е приел, че действията по т. 9.3 не засягат независимостта на адвокатурата. Въз основа на горното е направил извод, че оспорените разпоредби на Правилата са законосъобразни. Крайният извод на съда е правилен. По компетентността на министъра на правосъдието: Оспорените правила са издадени на основание чл. 36, ал. 12 от Устройствения правилник на Министерството на правосъдието, редакция към датата на издаване на заповедта - 16.07.2008 г. Устройственият правилник на министерството е приет с Постановление № 60 на Министерския съвет от 27.03.2008 г. на основание чл. 42, ал. 4 от Закона за администрацията. Съгласно чл. 36, ал. 12 министърът на правосъдието, по предложение на главния директор на Главна дирекция "Охрана", определя със заповед правилата за вътрешния ред, пропускателния режим и сигурността на сградите. Тази, визирана в Устройствения правилник, компетентност на министъра на правосъдието е в съответствие с определената в чл. 391, ал. 1 от Закона за съдебната власт, редакция към датата на издаване на заповедта, компетентност на Министерството на правосъдието да осъществява дейността по охрана - на сградите на съдебната власт, на вътрешния ред и сигурността на органите на съдебната власт при изпълнение на правомощията им. Доколкото в Закона за съдебната власт не е посочен нарочен орган, компетентен да определя процесните правила, то законосъобразно, в съответствие с правомощията на министъра като централен едноличен орган на изпълнителната власт и ръководещ министерството, на него е възложено определянето на правилата. Видно от изложеното министърът на правосъдието, по силата на законовата делегация - чл. 391, ал. 1 от Закона за съдебната власт във вр. с чл. 41 от Закона за администрацията във вр. с чл. 36, ал. 12 от Устройствения правилник на министерството, е компетентен да определи правилата, които да гарантират охраната, реда и сигурността на сградите в съдебната система. С оглед на това неоснователно е твърдението на касатора, че министърът няма компетентност да определя правила за поведение на лица, извън неговата юрисдикция. Правото да регламентира вида дейност имплицитно съдържа и правото да се определят съответните изисквания към лицата, имащи досег с дейността. По характера на акта: Оспорваният акт безспорно е властническо волеизявление на министъра на правосъдието. От гореизложеното е видно, той е издаден въз основа и в изпълнение на закона при изпълнение на дейност на изпълнителната власт. Съдържанието на правилата показва, че те съдържат общозадължителни правила за поведение, т. е. правни норми. Адресирани са до неопределен и неограничен брой адресати - служебни лица, съдии, прокурори, адвокати, следователи, съдебни служители, журналисти и общо - граждани, т. е. всеки, за когото са налице визираните в хипотезата на нормата условия. Прилагат се нееднократно, защото регулират повтарящи се обществени отношения, и спазването им може да бъде гарантирано чрез съответната форма на държавна принуда. Следователно правилата са подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Съдът е приел, че правилата са вътрешноведомствен акт, но тъй като косвено засягат права и интереси на трети лица оспорването им е допустимо. Т. е. макар да ги е нарекъл вътрешнослужебни, по аргумент a contrario - не ги е разгледал нито като общ, нито като индивидуален административен акт, следва, че на практика ги е приел, поне в оспорените части, за подзаконов нормативен акт. Поради това твърдението на касатора, че с оглед приетия от съда вътрешнослужебен характер на акта, той не може да създава права или задължения на лица, извън министерството на правосъдието, не отговаря на мотивите на съда. Напротив, именно защото е приел, че актът създава такива права и задължения, съдът е допуснал оспорването му. Що се отнася до твърдението на касатора относно незаконосъобразността на акта с оглед на наименованието му следва да се посочи, че характера на един акт не следва автоматично от името му. Характерът на акта се определя от съдържанието на включените в него норми. Безспорно е, че с оглед на правната сигурност, е необходимо подзаконовите административни актове да носят наименование в съответствие с предвиденото в Закона за нормативните актове. Съгласно чл. 7, ал. 1 от него правилник се приема за регламентиране на организация на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Т. е. с оглед на тази разпоредба и доколкото предмет на регламентация е организацията на дейността охрана на съответния специализиран държавен орган, то наименованието би следвало да бъде правилник. Но законодателят, в разпоредбата на чл. 36, ал. 12 (отм.) от Устройствения правилник на министерството, е възложил на министъра на правосъдието да определи със заповед правилата на вътрешния ред, пропускателния режим и сигурността на сградите. (По същия начин е решена делегацията и понастоящем - чл. 391, ал. 6 от Закона за съдебната власт във вр. с чл. 8, ал. 2, т. 11 от Правилник за устройството и дейността на Главна дирекция "Охрана".) С оглед на тази законодателна делегация министърът на правосъдието законосъобразно е наименувал акта правила. По твърдението за нищожност на т. 9.3 от Правилата: Оспорваната т. 9.3 определя начина на удостоверяване на самоличността на адвокат, желаещ достъп до сградите. Това става със заверена за съответната година адвокатска карта. Така приетото решение касаторът счита, че води до контрол от страна на министъра на правосъдието върху независимата и свободна адвокатура, което е недопустимо. Безспорно е, че съгласно Конституцията на Република България - чл. 134, адвокатурата е свободна, независима и самоуправляваща се. Съгласно втората алинея на чл. 134 организацията и дейността на адвокатурата се определят със закон. Именно в Закона за адвокатурата - чл. 31, е посочено, че адвокатът упражнява правата си само въз основа на качеството си на адвокат, което удостоверява чрез представяне на адвокатска карта. В чл. 9, ал. 5 на същия закон е посочено, че адвокатската карта подлежи на ежегодна заверка, а съгласно чл. 48 - при напущане на колегията, адвокатът е длъжен да върне адвокатската карта. Наред с това съгласно чл. 148, ал. 2 от закона личният номер на адвоката от единния адвокатски регистър се вписва в адвокатската карта. Следователно по силата на Закона за адвокатурата именно адвокатската карта е документът, легитимиращ съответното лице като адвокат, и в резултат на това осигуряващ му възможността да упражни законите си права. Лишено не само от правна, а и от житейска логика е твърдението, че чрез проверката на редовността на адвокатската карта министърът на правосъдието осъществява контрол върху адвокатурата. Неоснователността на довода е виден и при сравнение на начина на легитимация на адвокатите и на другите категории лица, посещаващи съдебните сгради. Видно от разпоредбата на т. 9 всяка една от групите субекти, желаещи достъп до сградите, представя служебна карта, пропуск, валидна журналистическа карта или валиден документ за самоличност (за гражданите). Т. е. по отношение на лицата, имащи определени специфични права, произтичащи от професионалната им дейност, легитимацията се извършва чрез съответния документ, удостоверяващ това им качество. Принципът е еднакъв по отношение на всички, в това число и адвокатите. Не е налице противоречие с нормативен акт от по-висока степен. Наред с изложеното, следва да се посочи, че съгласно разпоредбата на чл. 393, ал. 1 от Закона за съдебната власт, личният състав на Главна дирекция "Охрана", при изпълнение на правомощията си има правата и задълженията по чл. 61, ал. 1, т. 4 от Закона за Министерството на вътрешните работи. Т. е. има право да извършва проверки за установяване на самоличността на лица на контролен пункт, организиран от дирекцията, какъвто е пунктът на входа на сградите. Самоличността, а по отношение на адвокатите и качеството им на адвокати, се установява със съответния документ за самоличност, респективно - със съответния документ, удостоверяващ качеството адвокат - адвокатската карта. С оглед на изложеното неоснователно е твърдението на касатора, че обжалваното решение, в частта, в която приема, че т. 9.3 от правилата не противоречат на чл. 134, ал. 1 от Конституцията и чл. 2, ал. 1, изр. 2 от Закона за адвокатурата е неоснователно. По твърдението за нищожност на т. 11 от Правилата: Съгласно т. 11 всички лица, преминаващи през входовете за граждани, се проверяват за притежание на предмети, материали или вещества, които могат да се използват за извършване на противозаконни действия или терористични актове. Жалбоподателят твърди, че проверката в сградите, където няма технически средства, се извършва чрез претърсване на багажа на влизащите лица, което е в противоречие с чл. 164 от НПК, понеже се извършва не от органите на досъдебното производство, а от вътрешноведомствени органи. Наред с това съдът крайно свободно е интерпретирал възможността определени права и законни интереси на гражданите да бъдат ограничавани в името на по-висши интереси. Преди всичко от текста на нормата е видно, че не става въпрос за претърсване по смисъла на чл. 164 НПК, а за проверка. Както бе посочено по-горе личният състав на Главна дирекция "Охрана", съгласно разпоредбата на чл. 393, ал. 1 от Закона за съдебната власт, редакция към датата на издаване на заповедта, при осъществяване на правомощията си има правата и задълженията по чл. 56, 57, 61, чл. 63 - 67, чл. 72, 73 и 74, ал. 1 и 2 от Закона за Министерството на вътрешните работи. Между тези права обаче не е визираното в чл. 69, ал. 1, т. 1 право на полицейските органи да проверяват личните вещи на лицата при условията на чл. 61, ал. 1, т. 4 от Закона за Министерството на вътрешните работи, т. е. на контролен пункт. Правото на лична свобода и неприкосновеност безспорно е едно от основните човешки права, гарантирано от Конституцията - чл. 30, ал. 1. Съгласно ал. 2 на конституционната норма не може да бъде осъществено посегателство върху личната неприкосновеност на никого, освен при условия и ред, определени в закон. Безспорно е, че проверката за притежаване на предметите по т. 11 от Правилата, е нарушение на неприкосновеността. Фактът, че тази проверка се извършва с цел гарантиране на сигурност при осъществяване дейността на една от основните власти в държавата, т. е. в обществен интерес, не означава, че тя може да бъде изпълнявана в нарушение на конституционните гаранции за защита на правото на неприкосновеност. Целта обосновава необходимостта от изключенията, но не елиминира необходимостта от спазването на конституционните гаранции. В случая правото на служителите от Главна дирекция "Охрана" да проверяват лицата, влизащи в сградите на съдебната власт, не е визирано в закон. С това е нарушена конституционната гаранция за упражняване на правото на неприкосновеност. Този факт прави оспорваните правила в частта по т. 11 незаконосъобразни към датата на издаването на заповедта - 16.07.2008 г. След издаването на заповедта на министъра на правосъдието, в Държавен вестник бр. 42 от 05.06.2009 г., е публикувано изменение на Закона за съдебната власт, в т. ч. и на чл. 393, ал. 1, като към правата и задълженията на служителите на Главна дирекция "Охрана" по Закона за Министерството на вътрешните работи е прибавено и правото по чл. 69 в случаите по чл. 61, ал. 1, т. 4, т. е. правото да проверяват личните вещи на лицата при извършване на проверки за установяване на самоличност на контролен пункт. Това изменение на закона представлява нов юридически акт, настъпил след издаването на оспорения акт и до приключване на устните състезания, който съгласно разпоредбата на чл. 142, ал. 2 АПК съдът е длъжен да вземе предвид при преценка законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт. Наличието на определени в закон правомощие, условия и ред за нарушаване на личната неприкосновеност прави визираното в т. 11 на Правилата правомощие на служителите на Главна дирекция "Охрана" законосъобразно. С оглед на факта, че отмяната на незаконосъобразния подзаконов административен акт действа само занапред - чл. 195, ал. 1 АПК, то настоящият състав, приема, че макар и към датата на издаване оспорваната заповед, в частта по т. 11, да е незаконосъобразна, то към датата на приключване на устните състезания, с оглед влязлото в сила изменение на Закона за съдебната власт, тя е законосъобразна. Що се отнася до твърденията на жалбоподателя, че т. 11 нарушава забраната на чл. 33, ал. 1 от Закона за адвокатурата, следва да се посочи, че по силата на тази норма не подлежат на преглеждане, копиране, проверка и изземване и са неприкосновени носителите на информация - книжа, досиета, електронни документи, компютърна техника и други. Ако при осъществяване на правомощията си по чл. 69 от Закона за Министерството на вътрешните работи служителите на Главна дирекция "Охрана" нарушават тази забрана, то право е на всяко засегнато лице да сигнализира компетентния орган за преустановяване на нарушението и налагане на съответно дължимата санкция. Сами по себе си двете разпоредби не влизат в противоречие една с друга, както и с конституционната норма. Изпълнението на двете норми би могло, на практика, да доведе до нарушение на някоя от тях, но това не е проблем на законосъобразността на оспорения акт, а на неговото изпълнение. Последното не е предмет на настоящото съдебно производство. Неоснователно е и твърдението на касатора, че чрез визираната в т. 11 на Правилата проверка служителите на Главна дирекция "Охрана" осъществяват контрол върху адвокатите, който от своя страна е акт на неуважение към тях и противоречи на чл. 29, ал. 1 от Закона за адвокатурата. Проверката, която служителите от дирекция "Охрана" извършват за установяване на самоличността на адвокатите и проверката на личните им вещи при условията на чл. 61, ал. 1, т. 4 от Закона за Министерството на вътрешните работи, като правно-регламентирана дейност, видно от изложеното по-горе, не противоречи на конституционните и законови разпоредби и сама по себе си не представлява акт на неуважение. Възможно е обаче конкретното изпълнение на тази дейност да бъде осъществено по начин, унижаващ адвоката, което би представлявало нарушение на чл. 29, ал. 1 от Закона за адвокатурата. Изпълнението на правно-регламентираната дейност не е предмет на настоящото производство. Въпросът, който поставя правомощието на служителите на дирекция "Охрана" по т. 11 от Правилата в контекста на чл. 29, ал. 1 от Закона за съдебната власт по скоро е свързан с мястото, през което адвокатите имат право да преминават, за да влизат в съдебните сгради, но това не е предмет на настоящото производство. Видно от изложеното оспорваните Правила за вътрешния ред, пропускателния режим и сигурността на сградите на апелативните, окръжни, административни и районни съдилища, прокуратури и следствени служби в частта по т. 9.3 са законосъобразни и не противоречат на законови или конституционни разпоредби. В частта по т. 11 същите, към датата на издаването им са били незаконосъобразни, но към датата на приключване на устните състезания, с оглед приетото изменение на чл. 329, ал. 1 от Закона за съдебната власт, са законосъобразни. С оглед на това същите следва да бъдат оставени в сила. Първоинстанционният съд, като е достигнал до същия краен правен извод, макар и по различни мотиви, е постановил, като краен акт, правилно съдебно решение, което следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд