Решение № 4312 от 24.4.2023 г. на ВАС, 5-членен състав

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във връзка с чл. 179 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Фондация за достъп до права ФАР, юридическото лице с нестопанска цел в обществена полза, [ЕИК], /ЮЛНЦ - ФАР, Фондацията/, представлявано от председателя на Управителния съвет В. Иларева, чрез упълномощен адв. В. Петков, срещу решение 9889 от 7 ноември 2022 г. по адм. дело 5327/2022 г. на ВАС, четвърто отделение, с което е отхвърлено оспорването на Фондацията срещу решение 317 на Министерския съвет на Република България от 20 май 2022 г. за приемане на Програма за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България. В касационната жалба са изложени съображения за неправилност на обжалваното решение, като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Направено е искане за отмяна на обжалваното решение на ВАС и спорът да бъде решен по същество като бъде отменено решение 317 на Министерския съвет от 2022 г., а при съмнение бланкетно искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз. В открито съдебно заседание се представлява от адв. Петков, не претендира разноски. Ответникът Министерският съвет на Република България, не изразява становище по касационната жалба. В открито съдебно заседание не се явява и не се представлява. Ответникът Министърът на туризма, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и иска оспореният съдебен акт да бъде оставен в сила. В открито съдебно заседание не се явява и не се представлява. Не претендира разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба, поради което предлага обжалваното решение да бъде оставено в сила. Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която решението е неблагоприятно, поради което разглеждането на касационната жалба е допустимо. При служебното преглеждане на предмета на касационната проверка по отношение на валидността, допустимостта и съответствието на първоинстанционното решение с материалния закон, по аргумент от чл. 218, ал. 2 от АПК, решаващият петчленен състав на ВАС, установи следното: Първоинстанционният съд е сезиран с жалба от Фондация за достъп до права ФАР, ЮЛНЦ в обществена полза, [ЕИК], срещу решение 317 на Министерския съвет на Република България от 2022 г. за приемане на Програма за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България. За постъпилата жалба ВАС е уведомил административния орган, издател на акта, и на 6 юни 2022 г. във ВАС е заведена окомплектованата и заверена преписка на Министерския съвет по приемането на оспорения административен акт ведно с приложено подробно становище за недопустимост на жалбата на Фондацията поради липса на правен интерес. С определение по хода на делото от 14 юни 2022 г. първоинстанционният съд, при проверката на редовността и допустимостта на подадената жалба и със съображения по уставните цели на организацията, средствата за постигането им и непосочена практика на ВАС, е приел, че жалбата е подадена от лице с правен интерес и е допуснал оспорването за разглеждане, съотв. конституирал е страните, насрочил е делото за разглеждане и е предвидил обнародване в Държавен вестник на съобщение за оспорването. С процесното решение 9889/07.11.2022 г. съдът е приел, че оспореното решение на Министерския съвет е постановено от компетентен държавен орган, при надлежно упражняване на нормативно възложено правомощие в изпълнение на конкретно посочените в акта правни основания по чл. 2, ал. 2 от Закона за убежището и бежанците /ЗУБ/ Министерският съвет предоставя временна закрила по чл. 1а, ал. 3, въведена с решение на Съвета на Европейския съюз. Съдът възприема, че предпоставките за временната закрила се обусловени от Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 г. за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на чл. 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила. В обжалваното съдебно решение е посочено, че актът е постановен при спазване на административно-производствените правила и в изискуемата форма при излагане на мотиви, оправдаващи постигнатия от органа правен резултат. Издаването на процесния общ административен акт според съда е мотивирано в съответствие с материалноправните разпоредби, с целта и принципите на ЗУБ и на ЗЗДискр., като е съобразил и предхождащи свързани актове на Министерския съвет, изброени подробно в съдебния акт. По въведените с жалбата на Фондацията доводи в съдебния акт подробно е обсъдена разликата между реда за предоставяне на временна закрила и реда за търсене на международна закрила, ведно с последиците за засегнатите лица чужденци, заинтересовани от правен статут по ЗУБ. Съдът е изложил мотиви, че не е налице противоречие на общия административен акт с националната правна уредба и с норми на правото на Европейския съюз, поради което е отхвърлил оспорването. Така постановеното решение е неправилно, като прието в противоречие със съдопроизводствените правила и непълно изследване на материалния закон при проверката на допустимостта на жалбата относно наличието на правен интерес, а именно понятието за засягане на лицето, от оспорването за иницииралото делото ЮЛНЦ в обществена полза Фондация за достъп до права ФАР, основание за допустимост на оспорването по чл. 159, т. 4 от АПК. Страните не спорят относно правната природа на акта, предмет на делото, решение на Министерския съвет за приемане на Програма за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България с три приложения, уреждащи прилагането, и изрично посочен период на действие на Програмата от 01.06.2022 г. до 31.08.2022 г., че същото представлява общ административен акт по см. на чл. 65 от АПК. Като общ административен акт обжалваното решение на Министерския съвет има еднократно правно действие и е акт, с който се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица. Като не са идентифицирани индивидуално лицата, към които е насочен акта, същите се идентифицират чрез техните общи признаци, в случая разселени лица от Украйна, което потенциално им дава процесуалното положение на адресати на акта и визира спецификата при конкретизацията на адресатите на общите административни актове, че същите са неопределен, но определяем кръг лица /определение 539 от 12.01.2011 г. по адм. д. 14555/2010 г. на ВАС; определение 3296 от 15.03.2010 г. по адм. д. 12383/2009 г. на ВАС и др./. Налице е обаче спор между страните пред първоинстанционния съд за допустимостта на оспорването по отношение на абсолютната процесуална предпоставка за активна легитимация на оспорващия наличието на правен интерес. По аргумент от чл. 147, ал. 1 от АПК във вр. с чл. 184 от АПК първоинстанционният съд е дължал произнасяне в този смисъл и формиране на надлежни мотиви при допускането на жалбата на Фондацията до разглеждане, като обоснове наличието на правен интерес за това лице, изследвайки доколко оспореният акт е неблагоприятен за него, тъй като евентуално нарушава или застрашава негови права, свободи или законни интереси /решение 2665 от 22.02.2011 г. по адм. д. 5694/2010 г. , решение 3910 от 20.03.2013 г. по адм. д. 9794/2012 г. на ВАС, определение 10534 от 17.07.2012 г. по адм. д. 5974/2012 г. на ВАС/. В определението по хода на делото от 14 юни 2022 г. са посочени кратки и безкритични мотиви за обосноваването на правния интерес на юридическото лице с нестопанска цел от оспорването на общия административен акт на Министерския съвет, уреждащ хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна посредством предоставяне на временна закрила в Република България, които мотиви почиват на уставните цели на ФАР, средствата за постигането им и недоказани твърдения в жалбата. Не се споменава и анализира приложеното по образуваното дело становище на ответника Министерски съвет за недопустимост на жалбата поради недоказан и липса на правен интерес. Едва в оспорения съдебен акт, решение 9889/07.11.2022 г. на ВАС, четвърто отделение, е споменато становището на ответника Министерски съвет за недопустимост на оспорването, но същото не представлява част от мотивите на съдебния акт, съответно липсва анализ и правни изводи от страна на съда по този аргумент, който с оглед резултат от хода на делото явно е приет за неоснователен. С разпоредбата на чл. 121, ал. 4 от Конституцията на Република България е въведено конституционното изискване за мотивиране на съдебните актове в контекста на цялостната конституционна уредба на съдебната власт, принципите на Конституцията и необходимостта да се осигури демократичната легитимност на съдилищата. Така с решение 7 от 30 юни 2020 г. по конст. д. 11/2019 г. Конституционният съд на РБ решава, че чл. 121, ал. 4 от Конституцията изисква всички съдебни актове да бъдат мотивирани, съответно съдебният акт е мотивиран, когато са известни съображенията за постановяването му. На следващо място Конституционният съд приема, че немотивираният съдебен акт създава конституционно нетърпимо положение, а определянето на вида и тежестта на този порок и неговите правни последици се уреждат в процесуалните закони. Съгласно чл. 172а, ал. 2 от АПК към решението на съда се излагат мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. В този смисъл, формалното споменаване на становището на ответника Министерски съвет за недопустимост на жалбата на Фондацията досежно наличието на правен интерес едва в крайния акт по делото и липсата на обсъждане, съотв. обяснение или съображения на съда, оправдаващи засягането на права или интереси на юридическото лице на етапа на преценката на допустимост на оспорването, налагат извод за допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като детайлната правна и фактическа преценка на наличието на правен интерес от оспорването е от естество да доведе до различни правни изводи и последици по хода на делото и крайния съдебен акт. По тези съображения, настоящият петчленен състав на ВАС, Първа колегия, приема, че следва да отмени обжалваното решение и да върне делото на друг състав на първоинстанционния съд за ново разглеждане на жалбата на Фондация за достъп до права ФАР, ЮЛНЦ в обществена полза, [ЕИК], срещу решение 317 на Министерския съвет на Република България от 2022 г. за приемане на Програма за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България, който състав, като провери допустимостта на жалбата, обсъди становището за недопустимост на жалбата на Фондацията от страна на Министерския съвет, и формира вътрешно убеждение, да състави мотивиран съдебен акт относно твърдения и възражения за наличие на правен интерес от оспорването на акта на Министерския съвет от Фондацията. Само съставянето на мотивиран съдебен акт, в който са обсъдени становищата на страните, фактите по делото и ясно са написани правните изводи на съда допринася за установяването на конституционния правов ред и за гарантирането на законност и справедливост в правораздавателната дейност. При новото разглеждане от съда на сезиращата жалба на Фондацията следва да бъде съобразено, че към нея пред първоинстанционния съд не са приложени и не са изисквани или представени доказателства по твърденията касателно допустимостта и наличието на правен интерес. Като доказателство в този смисъл не може да се ползва единствено служебно събраната публично достъпна чрез правно-информационен регистър информация относно фирменото досие на юридическото лице /л. 95 от делото/ или сходна информация, извеждана от учредителните документи и актове на ЮЛНЦ - ФАР. По делото следва да бъдат представени изрично от жалбоподателя учредителният акт и доказателствата, от които счита, че черпи наличие на правен интерес от оспорване на процесния общ административен акт на Министерския съвет, като се съобрази, че формулираните в учредителния акт дейности на Фондацията, вкл. соченото от нея оказване на безплатна правна помощ на уязвими групи лица, не кореспондира с обсъжданото в настоящото производство действие, предприето от името и за сметка на Фондацията по обжалване на процесния акт на МС. Несъмнено Фондацията може да развива приетите в учредителния акт цели и дейности, и по отношение на разселените лица от Украйна, организирайки правната им защита по инициирани от тях дела при необходимост безплатно, но доколкото така заведената жалба и образувано дело е единствено по инициатива и преценка на Фондацията - ФАР и последната не представлява разселено от Украйна лице, нито пред административния орган, нито пред първоинстанционната съдебна инстанция, нито е доказала, че е засегната от издаването на процесния общ административен акт, то по тези факти е необходимо да се укаже на страната, че не сочи доказателства за обстоятелства от значение за делото и да се съберат по делото съответно относимите такива, чл. 170, ал. 3 вр. чл. 171, ал. 5 от АПК, вкл. по аргумент от чл. 150, ал. 2 от АПК в жалбата оспорващият е длъжен да посочи доказателствата, които иска да бъдат събрани и да представи писмените доказателства, с които разполага, в случая по отношение на наличието на правен интерес. За пълнота на мотивите е необходимо да се укаже, че за да станат известни и ясни съображенията на съда, в преценката за наличието на правен интерес следва да бъде обсъдена общата клауза за обжалване на всички административни актове чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ, в нейния процесуалноправен и материалноправен аспект, а именно дали процесният акт засяга пряко, лично и непосредствено субективни права или законни интереси или създава задължения за юридическото лице ФАР /по аргумент от решение 21 от 26 октомври 1995 г. по к. д. 18/1995 г. Конституционният съд на РБ/, и включително като обсъди и прецени какви са благоприятните последици, които биха настъпили за Фондация за достъп до права - ФАР при евентуална отмяна на решение 317 на Министерския съвет на Република България от 20 май 2022 г. за приемане на Програма за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България, в който смисъл също липсват аргументи в оспорения първоинстанционен съдебен акт. Във връзка с горното настоящият съдебен състав счита още, че аргументите за наличие на правен интерес, почиващо на обстоятелството, че Фондацията развива дейност в обществена полза, следва да се обсъждат и през призмата на задължителното тълкуване по т. II на решение 5 от 17 април 2007 г. по к. д. 11/2006 г на Конституционния съд. Според мотивите в това решение легитимацията при съдебната защита на правата от страна на юридическите лица срещу актове на изпълнителната власт, която допуска Конституцията, е максимално отворена, но не и безгранична. В случай, че се възприеме позицията, че всеки всякога и за другите може да атакува актове на изпълнителната власт, дори когато негови лични права не са нарушени или застрашени, то тогава правото на защита би се отъждествявало с публичната функция за контрол на законността и правозащитната дейност на държавните органи /определение 583 от 18.01.2023 г. по адм. д. 11314/2022 г. на ВАС, четвърто отделение, в сила с определение 3518 от 04.04.2023 г. по адм. д 1128/2023 г. на ВАС, петчленен състав/. При така установеното по предмета на делото и липсата на мотивирано произнасяне по становищата на страните относно наличието на правен интерес, респ. допустимостта на жалбата на ФАР не се налага произнасяне на касационната инстанция по изложените в касационната жалба доводи и правилността на оспорения съдебен акт по същество. При липсата на претенции за разноски от страните съдът не дължи произнасяне в този смисъл. Воден от горното, в изпълнение на правомощията си по чл. 218, ал. 2 от АПК, и на основание чл. 221, ал. 2 вр. чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия,