Решение № 3650 от 21.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8539/2016 г.

Решение № 3650 от 21.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8539/2016 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 208 -228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от С. П. Ц. срещу решение № 242 от 18.04.2016 г., постановено по административно дело № 40/2016 г. от Административен съд М., с което е отхвърлена жалбата против решение № 456/07.12.2015 г. на Комисията за защита от дискриминация, постановено по преписка № 169/2014 г. По наведени доводи за неправилност на решението, като постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, необоснованост и постановяването му при неправилно приложение на материалния закон се иска отмяната и му и постановяване ново по съществото на спора, с което да се обяви нищожността на обжалвания от нея административен акт, а алтернативно същото да бъде отменено като незаконосъобразно. Излага подробни доводи за неправилност на изводите в обжалваното решение относно постановяване на административния акт при спазване на предвидените административнопроизводствени правила и за съответствието му с материалния закон. Ответникът по касационната жалба - Комисията за защита от дискриминация (КЗД) не взема становище по жалбата. Ответниците - Изпълнителна агенция по горите (ИАГ), Директорът на Регионална дирекция по горите (РДГ) - Б. и Директорът на Държавно горско стопанство (ДГС) - М. в представени писмени становища оспорват жалбата и молят съда да я отхвърли като неоснователна. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), състав на Пето отделение, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното: Обжалваното решение е постановено от Административен съд М. след надлежно сезиране с жалба срещу индивидуален административен акт в рамките на предоставената му компетентност, при което е валидно и допустимо, но е неправилно. От събраните по делото доказателства се установява следното: Административното производство е образувано по жалба на Ц., подадена на 07.03.3014 г. с вх. № 44-00-1075, в която същата е изложила твърдения че й е отнет лиценза за частна лесовъдска практика, с което е лишена от право на труд по специалността си, а същевременно при отнет лиценз заместник директорът на ДГС М. продължава да заема същата длъжност. С жалбата е приложено копие от заповедта на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по горите (ИАГ) № 1096/06.12.2013 г., с която на основание чл. 239, т. 6 и чл. 246, ал. 2 от Закона за горите, във вр. с протокол № 46 от 22.11.2013 г. на комисия, назначена със заповед рег. № 807/19.09.2013 г. на същия орган е разпоредено отписването й от публичния регистър на физически лица за упражняване на лесовъдска практика и е обявено за невалидно удостоверение № 1046-1/23.02.2012 г., ведно с всичко права произтичащи от него. С представени по преписката писмени бележки вх. № 44-00-1493/28.03.2014 г. са изпълнени дадените указания за отстраняване на нередовности и с разпореждане на Председателя на КЗД от 11.04.2014 г. е образувана преписка № 169/2014 г., разпределена за разглеждане от Четвърти специализиран състав по признак "обществено положение". На 23.04.2014 г. съставът определя за докладчик един от членовете си, а с разпореждане на Председателя на КЗД е определен служител от отдел "Специализирано производство" (СП), дирекция "Специализирано производство, анализ и превенция" (СПАП) в КЗД да извърши необходимите действия, свързани с проучването по преписката като ги съгласува с докладчика по преписката. Месец след това - с писмо от 20.05.2014 г., изготвено от служителя и подписано от докладчика по преписката е уведомена Изпълнителната дирекция по горите (ИАГ) за така образувана преписка. С това е изчерпано извършеното проучване, като същото е последвано от разпореждане № 583/10.06.2014 г. по преписка № 183/2014 г., изготвено от члена на състава по преписка 169/2014 г. по описа на КЗД, който е чл. на състава и докладчик по преписка № 183/2014 г., в което след констатация, че двете преписки са образувани по жалба на едно и също лице - С. Ц. и претенциите по тях са взаимосвързани, разпорежда преразпределяне на преписка 183/2014 г. от Втори специализиран заседателен състав на Четвърти такъв и обединява двете преписки и отново възлага на членовете му да определят докладчик и председател на състава, независимо, че такива вече са определени по първата преписка, към която е присъединено производството по втората. Втората преписка № 183/2014 г. е образувана с разпореждане на Председателя на КЗД от 29.04.2014 г. по жалба на Ц. с вх. № 44-00-1141 от 11.03.2014 г., допълнена с молба от 07.04.2014 г., в която същата твърди дискриминация по признак "защита правото на труд" тъй като въз основа на един и същи констативен протокол са съставени наказателни постановления на нея, лесовъда и бригадата, като при отмяната им от РС К. - РДГ Б. обжалва единствено решението, с което е отменено наказателното постановления за извършеното от нея нарушение, но не и отменените такива за извършените нарушения от останалите лица. С жалбата са представени копия от решенията на РС Б. и К., АС М. и В., ВАС и ВКС, описани подробно. С допълнителна молба вх. № 44-00-1659/07.04.2014 г. Ц. уточнява, че жалбата е подадена против РДГ Б.. Преписката е възложена на Втори специализиран заседателен състав по признак "защита при упражняване правото на труд". С разпореждане на Председателя на КЗД от 21.05.2014 г. е определен служител от отдел СП в дирекция СПАН да извършва необходимите действия, свързани с проучването по преписката като ги съгласува с докладчика по преписката. Следва доклад от 07.07.2014 г. от докладчика по преписка № 183 и същевременно чл. на състава по преписка № 169/2014 г. до Председателя на КЗД, с която предлага производството по двете преписки да бъде обединено, независимо от постановеното именно от него разпореждане № 583/10.06.2014 г., с което двете преписки са обединени още на 10.06.2014 г. С разпореждане № 693/10.07.2014 г. Председателят на КЗД отново обединява двете преписки, като ги разпределя за разглеждане от Четвърти специализиран заседателен състав. Междувременно Ц. подава трета жалба с вх. № 44-00-2359/22.05.2014 г., в която отново твърди извършена спрямо нея дискриминация при упражняване правото й на труд против РДГ Б., като твърди, че ответникът прилага българското законодателства с двоен стандарт по отношение на нея и лесовъда Р. И., което подробно описва в приложените писмени бележки и представя писмени доказателства в подкрепа на твърденията си. С разпореждане на Председателя на КЗД от 16.06.2014 г. по тази жалба е образувана преписка вх. № 248/2014 г., разпределена за разглеждане на Втори специализиран заседателен състав по признак "защита при упражняване правото на труд", като съставът на 19.06.2014 г. определя председател и докладчик, като съставят е различен от този по първата преписка, с изключение на определения в последствие за докладчик чл. на състава. С разпореждане на Председателя на КЗД от 25.06.2014 г. е определен служител в отдел СП, дирекция СПАП да извършва необходимите действия, свързани с проучването по преписката, като ги съгласува с докладчика по преписката. В преписката е приложена последваща жалба от Ц. от 16.07.2014 г. Към всички жалби Ц. прилага многобройни писмени доказателства в подкрепа на твърденията си. Следват уведомления за запознаване на страните с преписката от 02. И 03.04.2015 г., като ответникът Регионална дирекция по горите (РДГ) Б. със становището си, постъпило на 17.04.2015 г. представя множество доказателства, представляващи административно наказателни преписки № № 369, 510, 1410, 435, 725, 724 и 169 всички по описа за 2012 г. на РДГ Б. и прави искане да бъде задължена Лесотехническа професионална гимназия гр. Б. да представи удостоверение за времето, през което С. Ц. е била в трудови, служебни и ли други взаимоотношения с тях. На същата дата - 17.04.2015 г. по преписката е постъпило и становище от СЗДП ТП на ДГС М., представлявано своя директор, с което се оспорват жалбите на Ц., представена длъжностна характеристика на заместник директора на ДГС М. и е направено искане жалбодателката да бъде задължена да представи копие от годишната си данъчна декларация за 2103 г. и 2014 г. След това по преписката е приложен доклад - заключение, изготвен от докладчика по преписката, адресиран до председателя на Четвърти постоянен специализиран състав по преписка № 169, в който няма посочени дати на изготвянето му, както и за предоставянето му на председателя на състава. Липсва и разпореждане за насрочване на открито заседание, но след доклада - заключение е приложен протокол от проведено заседание на състава на 18.05.2015 г., на което председателят е направил изявление, че докладът е "раздаден" ( т. е . същият е предоставен на страните в самото заседание), както и че се установява, че същият не съдържа фактите, по преписка № 248/2014 г., както и че липсва произнасяне по направените доказателствени искания от страните, подробно посочени по-горе. На 08.06.2015 г. е проведено второ заседание на КЗД, на което обаче е прието единствено представеното от Изпълнителния директор на ИАГ писмено становище, представено от процесуален представител, не е представена длъжностната характеристика на заместник - директора на ДГС М. и въпреки изявлението на жалбодателката, че същата е от значение за преценката за равнопоставеност производството е приключено без съставът да се е произнесъл по направените доказателствени искания. С постановеното по преписка № 169/2014 г. решение № 456/07.12.2015 г. (шест месеца след заседанието, на което преписката е обявена за решаване) съставът приема, че Изпълнителния директор на ИАГ, Изпълнителния директор на РДГ - Б. и Директора на ДГС - М. не са извършили нарушения на чл. 26 от ЗЗДискр. във вр. с § 1, т. 7 ДР на ЗЗДискр. по признак "обществено положение" по отношение на жалбодателката и оставя без уважение, подадените от нея жалби с вх. № № 44-00-1075/07.07.2014 г., 44-00-1141/11.03.2014 г. и 44-002359/22.05.2014 г. В мотивите на акта е прието, че независимо, че И. П. също е лишен от право да упражнява лесовъдска практика, същият продължава да заема длъжността заместник директор на ДГС М., но липсва извод относим към предмета на спора - дали в случая е налице неравно третиране. В решението е посочен като установен и факта, че на 23.01.2012 г. служители на ДГС В. забелязват излизащ от гората товарен автомобил, като при проследяването му установяват, че се извършва сеч в горска територия, като след извършени допълнителни проверки съставят АУАН № 008297/05.04.2012 г. на лесовъд К. И. А., като отново липсват изводи за относимостта на този факт към предмета на спора и преценка дали с това е извършено неравно третиране. В решението са обсъдени съставянето на акт за нарушение от страна на Ц. и издаденото въз основа на него наказателно постановление, като е проследено оспорването на същото пред РС Б. и АС В. и оставянето му в сила, както и че въз основа на същото е отписана Ц. от публичния регистър на физическите лица за упражняване на лесовъдска дейност. От анализа на съдържанието на акта следва, че в административния акт липсва цялостно обсъждане на доказателства, липсва установена фактическа обстановка, но като резултат КЗД приема, че в случая жалбодателката е направила опит да почерпи права от собственото си неправомерно поведение, а посочените от нея лица, които при същите факти не са отписани от регистъра не се намират в сходно положение. В обжалваното пред настоящия състав решение на АС М., след описание на диспозитива на административния акт прави извод, че в случая същият е постановен от компетентен орган, липсва извод относно спазване или не на изискванията за формата на акта, както относно спазването или не на административнопроизводствените правила, предвидени за издаването на акта. Липсва и установена фактическа обстановка, като след цитиране на текста на чл. 4 ЗЗДискр. е изведен извод, че в случая законосъобразно Ц. е отписана от регистъра на физическите лица за упражняване на лесовъдска дейност и споделен подробно изводът на административния орган за наличие на противоправно поведение от страна Ц. и забраната, датираща от римското право и закрепена в чл. 38, § 1, б. "в" от Статута на международния съд на Организацията на обединените нации, че никой не може да черпи права от собственото си неправомерно поведение. Оспореното решение е неправилно. На първо място съдът не е извършил дължимата съгласно чл. 168, ал. 1 АПК проверка за законосъобразност на акта на всички основания по чл. 146 АПК. Безкритично са възпроизведени в съдебното решение части от административния акт, който от своя страна е постановен при грубо нарушение на предвидените в ЗЗДискр. производствени правила, обусловили и неговата материална незаконосъобразност. В мотивите на решението липсват изводи за установеното от фактическа страна, като не е направен и анализ на събраните доказателства, като липсва и позоваване на каквито и да е доказателства. При това изводът за законосъобразност на оспорения административен акт е необоснован. Макар производството пред КЗД да е продължило в изключително дълъг и далеч надвишаващ предвидения в закона срок, като определено и извън разумния такъв, по преписката не е извършено предварително проучване в съответствие с предвиденото в чл. 55 ЗЗДискр. задължаващ само и единствено докладчикът по преписката да извърши проучване, в което да събере писмени доказателства, необходими за пълното и всестранно изясняване на обстоятелствата. Действително разпоредбата предвижда, че това докладчикът може да ползва служители и експерти, но от това не следва извод, че тези действия следва да бъдат извършени от служител в администрацията, която подпомага органа при изпълнение на задълженията му, но не притежава самостоятелни правомощия да извършва такива вместо него. В случая от доказателствата безспорно е установено, че тези действия са възложени на служители от администрацията на КЗД изрично (предвид факта, че по жалбите на Ц. са образувани три преписки), като по делото липсват данни за извършени каквито и да било действия в тази насока от докладчика по преписката, а също и от служителите, на които това е възложено от Председателя. С оглед на липсата на извършено проучване по преписката следва извод за извършена преценка, че представените по преписката доказателства са достатъчно. При това докладът е изготвен на следващата година, което обстоятелство лесно може да бъде установено, макар да липсва посочена дата на изготвяне и на предоставянето на председателя на състава предвид задължението на последния по чл. 60 ЗЗДискр. да насрочи заседание в 7 дневен срок от получаването му, а от доказателствата по преписката се установява, че първото заседание е проведено на 18.05.2015 г . На проведените две заседания, чиято единствена цел е събиране на доказателства противно на всяка логика такива не са приети, макар изрично да са поискани, както от жалбодателката, така и от ответниците и е насрочено второ заседание на 08.06.2015 г. На това заседание съставът е констатирал, че същото се провежда единствено за представяне на длъжностна характеристика и макар такава да не е представена, както и останалите поискани от страните писмени доказателства, преписката е обявена за изяснена от фактическа страна. За пълнота на изложението следва да бъде посочен и факта, че по въпросите свързани с движението на производството административният орган се произнася с разпореждания (чл. 63) АПК, а в хода на проведените заседания КЗД се е произнасяла с решения, какъвто акт, съгласно разпоредбата на чл. 63 ЗЗДискр. е само и единствено крайният й акт - т. е. административният акт, с който приключва административното производство. Отделно от това по жалби на Ц. са образувани общо три преписки - № 169/2014 г., № 183/2014 г. и № 248/2014 г., като първите две са обединени - един път от докладчика, след няколко месеца и от председателя на КЗД, който обаче не е чл. на нито един от съставите, на които е възложено разглеждането на жалбите на Ц. и съответно няма правомощия при разглеждането им, а по отношение на третата преписка е налице изявление на председателя на състава и докладчик по една от обединените преписки, че жалбата, по която е образувана преписката 248/2014 г. се възприема като коментар на предходните й жалбата, в подкрепа на който извод са цитирани част от същата (л. 371 - гръб). Същевременно в диспозитива на решението, предмет на контрол за законосъобразност пред АС М. е оставена без уважение жалбата на Ц., по която е образувано преписка № 248/2014 г. По тази преписка обаче липсват каквито и да било действия от административния орган, предвидени в ЗЗДискр. - липсва доклад - заключение от докладчика, липсва проведено открито заседание и без същата да е присъединена към преписка № 169/2014 г., с постановения по последната административен акт е направен извод за липса на нарушение на ЗЗДискр и е оставена без уважение жалбата на Ц. При така установеното настоящият състав намира, че административният акт е постановен в нарушение на предвидените административно производствени правила, предвидени за издаването му - отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК. На следващо място макар административния акт формално да отговаря на изисквания на чл. 65 ЗЗДискр, същият не съдържа реквизитите по чл. 66, т. 2 ЗЗДискр. Това се установява от съдържанието на същия, в който липсва установена от органа фактическа обстановка, липсва анализ на събраните доказателства, липсва извършено сравнение между действията и подхода на ответниците спрямо Ц. и други лесовъди в сравнимо положение. В случая неотносимо към предмета на производството пред специализирания държавен орган, който е има ли извършено неравно третиране по отношение на жалбодателката от страна на ответниците, същият е обсъждал правомерността на поведението на Ц. като лесовъд, което обаче е предмет на друго производство и за което КЗД не притежава компетентност. Същевременно не са установени и съответно не са обсъдени действията на ответниците спрямо Ц. и други лесовъди в сходна ситуация - наложени административни наказания по повод тази им дейност и съответно отписване или не в регистъра за извършване на тази дейност. С оглед на така установеното следва извод, че актът е постановен в нарушение на изискванията за неговата форма, тъй като липсва изложение относно фактическите основания за издаването му - отменително основание по чл. 146, т. 2 АПК. При това така допуснатите нарушения са довели и до материална незаконосъобразност на акта, тъй като при липсва на анализ на събраните доказателства поотделно и в съвкупност, при липсата на извършено съпоставяне на третирането на жалбодателката от страна на ответниците с други лица в сравнимо положение - лесовъди, наказани по административен ред за извършени нарушения по повод тази им дейност е невъзможно да се извърши реална преценка дали в случая е налице неравно третиране или не. От своя страна административен съд М. също не е извършил дължимата проверка за матерриалната законосъобразност на акат, като не е обсъдил събраните по делото доказателства поотделно и в съвкупност, липсва изложение за установената от него фактическа обстановка, въз основа на която е изведен извод за извършено или не неравно третиране, за да може да се извърши проверка за материална законосъобразност на постановения от него акт. В решението безкритично прието, че административният акт е законосъобразен, при което същото е постановено при неправилно приложение на закона и е необосновано. С оглед на така установеното настоящият състав намира, че обжалваното решение е неправилно, като постановено при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, при неправилно приложение на материалния закон и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, при което следва да бъде отменено и бъде постановено ново по съществото на спора, с което с оглед установената по-горе незаконосъобразност на административния акт същият следва да бъде отменен. Предвид установените нарушения на административнопроизводствените правила от КЗД, при постановяване на решение № 456/07.12.2015 г. по преписка № 169/2014 г. делото следва да бъде върнато на комисията като преписка за ново разглеждане, при което производството по адм. преписка № 248/2014 г. на КЗД да бъде присъединено за разглеждане към преписка № 169/2014 г., като в 30 - дневния срок докладчикът по преписка № 169/2014 г. извърши проучване, като събере относимите за спора доказателства и изготви доклад - заключение. В същия следва да бъде посочена достоверна дата на изготвяне и представяне на председателя на състава. Последният следва да насрочи открито заседание в указания в ЗЗДискр. 7 -дневен срок, като след изясняване на спора съставът следва да постанови акта си в срока по чл. 63, ал. 3 ЗЗДискр. Предвид дадените указания и на основание чл. 174 АПК на КЗД следва да бъде определен срок за постановяване на административен акт с формата и реквизитите по чл. 66 и чл. 67 ЗЗДискр. в тримесечен срок от постъпване на преписката в КЗД. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Пето отделение