Решение № 5777 от 3.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11909/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба, подадена от кмета на Община Златоград, против решение 1496/04.11.2024 г., постановено по адм. дело 35/2024 г. описа на Административен съд Смолян. Касаторът излага доводи за неправилност на решението. Излага съображения за нищожност на административния акт. Твърди, че същият е немотивиран. Възразява, че съдебното решение е постановено при нарушение на материалния закон и при неправилно установена фактическа обстановка. Претендира отмяна на атакувания съдебен акт, респективно отмяна на административния акт.

Ответникът - Общински съвет Златоград с писмен отговор и писмен защита оспорва касационната жалба. Претендира присъждане на разноски.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, трето отделение, намира касационната жалба за подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество е основателна.

Предмет на съдебен контрол пред Административен съд Смолян е жалба на кмета на Община Златоград против решение И - 37/15.01.2024 г. по протокол 7/15.01.2024 г. на Общински съвет Златоград, с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 6 и т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 5, т. 5 и т. 7 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Златоград, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, Общински съвет Златоград е решил :

І. От Приложение 3 към чл.107, ал. 13 Прогнозен размер на капиталови разходи по Инвестиционна програма за общински проекти към Закона за държавния бюджет на Република България за 2024 г. да отпаднат като неприоритетни за община Златоград следните обекти:

1. 1178- Изграждане на Общински кооперативен пазар, УПИ ХІІІ Парк и обществено обслужване, кв.46, гр. Златоград 1 747 972,02 лв;

1. 1179- Благоустрояване и изграждане на парк в Златоград 645 770 лв;

ІІ. За изпълнение на приетото решение да бъдат предприети необходимите действия в срок до 20 дни;

ІІІ. Възлага на кмета на община Златоград контрола по изпълнение на настоящото решение.

По отношение на допустимостта на жалбата на кмета срещу решението на общинския съвет Върховен административен съд е имал повод да се произнесе. С определение 10825/14.10.2024 г. постановено по адм. д. 9241/2024 г. Върховният административен съд е отменил определение 755/05.06.2024г., постановено по адм. дело 35/2024г. по описа на Административен съд Смолян, с което е била оставена без разглеждане жалбата на кмета и е върнал делото на същия съд за продължаване на съдопроизводствените действия съгласно указанията, съдържащи се в мотивите на настоящия съдебен акт. ВАС е приел жалбата за допустима, като е посочил, че процесното решение на общинския съвет, съставлява акт на управление на имоти общинска собственост по смисъла на чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА и чл. 8 от Закона за общинската собственост. С оглед което съдът е посочил, че съгласно изричната разпоредба на чл. 8, ал. 11 ЗОС, актът подлежи на контрол и може да бъде оспорван по реда на чл. 45 ЗМСМА. ВАС е дал указания да се определи вида на атакувания акт и да се произнесе дали далото следва да се разглежда от тричленен или едночленен състав.

При изпълнение на дадените указания за определяне вида на административния акт, съдът е приел, че предмет на оспорване не е общ административен акт по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА, тъй като на първо време, засяга само списъка за изключване на приоритетни обекти, т.е. управлението на същите, а едва след влизането му в сила, би могло да бъде обсъден общинският бюджет, с което ще се извършат действия по т. 6 от чл. 21, ал. 1 ЗМСМА. Така мотивиран съдът е намерил, че оспорването следва да се разгледа в едноличен състав.

Първостепенният съд е приел, че решението на Общински съвет Златоград е валидно, като постановено от компетентен орган, съобразно неговите териториални и материални компетенции, в предвидената от закона писмена форма и е прието при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът е посочил, че с оспореното решение се правят промени във вече приета, и включена в Приложение 3 към чл. 107 от Закона за държавния бюджет на РБ за 2024 г. Инвестиционна програма за общински проекти, като включването в тази програма на имоти - общинска собственост, така и изключването на такива имоти от вече приетата инвестиционна програма, извършено от общинския съвет е акт по смисъла на чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА и чл. 8 Закона за общинската собственост.

Съдът е посочил като неоснователни упреците на жалбоподателя за нищожност на приетото решение на Общинския съвет с мотива, че според разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА в правомощията на Общинския съвет е да приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и да определя конкретните правомощия на кмета на общината в такива случаи.

Съдът е приел за неоснователно възражението за немотивираност на административния акт по реда на чл. 59 АПК. Посочил е, че мотиви са изложени по време на проведеното заседание, с направените предложения при обсъждане на решението на временната комисия, въз основа на направеното предложение от 9 общински съветници. ТР 16/1975 г. на ОСГК на ВС, съгласно което мотивите на обжалвания административен акт може да се съдържат и в документ по преписката, но той следва да е съпътстващ издаването на крайния акт документ, т.е. изготвен в изпълнение на изискуемата по закона процедура. Така мотивиран е съдът е приел, че оспореният акт не страда от порок по смисъла на чл. 59, ал. 1 във вр. с ал. 2, т. 4 АПК. Посочил е още, че соченето на чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА, като правно основание, при условие че се сочи и чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА, не съставлява съществено процесуално нарушение, ограничаващо правото на защита.

Първостепенният съд не е споделя доводите за незаконосъобразност на решението, поради противоречие с чл. 55 от Правилника, с оглед свикването му, като извънредно. Опровергал е твърдяното с посочените причини за свикването на извънредно заседание в чл. 55, ал. 3 от Правилника, а именно природни бедствия, промишлени аварии със значителни щети, социални проблеми, които изискват спешно вземане на решение, спазване на законоустановен срок, който не позволява прилагането на установената процедура. Доколкото определено събитие е с неотложен характер за всеки случай от значение са различни обстоятелства, които в случая са преценени, като такива от административния орган по целесъобразност и тази преценка не подлежи на съдебен контрол.

Така мотивиран, съдът е отхвърлил жалбата на кмета на община Златоград.

Решението е невалидно.

Съгласно диспозициите на първите три разпоредби на чл. 124 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) промени по общинския бюджет през бюджетната година и в размера на бюджетните взаимоотношения на общината с държавния бюджет се извършват при условията и по реда на този закон и на закона за държавния бюджет за съответната година. Промените по общинския бюджет, извън тези по чл. 56, ал. 2, се одобряват от общинския съвет. Промените, засягащи делегираните от държавата дейности, се одобряват при спазване на ограниченията по чл. 125, ал. 1, т. 1. Общинският съвет може да одобрява компенсирани промени между показатели на капиталовите разходи, както и между отделни обекти, финансирани със средства от целевата субсидия, определена със закона за държавния бюджет за съответната година, като промените се одобряват само в рамките на бюджетната година.

Нормата на чл. 57 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2024 г. (ЗДБ) предвижда възможност целевата субсидия за капиталови разходи по чл. 53, т. 1 да може да бъде трансформирана в трансфер за други целеви разходи на общината за извършване на неотложни текущи ремонти на общински пътища, на улична мрежа и на сгради, публична общинска собственост, по ред и при условия, определени с постановлението за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2024 г.. В ал. 2 на същата е определен редът, по който се извършва трансфера, като е посочено, че в рамките на бюджетните взаимоотношения на общината с централния бюджет произтичащите от ал. 1 промени се извършват от министъра на финансите по предложение на кмета на общината въз основа на решение на общинския съвет.

Видно от предмета на оспореното решение на общинския съвет, със същото се правят промени във вече приета, предложена от община - Златоград и включена в Приложение 3 към чл.107 от Закона за държавния бюджет на РБ за 2024г. инвестиционна програма за общински проекти. В същата програма, независимо от източниците на финансиране, са заложени приоритетите за управление на имотите общинска собственост. Правенето на промени във вече приета, предложена от община Златоград инвестиционна програма за общински проекти с решение да отпаднат като неприоритетни дадени обекти по съществото си представлява трансфер за други целеви разходи. Последното непосредствено засяга въпроси свързани с общинския бюджет.

Съгласно чл. 21, т. 6 ЗМСМА общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, включително и показателите по чл. 45, ал. 1, т. 2 ЗПФ за районите, кметствата и населените места с кметски наместници, с изключение на тези, които са определени като второстепенни разпоредители с бюджет по реда на чл. 11, ал. 10 от Закона за публичните финанси, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му. В чл. 45, ал. 1, т. 2 ЗПФ е предвидено, че общинският бюджет включва разходи за делегирани от държавата и за местни дейности, както и във функционален разрез съгласно единната бюджетна класификация, за персонал, издръжка, лихви, помощи и обезщетения за домакинства, текущи субсидии и капиталови разходи.

Производствата по промени в общинския бюджет през бюджетната година следват реда по приемането на бюджета, освен ако е предвидено друго в ЗПФ или в ЗДБ за съответната година по арг. от чл. 124, ал. 1 ЗПФ. Разписаните правила в раздел ІІ Приемане на бюджета на общината, гл. VІІ от ЗПФ, чл. 94 и сл. са императивни, тъй като решението, с което се приема/изменя бюджета на общината по своята правна същност представлява общ административен акт. Чрез тях се гарантира постигането на целите по чл. 12 от АПК за достъпност, публичност и прозрачност на административното производство. Последното се подкрепя и от мотивите на Тълкувателно решение 2 от 16.04.2013 г. по т. д. 4/2011 г. на ОСС на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, в които изрично е посочено, че решението на общинския съвет по чл. 21, ал. 1 ,т. 6 ЗМСМА, с което се приема и изменя годишният бюджет на общината и се приема отчетът за изпълнението му, е общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК. В тълкувателното решение е обективирано обяснение, че общите административни актове са ненормативни, съдържат властническо волеизявление с еднократно правно действие по отношение на неограничен брой адресати, които, въпреки че не са индивидуално идентифицирани, са определени по дадени признаци. Съдържанието им е конкретно и действието на общия административен акт се преустановява с еднократното изпълнение от адресатите.

По аргумент на чл. 218, ал. 2 АПК за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно.

Предвид изложеното настоящата касационна инстанция намира, че Административен съд Смолян като е разглеждал спора в едноличен състав е нарушил императивната разпоредба на чл. 182а АПК, която изисква актовете по жалби срещу общи административни актове да се произнасят от тричленен състав на съда.

Съобразно тълкувателно постановление 1 от 29.09.2016 г. по т. д. 1/2015 г., на ОСГТК на ВКС и ОСС на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, нищожен е съдебният акт, постановен от съдебен орган, функциониращ в ненадлежен състав или извън пределите на правораздавателната власт на съда.

Постановяването на съдебен акт от незаконен състав води до нищожност на акта и представлява касационно основание по чл. 209, т. 1 АПК.

Предвид изложеното е дължимо обявяване нищожността на решение 1496/04.11.2024 г., постановено по адм. дело 35/2024 г. описа на Административен съд Смолян и връщане на делото на същия съд за произнасяне от тричленен съдебен състав.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 5 АПК, Върховният административен съд, трето отделение