Решение № 1483 от 6.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12752/2015 г.

Решение № 1483 от 6.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12752/2015 г., V о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. чл. 40 от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ).

Образувано е по жалба на Е. Л. Т. против решение № ЗД-108/30.09.2015 г. на Министъра на околната среда и водите, с което й е отказан достъп до информацията, поискана със заявление вх. № ЗДОИГ-25/26.08.2015 г., с изключение на информацията касаеща решенията по глава шеста от ЗООС, общинските програми за управление на отпадъците и регионалните инвестиционни програми за управление на отпадъците. Иска се отмяна на обжалваното решение и изпращане преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона в приложение на относимото право - чл. 4 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуската конвенция).

Ответната в производството страна - Министърът на околната среда и водите, чрез процесуален представител, оспорва основателността на жалбата. Счита постановения административен акт за правилен и законосъобразен и иска отхвърляне на оспорването. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд - Пето отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 АПК вр. с чл. 235, ал. 2 от ГПК и съобрази доводите на страните, приема следното от фактическа страна:

Жалбата е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения 14-дневен преклузивен срок, от активно легитимирано лице, срещу акт подлежащ на съдебно обжалване, визиран изрично в нормата на чл. 40 ЗДОИ.

Разгледана по същество жалбата е основателна.

Със заявление вх. № ЗДОИГ-25/26.08.2015 г. за достъп до обществена информация от Е. Т. се иска предоставянето на документи относно изпълнението на проекти по приоритетна ос 2 Отпадъци на Оперативна програма "Околна среда 2007 - 2013 г.", както следва:

1. Регистъра на сигнали за нередности по Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г.".

1. Преписките относно сигналите за нередности във връзка с проектите по всички процедури под приоритетна ос 2 Отпадъци.

1. Регистъра на нередности и измами по Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г.".

1. Досиетата на установените нередности и измами във връзка с проектите, договорени по всички процедури под приоритетна ос 2 Отпадъци.

1. За бенефициентите по посочените в скоби проекти:

• О. Д. (номер в ИСУН: BG161P0005-2.0.08-0013-C0001),

• О. Р. (номер в ИСУН: BG161P0005-2.0.08-0012-C0001 и BG161P0005-2.0.01- 0040-С0001),

• О. С. (номер в ИСУН: BG161P0005-2.0.08-0007-C0001),

• О. С. З. (номер в ИСУН: BG161P0005-2.0.08-0009-C0001),

• О. Я. (номер в ИСУН: BG161P0005-2.0.08-0005-C0001 и BG161P0005-2.0.01- 023-С0001),

• О. Г. (номер в ИСУН: BG161P0005-. 0.080001-C0001),

• О. Б. (номер в ИСУН: BG161P0005-2.0.06-0001-C0001),

• О. П. (номер в ИСУН: BG161P0005-2:0.02-0001-C0001),

следните документи - част от пакета документи за кандидатстване по процедури за изграждане на регионални системи за управление на отпадъци по приоритетна ос 2 Отпадъци на Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г.":

• попълнен формуляр за кандидатстване

• прединвестиционно проучване,

• идеен, технически и/или работен проект

• геоложко и хидрогеоложко проучване на различни площадки

• морфологични анализи

• анализ за разходи и ползи (заедно с всички таблици и изчисления, включени в анализа разходи-ползи, във формат Excel или друг работен формат, позволяващ проследяване на логиката на направените изчисления)

• финансов/икономически анализ (заедно с всички таблици и изчисления, включени в анализа, във формат Excel или друг работен формат, позволяващ проследяване на логиката на направените изчисления)

• разрешително за строеж

• решение по ОВОС или решение за преценяване на необходимостта от извършване на ОВОС, с което е преценено да не се извършва ОВОС или писмено становище от съответната РИОСВ, че инвестиционното предложение не е предмет на процедура по ОВОС по реда на ЗООС

• решение по чл. 18 или чл. 20 и 28 от Наредбата за условията, и реда за извършване на оценка на съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони, в случаите когато инвестиционното предложение е извън обхвата на ЗООС;

• общински програми за управление на отпадъците

• регионални инвестиционни програми за управление на отпадъците

• най-актуалните налични (междинни или окончателни) доклади за напредък по изпълнение на проектите (формуляр i 3.xls или i 2.xls).

На основание чл. 30, ал. 1 от ЗДОИ с писмо изх. № ЗДОИГ-25/4.09.2015 г. заявителят е уведомен за удължаването на срока по чл. 28, ал. 1 от ЗДОИ за произнасяне по заявлението с 10 дни поради значителния обем на поисканата информация (л. 15 от делото).

С писмо изх. № ЗДОИГ-25/4.09.2015 г. до кметовете на общини Р., Д., С., С. З., Я., Г., Б. и П. е изискано да заявят своето съгласие, респ. несъгласие с предоставянето на заявената информация (л. 17 от делото).

Изрично несъгласие са заявили кметовете на общини Д., П. и Я. (писма вх. № ЗДОИГ - 25/14.09.2015 г. № ЗДОИГ - 25/18.09.2015 г. и ЗДОИГ - 25/23.09.2015 г.). В срока по чл. 31, ал. 1 от ЗДОИ не е постъпило съгласие от кмета на община С. З..

С обжалваното решение № ЗД-108/30.09.2015 г. Министърът на околната среда и водите приема липсата на изрично писмено съгласие от горепосочените общини за основание за отказ от предоставяне на достъп до заявената информация, касаеща тези общини, съгласно чл. 37, ал. 1, т. 2 от ЗДОИ. Органът намира, че предвид естеството на заявената информация, в случая не е възможно предоставянето й в обем и по начин, който да не обхваща информацията, засягаща общините, от които не е постъпило съгласие.

Задълженият субект приема, че по отношение на информацията в т. 1 - 4 от заявлението е налице и предвиденото в чл. 37, ал. 1, т. 1 от ЗДОИ основание за отказ, когато исканата информация представлява защитена тайна в случаите, определени със закон.

В оспореното решение е установено, че съгласно чл. 37 от Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията от 08 декември 2006 г. относно правилата за прилагане на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, информациите, свързани с нередности, не могат да се предоставят на други лица, освен на тези, които в съответната държава-членка или в рамките на институциите на Общността са призвани съгласно техните функции да знаят за тях, освен ако държавата-членка, която ги е докладвала, не е изказала изрично съгласие за това.

Органът излага мотиви за отказа, съгласно които информацията от регистрите по чл. 11, ал. 1 и чл. 13, ал. 2, т. 2 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз, респ. преписките и досиетата, е предназначена за дирекция "Защита на финансовите интереси на Европейския съюз" в Министерството на вътрешните работи и ОЛАФ.

Наведени са доводи относно условията на договорите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, в които се съдържа клауза, съгласно която Договарящият орган и Бенефициентът се задължават да запазят поверителността на всички предоставени документи, информация и/или други материали в сроковете по чл. 90, съответно по чл. 88 от Регламент 1083/2006 (за срок от три години след приключване на оперативната програма). Прието е, че изброените в т. 5 от заявлението документи са включени в тази клауза за поверителност.

По отношение на заявената информация по т. 5 е констатирано, че тя обхваща документи, които попадат в обхвата на чл. 3, ал. 1, т. 8 от Закона за авторското право и сродните му права. Такива са формулярът за кандидатстване, идейните, техническите и/или работните проекти, както и различните анализи и проучвания. Обоснован е извод, съгласно който посочените документи са обект на правото на интелектуална собственост и достъпът до тях следва да бъде отказан на основание чл. 37, ал. 1, т. 1 от ЗДОИ.

Задълженият субект развива доводи, обосноваващи отказ за предоставянето на частичен достъп до заявената информация съгласно чл. 37, ал. 2 от ЗДОИ, като е изведено, че в случаят е нужно нейното преработване, както и предоставянето на части от документи. Прието е, че в тази хипотеза предоставянето на информацията не се дължи, съгласно нормата на чл. 41а, ал. 2 от ЗДОИ.

В обобщение на горните си изводи, задълженият субект приема, че не са установени обстоятелства и доказателства, даващи основание да се приеме, че е налице надделяващ обществен интерес по смисъла на § 1, т. 6 от допълнителните разпоредби на ЗДОИ.

Анализирана е разпоредбата на чл. 102 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС), като е изведено, че Министерството на околната среда и водите и регионалните инспекции по околната среда и водите (РИОСВ) водят публичен регистър с данни за проведените процедури по оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) и екологична оценка. Достъпът до регистъра се осъществява чрез интернет страниците на Министерството и РИОСВ, където са публикувани решенията по глава шеста от ЗООС.

В обжалваното решение е указано, че според чл. 34, ал. 4 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР), за плановете, програмите и инвестиционните предложения, попадащи в обхвата на ЗООС, оценката по чл. 31, ал. 1 от ЗБР се извършва чрез процедурата по екологична оценка, съответно чрез процедурата по ОВОС по реда на ЗООС.

Посочено е на заявителя, че общинските програми за управление на отпадъците и регионалните инвестиционни програми за управление на отпадъците, са общодостъпни и са публикувани на интернет страниците на съответните общини.

Относно поисканите доклади за напредък по проектите е посочено, че чрез публичния модул на Информационната система за управление и наблюдение на структурните инструменти на ЕС за България (ИСУН), всяко лице може да получи публична информация относно изпълнението на проектите, финансирани с европейски средства, в т. ч. информация за договорените и изплатени средства по проектите, нивото на физическо изпълнение, индикаторите за изпълнение и др.

При така установената фактическа обстановка, съдът намира от правна страна следното:

Оспореното решение е издадено от компетентния орган - министърът на околната среда и водите, който е задължен субект по смисъла на чл. 3, ал. 1 от ЗДОИ. Спазена е предвидената в чл. 38 писмена форма, но неправилно е приложен материалния закон.

Основателни са доводите на оспорващата, че при постановяване на процесния отказ за достъп до обществена информация за околна среда неправилно е приложен общият ред по ЗДОИ без да се съобразят специалните материалноправни норми в областта на екологията. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗООС за предоставяне на информация за околната среда законодателят препраща единствено към приложение на процедурата, предвидена в глава трета "Процедура за предоставяне на достъп до обществена информация" от Закона за достъп до обществена информация.

Конвенцията за достъп до информация, участието на общността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда /т. н Орхуска конвенция/ е ратифицирана от Р България със закон, обн. Дв. бр. 91/14.10.2003 г., и съставлява част от вътрешното ни право, на основание чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Р. Б.. Одобрена е от името на Европейската общност с решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17.02.2005 г. и в последствие е приет Регламент /ЕО/ № 1367/2006 г. на Европейския парламент и на Съвета от 6.10.2006 г. относно прилагане разпоредбите на Орхуската конвенция.

Ответникът не оспорва вида на търсената информация, която безспорно попада в предметния обхват на установената в чл. 2, ал. 3 от Орхуската конвенция легална дефиниция относно "информация за околната среда".

В чл. 4 от Орхуската конвенция са установени предпоставките за достъп до информация за околната среда, които представляват lex specialis по отношение на общите норми, установени в Закона до достъп до обществена информация.

Няма спор, че жалбоподателката е от кръга на лицата, които имат право на достъп до обществена информация за околна среда. С оглед спецификата на предмета на исканата информация приложение намира чл. 17 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС), според който всеки има право на достъп до наличната информация за околната среда, без да е необходимо да доказва конкретен интерес.

Отказът да се предостави търсената информация за околна среда в цялост на основание чл. 37, ал. 2 от ЗДОИ поради несъгласие на някои от общините е необоснован. На първо място изрично несъгласие са заявили кметовете на общините Д., П. и Я.. Видно от писмо изх. № 04-00-373/15.09.2015 г. зам. кметът на О. Б. по "Европейски политики, околна среда" заявява съгласието си за предоставяне на исканата информация, за която е отпаднало ограничението, посочено в чл. 13, ал. 2 от ЗДОИ. С писмо изх. № 04-00-190/10.09.2015 г., кметът на О. Р. също заявява своето съгласие за предоставяне на посочената в заявлението информация. Кметът на О. Г. в писмо изх. № АПИО-05-04-16/15.09.2015 г. изразява писменото си съгласие за предоставяне на посочената информация по постъпилото заявление. О. С., представлявана от кмета в писмо изх. № 0400-207/16.09.2015 г. дава съгласие за предоставяне на поисканата информация.

Горните обстоятелства не са обсъдени от органа. Различни по съдържание, взаимно отричащи се юридически факти - даване на съгласие, респ. изразяване на несъгласие за предоставяне на търсената информация от трети лица, са подведени неправилно под хипотезиса на правната норма на чл. 37, ал. 2 от ЗДОИ, с която е обоснован постановения отказ.

Основателни са възраженията на оспорващата, че в чл. 4 от Орхуската конвенция не се съдържа основание за отказ аналогично на чл. 37, ал. 2 от ЗДОИ. Всяко позоваване на някое от основанията за отказ до достъп до околна среда по чл. 4, ал. 4 от Орхуската конвенция следва да бъде мотивирано с конкретни факти и съпоставено с обществения интерес от разкриването на информация.

В чл. 4, ал. 4 от Орхуската конвенция се разграничават различни категории поверителност, като в процесното решение не е изследвано и посочено в коя хипотеза и по какъв начин разкриването на търсената информация би се отразило неблагоприятно, за да се обоснове постановения отказ.

Административният орган е следвало да извърши преценка по смисъла на чл. 20, ал. 4 от ЗООС, според която разпоредба при решаване на достъпа за предоставяне на информацията органът отчита обществения интерес от разкриването на тази информация. Касае се за норма от специален по отношение на ЗДОИ закон, релевантна към предмета на спора по силата на правилата на чл. 19 от ЗООС. Т. норма по същество възпроизвежда правилото на чл. 4, т. 4 от Орхуската конвенция, съгласно която основанията за отказ да се тълкуват ограничително, като се отчита общественият интерес от разкриване на информацията. Но дори и действително да съществуват сериозни основания за ограничаване правото на информация, органът е следвало да съобрази и обсъди налице ли е възможността за предоставяне на т. нар. частичен достъп по смисъла на чл. 37, ал. 2 от ЗДОИ и чл. 20, ал. 5 от ЗООС.

Основателни са възраженията на оспорващата относно приложението на разпоредбата на чл. 4, т. 4, б. (с) от Орхуската конвенция, съгласно която искането за информация за околната среда може да бъде отказано, ако разкриването на информацията би се отразило неблагоприятно върху хода на правосъдието, правото на лицата на справедлив процес или възможността на държавните органи да извършват разследване в наказателно или дисциплинарно производство. След като разследването е приключило и правото на справедлив процес не се засяга липсва пречка търсената информация за достъп до околна среда да бъде предоставена.

С оглед позоваването в отказа на защита на авторското право, органът не е съобразил и приложил нормата на чл. 4, ал. 4, б. (е) от Орхуската конвенция, съгласно която искането за информация за околната среда може да бъде отказано, ако разкриването на информацията би се отразило неблагоприятно върху правото на интелектуална собственост. Органът следва да извърши преценка за всеки конкретен случай, а не бланкетно да обосновава отказ на посоченото основание.

Задълженият субект неправилно обосновава постановения отказ, позовавайки се на чл. 41, ал. 2 от ЗДОИ. Съгласно чл. 4, ал. 6 от Орхуската конвенция всяка страна гарантира, че в случаите, когато информацията, неподлежаща на разкриване съгласно параграфи 3 (с) и 4, може да бъде отделена от останалата информация без да се накърнява поверителността на неподлежащата на разкриване информация, държавните органи предоставят останалата част от исканата информация за околната среда.

Предвид гореизложеното настоящият съдебен състав намира, че като не е изпълнил законовите си задължения, а се е ограничил единствено до позоваването на наличие на засягане на интересите на трето лице, което не е дало изрично писмено съгласие за предоставяне на поисканата обществена информация, ответникът е издал материално незаконосъобразен административен акт.

Мотивите на административният акт имат съществено значение, както с оглед упражняване правото на защита на заявителя, така и за съда, за да се произнесе по наведените в конкретния спор доводи. Липсата на такива за приложението на нормите на специалните нормативни актове - Орхуската конвенция и ЗООС, не се замества от възпроизвеждането на нормите на общото законодателство в сферата на достъп до обществена информация. Чрез тълкуване на разпоредби от ЗДОИ, ЗООС и Орхуската конвенция съдът не следва да търси и формулира аргументите, довели до оспорвания отказ за достъп до обществена информация, с което да "допълва" съдържанието на акта. Тази дейност трябва да извърши органът, който е задълженият публичноправен субект по ЗДОИ.

При извършения анализ на доказателствата, относимите за казуса разпоредби и установеното наличие на отменителните основания по чл. 146, т. 4 от АПК, съдът на основание чл. 172, ал. 2, предл. 2 от АПК следва да отмени оспореното решение, и по силата на чл. 173, ал. 2 от АПК да изпрати преписката на административния орган за ново произнасяне при обсъждане на всички относими факти и приложими норми.

Предвид изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, предл. трето и чл. 173, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд - Пето отделение