Решение № 11236 от 18.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11850/2018 г.

Решение № 11236 от 18.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11850/2018 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на "Петра Адвертайзинг" ЕООД, седалище и адрес на управление гр. София, ул. "Бачо Киро" № 35 б, ет. 2, ап. 20 срещу Решение № 4434 от 29.06.2018 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 13896/2017 г.

С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на "Петра Адвертайзинг" ЕООД срещу Заповед № 137 от 28.11.2017 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", с която на основание чл. 30, ал. 3 и 4 от Закона за филмовата индустрия не са допуснати до финансиране проекти, кандидатствали за втората редовна сесия за игрално кино.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – "Петра Адвертайзинг" ЕООД, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Неправилен счита извода на съда за недопуснати от органа съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът не е отчел, че в комисията, оценяваща сценарните проекти, не участва сценарист/драматург, което е нарушение на Становището на Европейската комисия от 2 август 2012 година.

Неправилен счита и извода на съда за недопуснато нарушение в работата на Националната художествена комисия. Съдът не е отчел, че посоченото от членовете на комисията при съставянето на оценъчните карти е формално и без необходимата аргументация, която да помогне за подобряване на съдържанието на сценарния проект "Голата истина за група Жигули", който е кандидатствал и в двете редовни конкурсни сесии за 2017 г. Съдът не е отчел, че в двете конкурсни сесии е участвал с един и същ проект, но оценките са различни при оценяване от един и същ състав на Националната художествена комисия. Не е отчел, че дублирането на мотиви в оценъчните карти и занижените оценки са фактически липса на мотиви. Не е обсъдил доводите относно немотивирането на акта.

Неправилен счита и извода на съда за липса на противоречие между Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6, т. 3.1.1. от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" (Правилника) и разпоредби на Закона за филмовата индустрия. Позовава се на съдебна практика и сочи, че част от критериите по Приложение № 3 не съответстват на критериите по чл. 27, ал. 1, т. 1, 2 и 5 ЗФИ.

Неправилен счита извода на съда, че проектът "Голата истина за група Жигули" не е достигнал прага от 70% от максималния брой точки. Излага подробно фактите във връзка с оценяването на проекта. Сочи, че липсват мотиви в оспорената заповед защо са допуснати до финансиране само три проекта. Съдът не е отчел и допуснатото нарушение на принципа на безпристрастност с оглед на установения конфликт на интереси.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отмени Заповед № 137. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Д. К., Софийска адвокатска колегия.

2. Ответникът по касационната жалба – изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", счита същата за неоснователна. Решението на съда е правилно, мотивирано и обосновано.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Ответникът се представлява от адв. П. С., Софийска адвокатска колегия.

3. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно, а доводите на касатора са неоснователни.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът е приел от фактическа страна, че:

1. "Петра Адвертайзинг" ЕООД е вписано в регистъра по чл. 19, ал. 1 ЗФИ лице.

2. На 23.11.2016 г., със Заповед № 01-141, издадена на основание чл. 30, ал. 2 ЗФИ, редакция към датата на издаване на акта, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", определя конкурсните сесии, условията и размера на финансовите средства за провеждане на конкурсни сесии за 2017 г. за държавно подпомагане.

3. На 25.11.2016 г., със Заповед № 01-142, изпълнителният директор изменя Заповед № 01-141, в частта досежно датата на едно от заседанията на Националната художествена комисия.

4. На 07.02.2017 г., със Заповед № 003, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" определя размера на средствата за обявените конкурсни сесии.

5. На 05.07.2017 г., със Заповед № 79, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" изменя Заповед № 003 в частта относно средствата за втората редовна сесия за идеи за развитие на сценарии и подготовка на проект.

6. На 14.03.2017 г., със Заповед № 18, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" назначава национални художествени комисии по игрално, документално и анимационно кино.

7. На 24.03.2017 г., със Заповед № 25, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" изменя Заповед № 18.

8. На 13.04.2017 г., със Заповед № 43, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" изменя Заповед № 25.

9. На 26.06.2017 г., с протокол № 2, Националната художествена комисия за разглеждане на постъпилите проекти в конкурс за държавно подпомагане на проекти за игрални филми, след техническа проверка на оценъчните карти на проектите, сумирането им в обобщена оценъчна карта определя обща оценка и средна оценка на всеки проект. От оценени 26 проекта проектът на "Петра Адвертайзинг" ЕООД - "Голата истина за групи Жигули", получава 592,00 точки обща оценка и 66,86 точки средна оценка, което е единадесета по ред оценка за проект.

10. На 29.06.2017 г., със Заповед № 72, издадена на основание чл. 30, ал. 3 и 4 ЗФИ, редакция към датата на издаване, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" определя проектите за пълнометражен игрален филм с бюджет над 600 000, 00 лв., кандидатствали на първа редовна сесия, но които не са допуснати до финансиране. Между проектите е и проект "Голата истина за групи Жигули".

11. На 29.09.2017 г. "Петра Адвертайзинг" ЕООД кандидатства във втората конкурсна сесии с проекта "Голата истина за групи Жигули".

12. На 27.11.2017 г., с Протокол № 6, Националната художествена комисия за разглеждане на постъпилите проекти в конкурс за държавно подпомагане на проекти за игрални филми, след техническа проверка на оценъчните карти на проектите, сумирането им в обобщена оценъчна карта определя обща оценка и средна оценка на всеки проект. От оценени 15 проекта проектът на "Петра Адвертайзинг" ЕООД - "Голата истина за групи Жигули", получава 599,50 точки обща оценка и 67,43 точки средна оценка. На основание чл. 16, ал. 7 от Правилника, редакция към датата на съставяне на протокола, комисията класира проекта на "Петра Адвертайзинг" ЕООД единадесети по ред. На основание чл. 16, ал. 8 от Правилника, редакция към датата на съставяне на протокола, комисията предлага проекта на "Петра Адвертайзинг" ЕООД за финансиране като проект, който е получил повече от 70% от максималния брой точки от обобщената карта.

13. На 28.11.2017 г., със Заповед № 132, издадена на основание чл. 30, ал. 3 и 4 ЗФИ, редакция към датата на издаване на акта, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" определя проектите за пълнометражен игрален филм с бюджет над 600 000, 00 лв., спечелили конкурса за държавно финансово подпомагане.

14. На 28.11.2017 г., със Заповед № 133, издадена на основание чл. 30, ал. 3 и 4 ЗФИ, редакция към датата на издаване на акта, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" определя проектите за пълнометражен игрален филм с бюджет до 600 000, 00 лв., спечелили конкурса за държавно финансово подпомагане.

15. На 28.11.2017 г., със Заповед № 134, издадена на основание чл. 30, ал. 3 и 4 ЗФИ, редакция към датата на издаване на акта, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" определя проектите за късометражен игрален филм спечелили конкурса за държавно финансово подпомагане.

16. На 28.11.2017 г., със Заповед № 135, издадена на основание чл. 30, ал. 3 и 4 ЗФИ, редакция към датата на издаване на акта, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" определя проектите за дебютен игрален филм спечелили конкурса за държавно финансово подпомагане.

17. На 28.11.2017 г., със Заповед № 136, редакция към датата на издаване на акта, издадена на основание чл. 30, ал. 3 и 4 ЗФИ, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" определя проектите за развитие на сценарий за пълнометражен игрален филм спечелили конкурса за държавно финансово подпомагане.

18. На 28.11.2017 г., със Заповед № 137, издадена на основание чл. 30, ал. 3 и 4 ЗФИ, редакция към датата на издаване на акта, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" определя в т. І. проектите за пълнометражен игрален филм с бюджет над 600 000, 00 лв., кандидатствали за втората редовна сесия, но не са допуснати до финансиране. Проектът "Голата истина за група Жигули" е сред нефинансираните проекти. В т. ІІ – недопуснатите до финансиране проекти за пълнометражен филм с бюджет до 600 000, 00 лв.; в т. ІІІ – недопуснатите до финансиране проекти за късометражен игрален филм; т. ІV - недопуснатите до финансиране проекти за дебютен игрален филм; т. V - недопуснатите до финансиране проекти за развитие на сценарий за пълнометражен игрален филм.

19. В хода на съдебното производство органът представя оценъчните карти на проектите на членовете на Националната художествена комисия по игрално кино.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и е в съответствие с материалноправните разпоредби на закона. Органът е спазил процедурата по чл. 30, ал. 1 – 4 ЗФИ и чл. 16 от Правилника, назначил е редовна комисия, която е провела заседание в назначения състав, обсъдила, оценила и класирала проектите.

Съдът приема, че критериите, въз основа на които членовете на Националната художествена комисия са извършили оценяване са в съответствие с чл. 27, ал. 1 ЗФИ. По отношение на критерият по чл. 27, ал. 1, т. 1 ЗФИ не е налице разширение на предмета на оценяване с визираното в т. 3.1.1. на Приложение № 3 на чл. 16, ал. 6 от Правилника, тъй като не е дадена легална дефиниция на понятието "художествен потенциал на проекта", а чрез посочените факти и обстоятелства се насочват членовете на комисията и се уеднаквява оценяването им. По отношение на критерия по чл. 27, ал. 1, т. 2 ЗФИ съдът приема, че развитието на критерия търговски потенциал и възможности за международно признание чрез жанровата определеност и зрителският потенциал в Приложение № 3 е в съответствие с изискванията на закона. По отношение на критерия по чл. 27, ал. 1, т. 5 ЗФИ, приема, че обособените в оценъчните карти в четири пункта показатели са в съответствие със закона.

Съдът приема, че оспорената заповед е мотивирана с Протокол № 6 и е издадена на основание чл. 30, ал. 3 и 4 ЗФИ. Комисията, при извършване на оценката, е спазила чл. 16, ал. 7 от Правилника, като за процесния проект е определена средна оценка 67,43 %, което значи, че не надхвърля 70%. С оглед на това основанието за недопускане до финансиране е обективно и касае броя на точките. Съдът приема, че няма правомощие да контролира броя на точките, а единствено да провери спазването на процедурата.

Съдът приема, че Заповед № 132, с която са определени проектите за реализация на игрален филм с бюджет над 600 000,00 лв. не е предмет на делото, поради което съдът не може да обсъжда законосъобразността й.

Недоказан съдът счита довода на жалбоподателя за нарушение на принципа на безпристрастност, тъй като проектът "Не влизай в пререкания с персонала на банята" на първата сесия е представен с продуцент "Юнайтед продъкшън" ЕООД с управител Ж. К., а на втората сесия е представен с продуцент "Нак-Зак Вижън" ООД с управител А. М. Съдът се позовава на чл. 22 а от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) и на липсата на решение на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси.

Въз основа на горното съдът прави извод за законосъобразност на оспорената заповед и отхвърля жалбата срещу Заповед № 137.

Крайният извод на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, страдащо и от трите, визирани в чл. 209, т. 3 АПК порока, но съгласно чл. 218, ал. 2 АПК съдът служебно следи за валидността, допустимостта и съответствието на съдебното решение с материалния закон.

1. По валидността и допустимостта на съдебното решение:

Обжалваното съдебно решение е валидно – постановено е от законен състав, в пределите на правораздавателната му власт, постановено е в писмена форма и е подписано, а волята на съда е ясно установима.

Но обжалваното решение е частично недопустимо. За да бъде едно съдебно решение допустимо трябва да е постановено при наличие на процесуалните предпоставки за допустимост на съдебното производство и при липса на процесуални пречки за неговото разглеждане.

Една от процесуалните предпоставки за допустимост на съдебното производство е съдът да е надлежно сезиран с оспорване на акта и за оспорващия да е налице правен интерес от оспорването.

Видно от съдебното решение с него съдът е отхвърлил жалбата на "Петра Адвертайзинг" ЕООД срещу Заповед № 137. Но заповед № 137 има за предмет определянето на проектите, които не получават финансиране в пет категории – 1.) проекти за пълнометражен игрален филм с бюджет над 600 000,00 лв.; 2.) проекти за пълнометражен игрален филм с бюджет до 600 000,00 лв.; 3.) проекти за късометражни игрални филми; 4.) проекти за дебютен игрален филм; 5.) проекти за развитие на сценарий за пълнометражен игрален филм. "Петра Адвертайзинг" ЕООД е участвало във втората конкурсна сесия с проект "Голата истина за група Жигули", който е в категорията пълнометражни игрални филми с бюджет над 600 000,00 лв. В жалбата, с която сезира първоинстанционният съд, касаторът изрично сочи, че оспорва Заповед № 137 "в частта, с която не се допуска финансиране по чл. 30 от Закона за филмовата индустрия на проектите за пълнометражен игрален филм бюджет над 600 000,00 лв. " Независимо от това с решението си съдът се е произнесъл по цялата Заповед № 137 като не е отчел, че не е бил сезиран с оспорване на Заповед № 137 в частта по т. ІІ, ІІІ, І. и V. В тази част решението е недопустимо, тъй като съдът изобщо не е бил сезиран с искане, т. е. произнесъл се е свръх петитум. Съдът следва да обезсили решението в частта, с която съдът е отхвърлил жалбата на касатора срещу Заповед № 137 в частта по т. ІІ, ІІІ, ІV и V.

Наред с липсата на сезиране съдът не е преценил и липсата на правен интерес у касатора по отношение на проектите от т. І на Заповед № 137 извън проекта, с който той е участвал. За касатора не е налице правен интерес по смисъла на чл. 147, ал. 1 АПК да оспорва недопускането до финансиране на проекти, с които са участвали в конкурсната сесия други правни субекти. С оглед на това за касатора е налице правен интерес единствено от оспорване на Заповед № 137 в частта, по т. І, с която не се допуска до класиране представеният от него проект "Голата истина за група Жигули". В останалата част от Заповед № 137, т. І, жалбата на касатора е недопустима поради липса на правен интерес. С оглед на това и в тази част съдът следва да обезсили съдебното решение и да прекрати съдебното производство.

Следва да се посочи, че всяко едно от лицата, включени в Заповед № 137, има свое собствено право на оспорване на заповедта, тъй като за него тя е неблагоприятен индивидуален административен акт. Неупражняването от тези лица на правото им на оспорване е довело до влизането в сила на Заповед № 137 по отношение на тях.

В останалата част – частта, с която съдът се е произнесъл по законосъобразността на Заповед № 137, в частта, с която органът не е допуснал до финансиране проекта "Голата истина за група Жигули", представен от касатора, решението е допустимо.

2. По правилността на съдебно решение:

Преди всичко следва да се посочи, че предмет на оспорване е само Заповед № 137 в частта по т. І, с която не се допуска до финансиране проект "Голата истина за група Жигули", с който касаторът участва във втората конкурсна сесия. Не са предмет на оспорване нито Заповед № 132, с която са определени проектите за пълнометражни игрални филми с бюджет над 600 000,00 лв. за финансиране, нито Заповед № 72, с която проектът на касатора – "Голата истина за група Жигули", не е допуснат за финансиране при първата конкурсна сесия.

а) По преценката на съда за спазването от органа на административнопроизводствените правила:

Касаторът счита за неправилен и постановен при съществено нарушение на съдопроизводствените правила извода на съда за недопуснати в хода на административното производство нарушения на административнопроизводствените правила. Основният довод на касатора е за допуснати нарушения при формиране на Националната художествена комисия и за липсата на мотиви на съда във връзка с този довод.

Съгласно чл. 8, ал. 1, т. 2 ЗФИ към изпълнителния директор на Изпълнителната агенция "Национален филмов център" се създават национални художествени комисии като в случая релевантна е комисията по игрално кино. Съгласно чл. 10, ал. 1 ЗФИ националните художествени комисии по игрално, документално и анимационно кино се назначават със заповед на изпълнителния директор на агенцията за срок от една година, като всяка комисия се състои от 9 членове, 8 от които предложени от професионалните сдружения и юридическите лица с нестопанска цел в областта на филмовата индустрия, и един член, определен от агенцията. Съгласно чл. 14, ал. 1 ЗФИ, министърът на културата оповестява списък на професионалните сдружения и юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в областта на филмовата индустрия, както и техните квоти.

Видно от доказателствата по делото, определените въз основа на Заповед № РД-09-113 от 24.02.2017 г. на министъра на културата лица, осъществяващи дейност в областта на филмовата индустрия, са предложили осем членове на Националната художествена комисия по игрално кино, които са определени от изпълнителния директор на агенцията за членове на Националната художествена комисия по игрално кино. По този начин са спазени изискванията на закона. В закона няма изискване в комисията задължително да участват сценаристи/драматурзи. Такова конкретно изискване няма и в цитираното от касатора Решение на Комисията от 2 август 2012 година С (2012) 5572 final, относно държавна помощ SA. 30569 (NN33/2010) – България, схема за помощ за българската филмова индустрия(Решението от 02.08.2012). В сочената от касатора точка 16 на това решение е посочено, че оценката на проектите по визираните в предходната точка критерии се извършва от национални художествени комисии, обединяващи специалисти в областта на кинематографията.

Приетият от националния законодател подход на определяне на състава на комисията чрез възможно най-широко участие на самите субекти, осъществяващи дейност в областта на филмовата индустрия, гарантира именно обединението на специалисти в областта на кинематографията в националната художествена комисия. Този подход по никакъв начин не противоречи на визираното в т. 4. 1. "Наличие на държавна помощ" и т. 4. 2. "Съвместимост", както твърди касаторът, още повече, че т. 4. 1. дефинира помощта като държавна по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), а т. 4. 2. определя критериите за оценка на съвместимостта на схемата за подкрепа с правилата за държавна помощ на Съюза, т. е. нямат отношение към състава на художествените комисии.

Поради изложеното доводът на касатора за неотчетено от съда допуснато от органа съществено нарушение на административнопроизводствените правила във връзка със състава на Националната художествена комисия е неоснователен. Вярно е, че съдът не е обсъдил в детайли довода на касатора за това твърдяно нарушение, но той е посочил изрично, че органът е спазил изискването за брой на участващите в комисията лица, както и че на заседанието на 26.11.2017 г. са присъствали всички членове на комисията.

С оглед на горното доводите на касатора във връзка със твърдяно съществено нарушение на административнопроизводствените правила от органа и съществено нарушение на съдопроизводствените правила от съда поради необсъждане на този довод са неоснователни.

б) По преценката на съда за мотивиране на Заповед № 137:

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно поради неотчитането от съда на липсата на мотиви на членовете на Националната художествена комисия. Безспорно е, с оглед на Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1976 г. на Върховния съд, че мотивите на един административен акт могат да предхождат издаването на акта и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед на предстоящото издаване на административния акт. За да бъде обаче надлежно мотивиран с изложеното в този друг акт е необходимо органът изрично да се позове на този друг акт в мотивите на своя акт и по този начин да го приобщи към своя акт, да го направи неразделна част от него. В случая Заповед № 137 е мотивирана с Протокол № 6 на Националната художествена комисия. По този начин изложеното в мотивите на Протокол № 6 фактически е мотив и на самата Заповед № 137.

Касаторът не твърди, че Заповед № 137 не е мотивирана с Протокол № 6, а че оценките на отделните членове на комисията не са мотивирани. Първо, както приема и първоинстанционният съд, съдебният контрол за законосъобразност не се простира върху оценителната дейност на членовете на Националната художествена комисия. Тази дейност е строго специфична, експертна, и именно поради този си характер тя дори не е поверена на административния орган – изпълнителният директор издава заповед, с която определя спечелилите конкурса въз основа на решението на комисията за всеки проект – чл. 30, ал. 3 и 4 ЗФИ, редакция към процесния период. Второ. Оценката си членовете на Националната художествена комисия изготвят въз основа на оценъчна карта – Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от Правилника, редакция към процесния период. Видно от съдържанието на оценъчната карта тя е подробна, направена чрез скала за оценка като включва и съответни мотиви на оценяващия. Доколко мотивите на оценяващите са полезни за по-нататъшното развитие на проекта е ирелевантно за законосъобразността на оспорения акт, защото целта му не е даде указания за подобряване на качеството на проекта, а да го оцени. За законосъобразността на оспорената заповед е важно, че членовете на комисията са оценили проекта на касатора, посочили са мотиви и тези мотиви са относими към съответния оценяван показател. И трето. В този контекст съдът не може да прави извод за незаконосъобразност на оспорената заповед поради факта, че членовете на Националната художествена комисия, които са физически едни и същи лица, при първата конкурсна сесия са поставили по-ниска обща и средна оценка от оценяването на същия проект при втората конкурсна сесия – 592, 00 и 66, 86 и 599, 50 и 67, 43. Отделно от факта, че това е само в интерес на касатора.

Несъответстват на мотивите на обжалваното съдебно решение доводите на касатора, че съдът не е обсъдил доводите му относно липсата на мотиви на оценъчните карти. Съдът е посочил, че видно от доказателствата по делото всеки от членовете на комисията освен цифровото изражение на оценката е изложил и мотиви за нея.

Що се отнася до довода на касатора, че Заповед № 137 е мотивирана с невлезли в сила административни актове – Заповед № 132, 133, 134, 135 и 136, то вярно е, че тези заповеди не са влезли в сила, към датата на издаване на Заповед № 137, тъй като всички са с дата на издаване 28.11.2017 г., но оспорената Заповед № 137 е функция на поредица от актове, които следват логически един след друг в рамките на конкурсното производство – заповед за откриване на конкурса, за определяне на разполагаемия ресурс, за оценяване на проектите, за определяне на проектите допуснати за финансиране, с оглед на разполагаемия финансов ресурс, и определяне на проектите, които не са допуснати до финансиране. Последните два акта – определяне на допуснатите и на недопуснатите до финансиране проекти са фактически общият завършващ акт на органа, който се основава на един и същ документ – Протокол № 6, но избраният от органа специфичен подход на разделяне на завършващия акт в шест отделни акта фактически прави необходимо и посочването на първите пет в мотивите на шестия. Това по никакъв начин не променя обвързаността на шестте акта и разглеждането им в единство като отделни части – позитива и негатива, на крайния акт на органа, определящ допуснатите до финансиране проекти. Посочването на тези заповеди като мотив за издаването на оспорваната заповед само показва обвързаността им и тяхната обща зависимост от Протокол № 6 и заповедите за определяне на разполагаемия финансов ресурс за всяка от конкурсните сесии. С оглед на това шестте заповеди не би следвало да не бъдат издавани едновременно, тъй като участниците в конкурсните сесии биха били поставени в неравноправни условия – тези, чиито проекти не са допуснати до финансиране, при издаден акт за тези, които са допуснати до финансиране, биха приели, че отказът по отношение на тях се съдържа имплицитно в акта, с който са допуснати до финансиране съответните проекти. Всеки един конкурс трябва да завърши едновременно за всички участници с яснота по отношение на крайния резултат.

С оглед на горното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение поради необсъждане на доводите му за липса на мотиви и поради приемането от съда, че оспорената заповед е мотивирана, са неоснователни.

в) По доводите за преценката на съда за противоречие с материалноправни разпоредби:

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон, тъй като съдът неправилно е тълкувал и приложил закона – не е отчел противоречието между чл. 27, ал. 1, т. 1, 2 и 5 ЗФИ и Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от Правилника, редакция към процесния период (с цел яснота на изказа в по-нататъшното изложение съдът няма да уточнява винаги, че става въпрос за редакция на обсъжданите разпоредби към датата на издаване на оспорения акт).

Касаторът счита, че между регламентираните в чл. 27, ал. 1, т. 1, 2 и 5 ЗФИ критерии за оценка на проектите и тези, регламентирани в Приложение № 3 на чл. 16, ал. 6 от Правилника е налице противоречие, което съдът неправилно не е отчел.

Какво показва сравнението на двете разпоредби?

Разпоредбата на чл. 27, ал. 1 ЗФИ изрично регламентира, че проектите, с които се кандидатства за държавно подпомагане по чл. 26, ал. 1 ЗФИ, се оценяват като културни продукти по пет точно формулирани критерия. Три от тези критерия, с оглед на чл. 30, ал. 3 ЗФИ, се използват от Националната художествена комисия за оценка на проектите – тези по т. 1, 2 и 5. Критерият по точка 1 е художественият потенциал на проекта в контекста на европейското културно разнообразие. Критерият по точка 2 е търговският им потенциал и възможността за международно признание. Критерият по точка 5 е професионалния опит на продуцента и на режисьора, признание на техни предишни произведения от зрителите, на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации. Законодателят не е дал легални дефиниции на употребените понятия – "художествен потенциал", "търговски потенциал", "европейско културно разнообразие", "възможност за международно признание", "професионален опит" и "признание на техни предишни произведения". Поради това и с оглед на разпоредбата на чл. 37, ал. 1 във вр. с чл. 36, ал. 1 от Указ № 833 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове смисъла на тези понятия би следвало да бъде този, който те имат в общоупотребимия български език.

Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от Правилника формулира към всеки от визираните в закона критерии допълнителни критерии (подкритерии). Преди всичко следва да се посочи, че законодателят в чл. 27, ал. 1 ЗФИ или в друга законова норма не е делегирал правомощие на издателя на нормативния административен акт, какъвто е Правилникът, да формулира допълнителни подкритерии. Разбира се, ако тези подкритерии са част от съдържанието (същността) на установените в закона критерии, не би било налице нарушение на регламентираните в закона критерии, но наличието на подкритерии, определени в приложението на Правилника налага преценка за съответствието на установените в подзаконовия нормативен акт подкритерии с критериите, установени в закона. Следва да се посочи, че първоинстанционният съд е направил точно това – преценил е съответствието на подкритериите, регламентирани в Правилника, с критериите, регламентирани в закона.

По отношение на първия регламентиран в закона критерий - художественият потенциал на проекта в контекста на европейското културно разнообразие, в Приложение № 3 на чл. 16, ал. 6 от Правилника са включени: 1.) значимост на темата; 2.) драматургична структура; 3.) главни герои; 4.) качество на диалога; 5.) интерпретация на сюжета. Следва да се посочи най-напред, че всеки един от тези допълнителни пет подкритерия би следвало да се оценява от комисията в контекста на критерия от закона, т. е. на художествения потенциал на проекта в контекста на европейското културно наследство или казано по друг начин на възможността, която проектът предоставя чрез средствата на игралното кино да се представи европейското културно наследство. Преценени от гледна точка на този критерий безспорно посочените подкритерии се явяват елемент на същността, на съдържанието на критерия. Защото за преценката на художествения потенциал на един проект в контекста на европейското културно наследство безспорно значимостта на темата е от значение, защото тя е тази, която привързва (обвързва) проекта с изискването за контекст на европейското културно наследство. Драматичната структура на проекта е това, което има пряко отношение към художествения потенциал на проекта. Към него са относими и главните герои, качеството на диалога и интерпретациите на сюжета.

С оглед на това по отношение на първия, визиран в закона критерий, дадените в Приложение № 3 подкритерии не представляват по съществото си нови критерии, а са негови елементи. Те не излизат от рамките на съдържанието на критерия, а го илюстрират, като дават яснота за елементите, които са решаващи за оценката. Следва да се посочи, само за пълнота на изложението, че този критерий е в пълно съответствие с посочените в т. 15 на Решението от 02.08.2012 г. на Комисията културни критерии за оценка, които българската държава е потвърдила, че задължително ще спазва за оценка на проектите, на които ще се предоставя държавна помощ. В Решението от 02.08.2012 г. на Комисията е налице обаче едно сериозно пояснение, което прави категорично ясно изискването към посочения критерий, защото директно го обвързва със съдържанието на европейското културно наследство, част от което безспорно е и българското национално културно наследство, което пояснение липсва в подкритериите по Приложение № 3, но би следвало да се извлича от съдържанието на критерия по точка 1 на ал. 1 на чл. 27 ЗФИ.

По отношение на втория регламентиран в закона критерий - търговският потенциал и възможността за международно признание на проекта, в Приложение № 3 на чл. 16, ал. 6 от Правилника са включени: 1.) жанрова определеност и 2.) зрителски потенциал. Сам по себе си критерият търговски потенциал и възможност за международно признание е в достатъчна степен неясен, тъй като е възможно двата компонента да са проявление на две различни по същността си качества на проекта – един проект може да е с търговски потенциал, но може да няма качества за международно признание, ако под международно признание се разбира признание от специализирана аудитория. А законът ги регламентира като кумулативни. В този контекст оценяването самостоятелно на жанровата определеност, т. е. на разновидността в игралното кино, към която спада съответният проект, само по себе си не е оценка на търговския потенциал, а още по-малко на възможността за международно признание. Отделно от факта, че в случая става въпрос за предоставянето на публичен (държавен и на Европейския съюз) ресурс, който би следвало да се използва не единствено с оглед на моментния търговски потенциал, а в контекста на визираното в първия критерий (и в Решението от 12.08.2012 г. на Комисията) – европейското културно разнообразие. Не така е с подкритерия зрителски потенциал, тъй като зрителският потенциал е това, което формира търговския потенциал, т. е. зрителският потенциал е пряко обвързан с критерия търговски потенциал. Отделен е въпросът, че търговският потенциал не е посочен като критерий в Решението от 12.08.2012 г. на Комисията.

С оглед на горното изводът на първоинстанционния съд за съответствие и на двата визирани в Приложение № 3 подкритерия с критерия по т. 2 на ал. 2 на чл. 27 ЗФИ е неправилен. По отношение на подкритерия жанрова определеност подзаконовият нормативен акт създава подкритерий за оценка, който излиза от съдържанието на законовия критерий.

По отношение на третия регламентиран в закона критерий - професионалния опит на продуцента и на режисьора, признание на техни предишни произведения от зрителите, на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации, в Приложение № 3 са включени четири подкритерия: 1.) професионален опит на продуцента; 2.) професионален опит на режисьора; 3.) признание на предишни поне две произведения на продуцента от зрителите, на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации; 4.) признание на предишни поне две произведения на режисьора от зрителите, на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации. По отношение на първите два подкритерия е безспорно, че са идентични с критерия, регламентиран в закона. Третият и четвъртият подкритерий обаче поставят изискване за минимум две предишни признания на произведения на продуцента и на режисьора. Поставянето на количествен ограничител не е в съответствие със закона. Употребеното от законодателя множествено число на произведения не води до извод за задължително изискване от минимум две признати произведения. Това би било твърде елементарен подход към творчеството и към неговото признание. Броят на признатите от зрителите или от професионалната публика произведения макар сам по себе си да е доказателство за устойчивостта на професионалните качества на продуцента и на режисьора е и ограничение, без да е критерий за липсата на исканите професионални качества. Идентичността на употребеното в Решението от 12.08.2012 г. на Комисията и в разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. 5 ЗФИ понятия не мотивира тълкуване съответно на това, дадено в Приложение № 3.

С оглед на изложеното мотивът на съда за съответност на разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. 5 ЗФИ с тази на Приложение № 3 на чл. 16, ал. 6 от Правилника е неправилно досежно третият и четвъртият подкритерии, тъй като те излизат от смисъла и съдържанието на визирания в закона критерий.

Основателен е и доводът на касатора досежно приетото от съда, че проектът "Голата истина за група Жигули" не е достигнал прага от 70% от максималния брой точки. Видно от Протокол № 6 на Националната художествена комисия – т. 3. 1. комисията е предложила на органа за финансиране проекти за пълнометражен игрален филм с бюджет над 600 000,00 лв., получили повече от 70% от максималния брой точки, като под № 11 фигурира проектът на касатора. Тази неточност в мотивите на съда няма реално отражение върху крайния резултат, защото не въз основа на този факт съдът е приел законосъобразност на оспорената заповед. Този факт е относим към мотива на касатора за немотивираност на Заповед № 137 досежно факта, че при предложени за финансиране от комисията четиринадесет проекта за финансиране са предложени само три.

Видно от Заповед № 003 от 07.02.2017 г. на изпълнителния директор предвиденият бюджет за пълнометражен игрален филм с бюджет над 600 000,00 лв. е 2 370 000,00 лв. С оглед на това и в съответствие със Заповед № 132 е видно, че допуснати до финансиране са само три проекта, тъй като те формират максимално допустимия размер на държавната помощ. Разбира се, принципът на добрата администрация изисква и в Заповед № 137 органът да посочи причината, поради която не допуска до финансиране предложените за финансиране от комисията проекти. Но този пропуск на Заповед № 137 сам по себе си не я прави незаконосъобразна доколкото в мотивите на заповедта е посочена Заповед № 003 и Заповед № 132.

Неоснователен е доводът на касатора за нарушение на чл. 10 АПК. Безспорно е, че на първата конкурсна сесия проектът "Не влизай в пререкание с персонала на банята" е бил представен от продуцент "Юнайтед продъкшън" ЕООД с управител лицето, което към датата на втората конкурсна сесия е изпълнителен директор на агенцията. Но въпросът за допущане до финансиране на този проект не е предмет на оспорената Заповед № 137, а на Заповед № 132, която не е предмет на оспорване в настоящото съдебно производство, поради което и съдът не следва да обсъжда този довод.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение поради неправилна преценка на спазването на изискванията за форма на акта и на административнопроизводствените правила е неоснователно, но доводите му за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон са основателни. Съдът не е тълкувал и приложил правилно закона като не е отчел, че визираните в Приложение № 3 на чл. 16, ал. 6 от Правилника подкритерии по чл. 27, ал. 1, т. 2 и 5 ЗФИ са в противоречие с материалния закон. Това прави обжалваното решение неправилно. Съдът следва да го отмени и вместо него да постанови друго, с което да отмени Заповед № 137 в частта досежно т. І – проект "Голата истина за група Жигули", и да върне преписката на органа за ново произнасяне съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. На основание чл. 174 АПК съдът следва да определи срок на органа за произнасяне.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Изпълнителна агенция "Национален филмов център" – юридическото лице, в чиято структура се намира органът – ответник, направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото за тази инстанция са в размер на 25, 00 лв. държавна такса.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и 3 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд