Решение № 9060 от 7.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14136/2008 г.

Решение № 9060 от 7.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14136/2008 г., V о., докладчик съдията Жанета Петрова Фарида Алиевна Калбахани е обжалвала Заповед № РД-09-453/23.09.2008 г. на министъра на здравеопазването, с която й била отказано признаването на професионална квалификация "лекар". Направени са оплаквания за незаконосъобразност на административния акт поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон и е поискано да бъде отменен с връщане на преписката за ново произнасяне, при което на жалбоподателката бъде призната професионална квалификация "лекар", като се присъдят направените разноски. Министърът на здравеопазването е оспорил жалбата. Върховният административен съд, като провери законосъобразността на административния акт, намира, че жалбата е основателна. На 11.06.2008 г. Фарида Алиевна Калбахани подала до министъра на здравеопазването заявление № УДО-К-63/11.06.2008 г. за признаване на професионална квалификация "лекар", придобита на 30.06.1984 г. в Република Казахстан, след провеждане на 5-годишен курс на обучение в Алматинския държавен медицински институт. Към заявлението били приложени копие от документ за самоличност, копие от диплома Г-I № 211705 на Алматинския държавен медицински институт, удостоверяваща присвоена квалификация "лекар-педиатър", приложение-извадка от зачотно-изпитна ведомост, удостоверяващо броя на часовете за обучение по отделните дисциплини и положените изпити и зачоти, характеристика, от която се установява липсата на наложени административни или дисциплинарни наказания по време на упражняване на медицинската професия, медицински документи, че лицето е в добро физическо и психическо здраве, свидетелство за съдимост, удостоверение за промяна на фамилно име, документ за платена държавна такса. По заявлението на Фарида Калбахани било изготвено становище от д-р Искра Колева, главен експерт но дирекция "Национална здравна политика", според което при сравнение с единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "медицина" в Република България се установявало несъответствие в съотношението между теоретично и практическо обучение. Въпреки по-големия брой часове теоретично обучение, преминато от заявителката, липсвало такова по някои задължителни учебни дисциплини, а по други обучението било със значително по-малко часове. Липсващите задължителни учебни дисциплини са: "ортопедия и травматология", "анестезиология и интензивно лечение", "клинична фармакология" и "обща медицина", а задължителните учебни дисциплини със значително по-малък от минималния хорариум: "патоанатомия и цитопатология" - 78 % от минимума, "пропедевтика на вътрешните болести" - 46, 6 % от минимума, "рентгенология, радиология" - 64, 7% от минимума, "хигиена, екология и професионални заболявания" - 73, 3 % от минимума, "очни болести" - 77, 3 % от минимума, "дерматология и венерология" - 35, 5% от минимума, "вътрешни болести и терапия", "клинична лаборатория и имунология" - 40, 3 % от минимума, "съдебна медицина и деонтология" - 66% от минимума, "урология" - 53% от минимума. Налице били и различия в държавните изпити: от изискващите се пет държавни изпита - "по вътрешни болести", "хирургични болести", "акушерство и гинекология", "детски болести и хигиена", "инфекциозни болести, епидемиология и социална медицина", Фарида Калбахани положила само два - " хигиена, социална хигиена и организация на здравеопазването" и "педиатрия и детски инфекциозни болести ". На 11.07.2008 г. било проведено заседание на Комисията за признаване на професионална квалификация и/или специализация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "фармацевт" при Министерството на здравеопазването, на което било разгледано заявлението на Фарида Калбахани. Комисията приела, че заявителката е представил всички необходими документи по чл. 77, ал. 2 от Закона за признаване на професионални квалификации. С оглед становището на д-р Искра Колева, че има съществено несъответствие между обучението на заявителя и нормативните изисквания за придобиване на професионална квалификация лекар, комисията взела решение да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване поради липса на предпоставките по чл. 8, ал. 2, във връзка с чл. 77, ал. 2 т. 4 от Закона за признаване на професионални квалификации. Със Заповед № РД-09-453/23.09.2008 г., на основание чл. 84, ал. 4, във връзка с чл. 8, ал. 2 и чл. 77, ал. 2, т. 4 от Закона за признаване на професионални квалификации, въз основа на предложението по точка I, подточка 9 от протокол № 20/11.07.2008 г. на Комисията за признаване на професионална квалификация и/или специализация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "фармацевт", министърът на здравеопазването отказал признаване на професионална квалификация "лекар" на Фарида Калбахани. Изложени били съображения за наличието на съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба на Република България. Съгласно чл. 7, ал. 2, чл. 8 и чл. 12 от Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалностите "медицина" и "дентална медицина" за образователно - квалификационна степен "магистър" се изисква хорариум на задължителните учебни дисциплини на теоретична подготовка по специалността "медицина" 4 965 часа, а практическата подготовка включва учебна практика с минимална продължителност 300 часа и преддипломен стаж след приключване на десетия семестър - 1320 часа. Установявало се несъответствие в хорариума на задължителните учебни дисциплини "вътрешни болести и терапия", "дерматология и венерология", "клинична лаборатория и имунология", "съдебна медицина и деонтология", "урология", "патоанатомия и цитология", "рентгенология и радиология", "очни болести", " ушно-носно-гърлени болести", "социална медицина и медицинска етика", "екология и професионални заболявания". Не били положени държавни изпити "по вътрешни болести", "хирургични болести", "акушерство и гинекология". Съгласно чл. 186, ал. 1 от Закона за здравето гражданите на държава - членка на Европейския съюз, другите държави от Европейското икономическо пространство и Швейцария упражняват медицинска професия в Република България след признаване на професионалната им квалификация по реда на Закона за признаване на професионални квалификации. Чужденците, извън тези по ал. 1, упражняват медицинска професия в Република България след признаване на професионалната им квалификация по реда на Закона за признаване на професионални квалификации и ако владеят български език и професионална терминология на български език, установено по ред, определен с наредба на министъра на образованието и науката и министъра на здравеопазването (чл. 186, ал. 3 от Закона за здравето ). Орган по признаване на професионалната квалификация за професията "лекар" е министърът на здравеопазването (чл. 4, ал. 1, т. 1 от Закона за признаване на професионални квалификации), с оглед на което следва да се приеме, че обжалваната заповед е издадена от компетентен орган. Процедурата по признаване на професионални квалификации е уредена в чл. 77 - чл. 86 от Закона за признаване на професионални квалификации. Желаещите да упражняват регулирана професия на територията на Република България подават заявление по образец до съответния орган по признаване, което съдържа информация за самоличността на заявителя, информация за професионалната му квалификация, конкретната регулирана професия, която желае да упражнява, и предполагаемия срок за упражняването й, документи и свидетелства, изисквани от органа. Лицата с професионална квалификация, която не е придобита в държава - членка, а това означава държава - членка на Европейския съюз, друга държава - страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство или Швейцария, според даденото в § 1 т. 12 от Допълнителните разпоредби на Закона за признаване на професионални квалификации определение, трябва да представят достатъчно доказателства, че квалификацията им съответства на нормативните изисквания в Република България за придобиване на същата професионална квалификация. В срок до един месец от получаване на заявлението и приложените към него документи органът по признаване писмено уведомява заявителя за получаването им. Когато се установи липса на документи или непълнота на представените документи, органът по признаване уведомява писмено заявителя да представи в срок до два месеца съответните документи. Ако заявителят не представи необходимите документи в срок до два месеца от получаване на уведомлението по процедурата по признаване на съответната професионална квалификация се прекратява. Органите по признаване създават експертни комисии, които разглеждат подадените заявления и документи за признаване на професионална квалификация и представят на органа по признаване мотивирано предложение за признаване или за отказ от признаване на професионална квалификация в съответствие с изискванията на този закон. Когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, комисиите предлагат на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Органът по признаване взема решение за признаване или отказва да признае професионалната квалификация по съответната професия в срок до три месеца от датата, на която са подадени заявлението и всички необходими документи, въз основа на предложение на комисиите. При вземане на решение за признаване на професионална квалификация по съответната професия органът по признаване или оправомощено от него длъжностно лице издава удостоверение за признаване по утвърден от органа по признаване образец. Органът по признаване отказва признаване на съответна професионална квалификация с мотивирана писмена заповед, за която уведомява писмено заявителя. Законът за признаване на професионални квалификации, според записаното в чл. 1, урежда условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави-членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване на регулирани професии в Република България. Анализът на нормативните текстове сочи, че те съдържат главно уредба на режима на признаване на квалификация за упражняване на регулирана професия, когато квалификацията е придобита в държави-членки. В закона отсъства ясна и пълна нормативна регламентация на случаите, когато професионалната квалификация е придобита в трети държави, вероятно поради факта, че при изработването му механично е било пренесено съдържанието на Директива 2005/36 (EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации, която разглежда въпросите за признаване на професионалната квалификация на граждани на държави-членки, придобили професионална квалификация в други държави - членки. Това налага тълкуването на нормативния акт в смисъла, съответстващ най-пълно на неговата цел, която съвпада с обявената с Директива 2005/36/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година за установяване на унифициран, прозрачен и гъвкав режим за признаване на професионалните квалификации. Разпоредбата на чл. 5 от Закона за признаване на професионалните квалификации предвижда, че граждани на държави-членки, които притежават доказателства за професионални квалификации, придобити в друга държава- членка, могат да упражняват регулирана професия в Република България в съответствие с българските закони. Признаването на професионални квалификации за професиите "лекар", "медицинска сестра", "лекар по дентална медицина", "ветеринарен лекар", "акушерка", "магистър-фармацевт" и "архитект" се извършва в съответствие с минималните квалификационни изисквания за упражняване на тези професии съгласно Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации. Същите квалификационни изисквания следва да се приложат и за решаването на случаи като разглеждания, когато професионалната квалификация е придобита в трета държава, от лице, чужд гражданин. В този смисъл е разпоредбата на чл. 10 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации, според която директивата не е пречка държавите-членки да признават, в съответствие със своята нормативна уредба, професионални квалификации, придобити извън територията на Европейския съюз от граждани на трети страни, като във всички случаи признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания за съответните професии. При отсъствието на възможност за автоматично признаване на издадените от учебни институции на трети държави удостоверения за професионална квалификация, при което да им бъде дадено действие на територията на страната, каквото имат удостоверенията за професионална квалификации, издавани от български учебни институции, лицата, които притежават такива удостоверения, преминават през процедура, в рамките на която се извършва сравнение между съдържанието на получената в трета държава квалификация и тази, която се придобива след обучение в България. Сравнението следва да се основава едновременно на минималните квалификационни изисквания за упражняване на регулираната професия съгласно Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации и на изискванията, въведени от българското законодателство. Аргументи в подкрепа на този извод се съдържат във вече цитираните разпоредби на чл. 5 и чл. 77, ал. 2, т. 4 от Закона за признаване на професионални квалификации. Макар да е процесуална, разпоредбата на чл. 77, ал. 2, т. 4 от Закона за признаване на професионалните квалификации съдържа указание от материалноправен характер, установявайки изискване за съответствие на придобитата в трета държава професионална квалификация с нормативните изисквания, установени в Република България за придобиване на същата професия. Признаването на професионални квалификации за професиите "лекар", "медицинска сестра", "лекар по дентална медицина", "ветеринарен лекар", "акушерка", "магистър-фармацевт" и "архитект" на лица, обучавали се в трета държава, следва да се извърши на основата на минималните квалификационни изисквания за упражняване на тези професии съгласно Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации, ако тези изисквания са на по-високо ниво в сравнение с изискванията за обучение за същата професия, провеждано в Република България. Заявлението, подадено от Фарида Калбахани, е за признаване на професионална квалификация "лекар", което налага сравнение с минималните квалификационни изисквания за упражняване на регулираната професия съгласно Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и Съвета заедно с тези по българското законодателство. В случая органът е извършил сравнение само с изискванията, каквито са предвидени в Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "медицина" и "дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър". Съгласно чл. 5 от наредбата обучението по специалността "медицина" се провежда в редовна форма с продължителност не по-малко от 6 години и включва единен образователен минимум за теоретическа и практическа подготовка, определени в чл. 7, ал. 2 и чл. 8. Минималният хорариум на задължителните учебни дисциплини е 4 965 часа, а на практическата подготовка - 1620 часа. Съгласно чл. 24 от Директива 2005/36/ЕО базовото обучение по медицина включва най-малко 6 години или 5 500 часа теоретично и практическо обучение, проведено от или под контрола на университет. В нарушение на изискването на мотивираност на административния акт органът не е изложил съображения, които да обосноват извършената от него съпоставка на хорариума по задължителните учебни дисциплини за придобиване на висше образование в Република България по специалността "медицина" и тези, изучавани от жалбоподателката, които имат различно наименование и/или обединяват две или повече дисциплини. В жалбата се възразява, че в Алматинския държавен медицински институт специалността "патоанатомия и цитопатология" не е била изучавана като една дисциплина, а е била разделена на две дисциплина: "топографска анатомия с оперативна хирургия" и "патоанатомия със секционен курс", а учебната дисциплина "рентгенология, радиология" е изучавана не в една, а в две дисциплини: "рентгенология, радиология" и "медицинска електроника и кибернетика". Поради отсъствието на съответни мотиви на административния акт, съдът не би могъл да извърши проверка на основателността на възражението, което само по себе си е основание за отмяна на административния акт. В тази връзка следва да се отбележи и липсата на събрана като доказателство по административната преписка учебна документация - учебни планове, програми, квалификационни характеристики, изготвени от Алматинския държавен медицински институт, която да позволи анализ на съдържанието на изучаваните от жалбоподателката дисциплини. Извършването на анализ е необходимо и от гледна точка на това, че проведеното от Фарида Калбахани обучение е в периода 1977 - 1983 година, а се сравнява със задължителни държавни изисквания за обучение по медицина, одобрени с Наредбата за единните държавни изисквания да придобиване на висше образование по специалностите "медицина" и "дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър" (обн., ДВ № 94 от 25 ноември 2005 г.). Основателно е и оплакването на жалбоподателката, че министърът на здравеопазването не е взел предвид допълнително изучаваните от нея часове по някои учебни дисциплини по време на курсове, семинари, ординатори и интернатури. Административният орган приема решение за признаване на професионална квалификация, а не за признаването на диплом за висше образование, поради което е длъжен да вземе предвид всички, представени от заявителя, доказателства за професионална квалификация. Съгласно определението, дадено в § 1, т. 3 от Допълнителните разпоредби на Закона за признаване на професионални квалификации доказателства за професионална квалификация са дипломи, свидетелства и други документи, които удостоверяват успешно завършване на професионално обучение. Във връзка с доводите на жалбоподателката за наличието на признаване на висшето й образование по медицина от министъра на образованието с образователно-квалификационна степен "магистър", на основание чл. 10, ал. 2, т. 4 от Закона за висшето образование, следва да се отбележи, че представеното удостоверение № 17-46/22.10.2007 г. на Министерството на образованието и науката не дава достъп до упражняване на регулираната професия "лекар" в Република България. Към момента на издаването на удостоверението, Законът за висшето образование (редакция ДВ бр. 41 от 2007 г.), глава дванадесета, е уреждал друга, самостоятелна процедура, в рамките на което се е извършвало признаване на право за упражняване на регулирана професия въз основа на професионална квалификация, придобита в чужбина. След отмяната на глава дванадесета от Закона за висшето образование с § 7, т. 2 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за признаване на професионални квалификации й (ДВ, обн. ДВ бр. 13 от 8 февруари 2008 г.) достъпът до упражняване на регулирана професия в Република България се осъществява въз основа на този закон. Признаването на висшето образование по медицина на Фарида Калбахани е извършено по реда на Наредбата за държавните изисквания за признаване на придобито висше образование и завършени периоди на обучение в чуждестранни висши училища, посредством сравняване на данните от представените документи и установените изисквания за придобиване на висше образование по същата и/или по сродна специалност в българските висши училища. Право на признаване на придобито висше образование и на завършени периоди на обучение в чуждестранни висши училища имат български граждани, чужденци и лица със статут на бежанци, които са се обучавали във висши училища, създадени и функциониращи по законоустановения ред в страната, в която е придобито висшето образование, или са завършени периодите на обучение. Признаването на висше образование, придобито в чуждестранни висши училища, е официално писмено потвърждение на стойността на дипломата за висше образование или на друг аналогичен документ, издаден от образователна институция, призната от компетентен държавен орган за част от системата на светското висше образование на съответната държава. То има за цел да осигури достъп до по-нататъшно обучение в системата на висшето образование, до обучение за повишаване на квалификацията и до докторантура, за да може се използва присъдено научно звание и за улесняване на достъпа до пазара на труда. Затова министърът на образованието е следвало да постанови решението си, като съобрази извършеното признаване на висшето образование по медицина на Фарида Калбахани, което се извършва след оценка за съответствие на проведеното от заявителя обучение с държавните образователни изисквания в Република България. Административният орган е допуснал нарушение на изискването за мотивиране на административния акт и като не е изложил съображения относно правното действие на подписаното между правителствата на Република България и Съюза на Съветските социалистически републики Споразумение за еквивалентност на документите за образование, научните степени и звания, издавани или присъждани в Народна Република България и Съюза на Съветските социалистически републики. Със споразумението съответните документи за образование, издавани в Народна Република България и Съюза на съветските социалистически републики след успешно завършване на висшето учебно заведение, се признават за еквивалентни и свидетелстват за това, че лицата, на чието име са издадени тези документи, са получили висше образование, което дава право на работа по получената специалност. Макар да се е позовал на това споразумение, министърът на здравеопазването не е обсъдил приложението на чл. 8, ал. 2 от Закона за признаване на професионални квалификации, според който професионална квалификация за упражняване на регулирана професия се признава на граждани на трети държави, придобили право да упражняват същата професия в държава, с която Република България има сключен международен договор за или включващ клаузи за взаимно признаване на професионална квалификация по тази професия, при договорените условия. В хода на процедурата по издаване на обжалваното решение на министъра на здравеопазването е било допуснато съществено нарушение на производственото правило на чл. 83 от Закона за признаване на професионални квалификации, според което при наличието на съществени несъответствия с изискванията на този закон на доказателствата за професионална квалификация, комисиите предлагат на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. В случай че заявителят писмено декларира съгласието си с тези мерки, срокът за произнасяне по заявлението за признаване на професионална квалификация спира да тече. Такова задължение е формулирано не само за помощния орган, но и за органа по признаване, който може да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност в случаите, когато: продължителността на обучението, за което е представил доказателства е най-малко с една година по-кратка от изискваната в Република България; обучението, удостоверено с доказателствата за професионални квалификации, обхваща съществено различно съдържание от изискваното в Република България; регулираната професия в Република България включва една или повече професионални дейности, които не са включени в съответната професия в държавата членка по произход на заявителя, и несъответствието се изразява в липсата на конкретно обучение, което се изисква в Република България, или в съществено различие в съдържанието му съгласно удостоверенията за правоспособност или за професионални квалификации на заявителя. Според нормативното определение на чл. 29, ал. 2 ЗППК съществено различно съдържание е съдържанието, познаването на което е необходимо за упражняване на професията, и обучението, преминато от заявителя, ако се характеризира със съществени несъответствия в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. Както се установява от Заповед № РД 09-453 /23.09.2008 г., че министърът на здравеопазването е направил извод за наличието на съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата в Република България нормативна уредба, поради което е следвало да предложи на заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност. Преминаването на стаж за приспособяване или признаване на изпит за правоспособност представлява компенсационна мярка, чието прилагане се препоръчва на приемащата държава от Директива 2005/36/ЕО. Мярката се установява в полза на държавата-членка, от чийто орган се изисква признаване на професионална квалификация. Прилагането й дава гаранция за постигане на задължителното ниво на квалификация, поради което всяко изключение от изискването за такъв избор следва да бъде мотивирано за всеки отделен случай с императивно изискване от обществен интерес. Дадените с директивата препоръки дават основание да се приеме, че мярката не е алтернатива на решението за отказ за признаване на професионална квалификация и следва да се приложи винаги при наличието на съществено несъответствие, освен когато може да бъде избягната по причини от обществен интерес. С прилагането на мярката се цели преодоляването на несъответствието и постигане на квалификационното ниво, изисквано от приемащата държава. Целта на предвидената в Закона за признаване на професионални квалификации административна процедура е да се осигури възможност за свободно упражняване на регулираната професия, която не може да бъде ограничавана само поради съществуването на различия в образователните изисквания на приемащата държава и тази, в която е проведено обучението. Издаденият от министъра на здравеопазването административен акт, с която се отказва признаването на професионална квалификация "лекар" на Фарида Калбахани, е незаконосъобразен и следва да се отмени. Тъй естеството на въпроса не позволява произнасянето на съда по същество, преписката следва да се изпрати на органа за ново разглеждане, при спазване на дадените задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. С оглед изхода на делото на жалбоподателката следва да се присъдят направените разноски в размер на 610 лева. По изложените съображения и на основание чл. 173, ал. 2 АПК Върховният административен съд