Решение № 5120 от 19.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 866/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програма Околна среда (ПОС) 2021 - 2027 г. срещу Решение 3531 от 14.11.2024 г. по адм. дело 702/2024 г. на Административен съд Велико Търново, с което по жалба на община Горна Оряховица е отменено Решение N-158 от 26.08.2024 г. на ръководителя на УО на ПОС 2021 - 2027 г. за определяне на финансова корекция в размер на 5 % от допустимите разходи по договор 49 от 14.08.2023 г. с изпълнител ЕКО ЛОГИСТИК А ЕООД на стойност 62 500,00 лв. без ДДС.

Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва изводите на съда за липса на констатираното с акта нарушение, както и че същото неправилно е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности). Твърди и че първоинстанционният съд не е обсъдил всички събрани по делото доказателства или същите са изследвани неправилно, от което са последвали и неправилни изводи. Моли съда да отмени обжалваното решение и да върне делото за ново разглеждане от друг състав на административния съд, евентуално иска неговата отмяна и решаване на делото по същество, като касационната инстанция отхвърли жалбата срещу административния акт. Претендира направените по делото разноски.

Ответникът община Горна Оряховица, не изразява становище по касационната жалба.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е процесуално допустима, тъй като е подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

С обжалваното решение съдът е отменил Решение N-158 от 26.08.2024 г. на ръководителя на УО на ПОС 2021 - 2027 г., с което на община Горна Оряховица е определена финансова корекция в размер на 5 % от допустимите разходи по договор 49 от 14.08.2023 г. с изпълнител ЕКО ЛОГИСТИК А ЕООД на стойност 62 500,00 лв. без ДДС.

Съдът е установил от фактическа страна, че между ръководителя на УО на ПОС 2021 - 2027 и община Горна Оряховица е сключен административен договор Д-34-49/07.05.2024 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма Околна среда 2021 2027 г. по процедура чрез директно предоставяне BG16FFPR002-5.001 За по-чист въздух! за изпълнение на проект ИСУН BG16FFPR002-5.001-0014 За по-чист въздух в община Горна Оряховица, чрез подмяна на отоплителните уреди на твърдо гориво с екологични алтернативи.

За разходване на средствата общината е провела процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Изготвяне на проучване на нагласите на населението на територията на община Горна Оряховица, отопляващи се на твърдо гориво и актуализация на документи, разработени в рамките на проект, финансиран по ОПОС 2014 2020 г., за целите на кандидатстване и изпълнение на проект Подобряване качеството на атмосферния въздух в община Горна Оряховица, финансиран по процедура За по-чист въздух! по приоритет 5 Въздух по Програма Околна среда 2021-2027 г..

При проверка на процедурата административният орган е установил нарушение на чл. 49, ал. 1 във вр. чл. 2, ал. 2 и чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), изразяващо се в заложени в техническата спецификация изисквания, касаещи съдържанието на техническото предложение, които не осигуряват равен достъп на участниците до процедурата за възлагане на обществената поръчка и създават необосновани пречки пред възлагането на обществената поръчка в условията на конкуренция.

Конкретните съображения на органа са, че при анализ на раздел VI от техническата спецификация относно съдържанието на техническото предложение и план-графика за изпълнение на поръчката се установява, че не е уточнено за всяка от дейностите, посочени в техническата спецификация, какви на брой и по вид следва да са отделните задачи, за да се дефинират предпоставките и необходимите ресурси за качествено и навременно изпълнение. Също така не е дадена дефиниция за понятията качествено и навременно изпълнение, като всеки участник без наличие на обективни критерии може свободно да ги интерпретира за изготвянето на своето предложение. По този начин се създават предпоставки за субективно разглеждане на техническите предложения и отстраняване на участниците. В тази връзка административният орган е отбелязал, че възложителят изрично е посочил, че участник се отстранява: 1. ако не е разработил техническото предложение съгласно техническата спецификация и/или предварително обявените условия на възложителя; 2. ако се установи несъответствие между който и да е от елементите на техническото предложение и изискуемия план-график за изпълнение на поръчката; 3. ако е налице липса на някои от посочените от възложителя елементи, части/компоненти на техническото предложение и/или несъответствие /несъгласуваност/противоречие между елементи на отделните раздели /части/компоненти на техническото предложение.

Административният орган посочва още, че възложителят е указал, че за всяка задача се посочва отговорен експерт и срок за изпълнението на задачата, но предвид факта, че самата техническа спецификация не дефинира отделни задачи за всяка от дейностите и не определя отделни срокове или начини за изпълнението им, а възложителят е определил общ срок за изпълнение на поръчката, то изискването също предполага различно тълкуване. Следователно не е налице обективен критерий, по който да се прецени дали предложените срокове за изпълнение на всяка задача към всяка дейност са достатъчни.

На следващо място административният орган цитира посоченото от възложителя съдържание на Дейност 1: Проучване на нагласите на населението на община Горна Оряховица, което да обхваща само членове на домакинства, отопляващи се на твърдо гориво (социологическо изследване). Според органа е налице съдържателно припокриване на отделните точки.

На последно място органът посочва, че техническата спецификация съдържа неясно изискване план-графикът да съдържа подробно и реалистично отразяване на всички дейности и задачи, тъй като не е уточнено какво трябва да се разбира под понятията подробно и реалистично.

Нарушението на чл. 49, ал. 1 във вр. чл. 2, ал. 2 и чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 ЗОП е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.) (Наредбата за посочване на нередности/Наредбата).

За допуснатата нередност на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) с административния акт е определена финансова корекция в размер на 5 % от допустимите разходи по засегнатия от нарушението договор с изпълнител ЕКО ЛОГИСТИК А ЕООД.

При така установената фактическа обстановка първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби, поради което е отменил административния акт.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Неоснователно е оплакването на касационния жалбоподател за допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Наведените в касационната жалба доводи за съществено нарушение на съдопроизводствените правила фактически имат отношение към задължението на съда да изложи мотиви, като обсъди становищата на страните, относимите факти и обстоятелства и обоснове правните си изводи чл. 172а, ал. 2 АПК. Фактът, че първоинстанционният съд не е възприел доводите на административния орган, не значи неизпълнение на процесуалните му задължения. Доколко изводите на съда съответстват на материалния закон и доколко са обосновани е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на съответствие на решението с материалния закон и обоснованост.

При проверка за съответствие на решението с материалния закон и обоснованост касационната инстанция установи следното:

Съгласно чл. 49, ал. 1 ЗОП техническите спецификации трябва да осигуряват равен достъп на кандидатите или участниците до процедурата за възлагане на обществената поръчка и да не създават необосновани пречки пред възлагането на обществената поръчка в условията на конкуренция. Разпоредбата на ал. 2 съдържа забрана техническите спецификации да съдържат конкретен модел, източник или специфичен процес, който характеризира продуктите или услугите, предлагани от конкретен потенциален изпълнител, нито търговска марка, патент, тип или конкретен произход или производство, което би довело до облагодетелстване или елиминиране на определени лица или някои продукти. По изключение, когато е невъзможно предметът на поръчката да се опише достатъчно точно и разбираемо по реда на чл. 48, ал. 1, се допуска подобно посочване, като задължително се добавят думите или еквивалентно/и.

Легална дефиниция на понятието техническа спецификация дава § 2, т. 54, б. б от ДР на ЗОП: спецификация във вид на документ, в който се определят изискваните характеристики на продукта или услугата, като равнище на качество, ниво на изпълнение спрямо изискванията за опазване на околната среда и климата, проектиране, което да отговаря на всички изисквания (включително достъп за хора с увреждания) и оценяване на съответствието, работни характеристики, приложение на продукта, безопасност или размери, включително съотносими към продукта изисквания по отношение на наименованието, под което се продава, терминология, символи, изпитване и методи на изпитване, опаковане, маркиране и етикетиране, инструкции за употреба, производствени процеси и методи на всеки етап от жизнения цикъл на доставката или услугата и процедури за оценяване на съответствието.

В настоящия случай административният орган излага съображения за наличие на неясни и субективни указания относно минималното съдържание на техническото предложение и план-графика към него. Съдът правилно приема, че тази констатация не се потвърждава от анализа на техническата спецификация. Изискванията за качествено и навременно изпълнение на дейностите от предмета на поръчката и подробно и реалистично съдържание на план-графика не се нуждаят от дефиниция, а преценката за съответствие следва да бъде извършена комплексно въз основа на цялото съдържание на техническото предложение и приложения към него план-график. Относно съдържанието на дейностите бенефициерът обосновано посочва, че е обективно невъзможно да бъдат описани с по-висока степен на конкретност, а и дори това да бъде сторено при положена най-висока грижа съществува риск подобно подробно описание да не отговаря на действителната социално-икономическа обстановка и да препятства постигането на целените резултати. Що се касае до междинните срокове, които органът счита, че възложителят е следвало да определи, подобен подход нито се основава на нормативно изискване, нито е обоснован с оглед предмета на поръчката. Междинните срокове са предмет на план-графика, който се изготвя от участника, а не на техническата спецификация.

Правилно също така съдът приема, че изискванията за качествено и навременно изпълнение на дейностите от предмета на поръчката и подробното и реалистичното им планиране, макар и формално инкорпорирани в частта от документацията, озаглавена техническа спецификация, не попадат в дефиницията, дадена в § 2, т. 54, б. б от ДР на ЗОП, поради което извършените от органа фактически установявания не кореспондират на сочената като нарушена разпоредба на чл. 49, ал. 1 ЗОП.

Не е обоснован и изводът на органа за припокриване на съдържанието на отделните компоненти на Дейност 1. В подкрепа на този извод няма конкретни съображения, а само е възпроизведено съдържанието на техническата спецификация.

Предвид липсата на твърдяното от органа нарушение на чл. 49, ал. 1 ЗОП правилен е изводът на съда за липса на основание за определяне на финансова корекция. Именно защото не се доказва констатираното от органа нарушение, съдът не дължи проверка на неговата тежест и дали с него се осъществява състав на нередност. В тази връзка касационната инстанция се разграничава от мотивите на първоинстанционния съд във връзка с размера на финансовата корекция. В случая националната уредба относно видовете нередности и съответстващите им ставки на финансова корекция следва да остане неприложена не защото тази уредба противоречи на общностното право, а тъй като няма нарушение на сочената от органа разпоредба от националното право. Във връзка с даденото от Съда на Европейския съюз тълкуване по дело С-175/23 касационната инстанция е необходимо да припомни следното:

1. Нито в националната уредба, нито в съдебната практика на националния съд се приема, че всяко нарушение на правилата за възлагане на обществени поръчки представлява нередност по смисъла на член 2, точка 36 от Регламент (ЕС) 1303/2013, която води автоматично до прилагането на финансова корекция, чийто размер се определя въз основа на предварително определена скала на единните ставки на корекцията. Трайна е съдебната практика, че във всеки отделен случай се разглеждат особеностите на нарушението при проверката дали осъществява състав на нередност.

1. Нарушенията на правилата за възлагане на обществени поръчки са разграничени по своето естество и сериозност в приложенията към Наредбата за посочване на нередности.

1. Наличието на нарушение е само един от елементите на нередността, като винаги се изследва въпросът и за останалите елементи, включително за вредата за бюджета на ЕС.

1. Пропорционалният метод за определяне на финансова корекция се прилага само в случаите, когато не може да се установи реалният финансов ефект. Многократно ВАС е посочвал, че невъзможността за реално и точно изчисляване на финансовото отражение на нарушението не означа липса на финансово влияние. Но и в тези случаи ставките са различни за отделните видове нередности според тяхната тежест, определена от нормотвореца, като пропорционалният метод позволява индивидуализация на корекцията и на база материален интерес, т. е. корекцията има различна ставка и основа във всеки отделен случай. Наред с това следва да се припомни, че СЕС допуска да се приложи размер на ставката, който е нормативно регламентиран след извършване на нарушението и представлява действаща уредба към момента на издаване на административния акт. Дава се приоритет на защитата на финансовите интереси на Съюза не се прилага правилото за по-благоприятен закон, тъй като финансовата корекция представлява административна мярка, а не административно наказание и цели възстановяване на предишното положение.

1. За отделни видове нередности има допълнителна скала за размера на финансовата корекция според постигнатото ниво на конкуренция предвижда се по-нисък размер на ставката, а за други видове нередности тази допълнителна скала са основава на квалифициращи признаци, въз основа на които се определя по-висок от размер. Регламентирани са и хипотези, при осъществяването на които се отрича финансово отражение на нарушението върху бюджета на ЕС.

1. Въведената от законодателя скала е обусловена от главната причина за прилагане на пропорционалния метод това е невъзможността да се определи точното финансово изражение на вредата, която обаче според СЕС не изключва отговорността на бенефициера. След като СЕС допуска финансова корекция и в случаи, в които не може да се установи реалното засягане на бюджета, т. е. тежестта на нарушението, съответно тежестта на нередността, единственият възможен подход при определяне на размера на ставките е чрез нормативно регламентирана скала.

1. Класификацията на нередностите в зависимост от тяхното естество и сериозност е положителна и необходима характеристика на нормативната уредба. Скалата на ставките е логическо продължение именно на класификацията на нередностите. Ставките също като класификацията на нередностите са възприети от Насоките на Европейската комисия за определяне на финансови корекции.

По горните съображения обжалваното решение е правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение