Решение № 14875 от 3.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7259/2017 г.

Решение № 14875 от 3.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7259/2017 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на Общински съвет – Кнежа (ОС- Кнежа) против решение № 162/21.04.2017 г. по адм. дело № 1011/2016 г. на Административен съд – Плевен, с което е прогласена нищожността на решения № 98/29.02.2016 г. и № 241/31.08.2016 г. на ОС-Кнежа и преписката е върната на съвета за ново произнасяне по заявление с вх. № 9400-102/28.01.2016 г. от Н. П. В касационната жалба се поддържа, че решението е неправилно като постановено в нарушение на чл. 24 г, ал. 9 от ЗСПЗЗ във вр. с чл. 40, ал. 8 от ЗОС. Поддържа се, че както от материалноправна гледна точка, така и по отношение спазването на формата, компетентността и спазването на административно производствените правила, протестираното решение на ОС-Кнежа е действителен административен акт. Ответната страна – Окръжна прокуратура – Плевен (ОП – Плевен) не взема отношение по касационните възражения. Заинтересованата страна - Н. П., представляван от адв. Я. В., поддържа касационните оплаквания на ОС-Кнежа. В отговор на касационната жалба и в хода на делото по същество се застъпва мнението, че обжалваното решение на АС – Плевен е неправилно, тъй като съдът, позовавайки се на забраната за замяна на общински имоти, следваща се от чл. 40, ал. 1 от ЗОС, не е съобразил уреденото изключение от забраната – чл. 24г, ал. 9 от ЗСПЗЗ, чл. 36, ал. 2 и ал. 4 от ППЗСПЗЗ, вр. чл. 40, ал. 3, 5 и 8 от ЗОС. Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, дава заключение, че касационната жалба е допустима, но неоснователна. Подробно е обоснован извод, че съдът правилно е приел, че протестираният акт е нищожен. Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав, преценява касационната жалба като допустима. Тя е подадена в срок от страна в съдебния спор, за която съдебното решение е неблагоприятно, против подлежащ на касационен контрол съдебен акт. По основателността на жалбата, касационната инстанция приема следното: Административният съд е сезиран с протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен против действителността на Решение № 98/29.02.2016 г. и № 241/31.08.2016 г. на ОС-Кнежа. С Решение № 98/29.02.2016 г., взето по протокол № 10 от проведеното на 29.02.2016 г. заседание на ОС-Кнежа на основание чл. 8, ал. 1, чл. 40, ал. 8, чл. 41, ал. 2 от ЗОС и чл. 24г, ал. 9 от ЗСПЗЗ е дадено разрешение за извършване на замяна между собствените на Н. П. имоти в землището на гр. Кнежа - имот № 333016 от 14, 800 дка, ІІІ-та кат., м. "Пчелинище" и имот № 321020 с площ 18, 373 дка, ІV-та кат., м. "Конунски дол" - с имоти частна общинска собственост, намиращи се в землището на гр. Кнежа - имот № 077006 с площ 13, 058 дка, ІІІ- та кат., м. "Опитно поле" и имот № 77008 с площ 7, 262 дка, ІІІ - та кат., м. "Локвичката". С Решение № 241/31.08.2016 г., взето по протокол № 24 от проведеното на 31.08.2016 г. г. заседание на ОС-Кнежа, същият е отказал по предложение на ОП – Плевен от 28.07.2016 г. да отмени предходно свое Решение № 98/29.02.2016 г. Със сега обжалваното решение, съдът е приел протестираните актове на ОС – Кнежа за нищожни. По отношение на Решение № 98/29.02.2016 г. е прието, че актът е приет от компетентен орган и в изискуемата от закона форма, но при изначална липса в закона на възможност за замяна при условията, при които е направена с процесното решение, поради което се явявал нищожен като изцяло лишен от законова опора, т. е. не е издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин интересите на общината. Липсата на материално правомощия за замяна на земеделски земи частна общинска собственост със земи на физическо лице, съдът е обосновал с нормата на чл. 40, ал. 1 във вр. с ал. 2 от ЗОС, която изрично посочвала възможните замени с общински имоти. Съдът е приел, че материалноправни предпоставки за замяна на частни имоти с общински имоти извън посочените в чл. 40, ал. 2 от ЗОС, не съществуват нито в Закона за общинската собственост, нито в друг нормативен акт. По отношение на Решение № 241/31.08.2016 г., съдът е приел, че тъй като това решение потвърждава правните последици, следващи се от Решение № 98/29.02.2016 г., респ. няма самостоятелно правно значение и не поражда самостоятелни правни последици, то щом първоначалният акт е нищожен, тази нищожност засяга и действителността на Решение № 241/31.08.2016 г. Решението е неправилно по отношение действителността на Решение № 98/29.02.2016 г. и недопустимо по отношение Решение № 241/31.08.2016 г. на ОС-Кнежа. Настоящия съдебен състав не споделя извода на съда, изведен при безспорна фактическа обстановка, че протестираното Решение № 98/29.02.2016 г. е нищожен административен акт, поради липса на материалноправно основание за формиране на волеизявление у издателя на акта към замяна на земеделски земи между община Кнежа и физическото лице Н. П. Правилно съдът се е позовал на нормата на чл. 40, ал. 1 от ЗОС и е приел, че замяна на общински имоти, вкл. общински имоти със земеделско предназначение, е възможна само в уредените от закона случаи, както и правилно е приел, че по силата на чл. 40, ал. 2 от ЗОС се уреждат специални хипотези на допустимост на сделките по замяна. Неправилно обаче съдът е приел, че материалноправни предпоставки за замяна на частни имоти с общински имоти извън посочените в чл. 40, ал. 2 от ЗОС, не съществуват нито в Закона за общинската собственост, нито в друг нормативен акт. По силата на чл. 40, ал. 2, т. 3 от ЗОС, замяна на имот - частна общинска собственост с имот и собственост на други лица, може да се извършва в други случаи - при условия и по ред, определени в закон. Цитираната норма е препращаща към всеки друг закон, различен от ЗОС. Такъв закон е чл. 24г, ал. 9 от ЗСПЗЗ, според който замяната на земеделски земи от общинския поземлен фонд със земеделски земи на граждани, юридически лица и държавата се извършва с решение на общинския съвет при условията и по реда на този закон и на ЗОС след представяне на мотивирано становище на общинската служба по земеделие. Доколкото предмет на процесното решение № 98/29.02.2016 г. на ОС-Кнежа е даването на съгласие за извършване на замяна на земеделски земи между община Кнежа и Н. П., настоящата инстанция намира, че приложимият закон е чл. 24г, ал. 9 от ЗСПЗЗ, респ. че в противоречие с приложимия закон АС – Плевен е приел, че в случая липсва материалноправно основание за издаването на протестирания административен акт. Щом законът допуска и определя условията на замяната на земи от общинския поземлен фонд със земи на трети лице, административният съд не е имал основание да приеме, че решението на ОС – Кнежа е изцяло лишено от законова опора. С оглед изложеното и като се споделят изводите на административния съд, че решение № 98/29.02.2016 г. на ОС-Кнежа е издадено от компетентен орган и в изискуемата от закона форма, то като краен резултат следва да се приеме, че протестираният акт е действителен, респ. годен е да породи своите правни последици. Тук е мястото да се отбележи, че тъй като производството по протестиране на решение № 98/29.02.2016 г. на ОС-Кнежа е проведено по протест подаден при условията на чл. 149, ал. 5 от АПК, поради което обхвата на съдебната проверка е ограничен до произнасяне единствено по отношение на действителността на административния акт, аргументи за или против нищожността на акта не могат да бъдат фактите, касаещи условията при които е допусната процесната замяна. В този смисъл мотивите към решението и становищата на страните относно материалната незаконосъобразност на административния акт, не следва да бъдат обсъждани. При така изложеното, решението, в частта му касаеща действителността на решение № 98/29.02.2016 г. на ОС-Кнежа, основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което протестът на прокурор при ОП – Плевен се отхвърли като неоснователен. Що се касае до решението, в частта му, относно Решение № 241/31.08.2016 г., касационната инстанция намира, че в случая съдът недопустимо е разгледал по същество протест, насочен към акт, който не поражда самостоятелни правни последици. На основание чл. 147, ал. 2 във вр. с чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК, допустимостта на протеста следва да се преценява от гледна точка общите правила за допустимост на съдебния контрол, доколкото не са налице изрични правила по отношение инициирането му от страна на прокурор. В случая, по отношение на допустимостта на протеста против Решение № 241/31.08.2016 г., административният съд не е отчел фактът, че този акт няма самостоятелно правно значение и не поражда правни последици спрямо действието на Решение № 98/29.02.2016 г. на ОС-Кнежа, доколкото е отклонено предложението на ОП-Плевен да бъде отменен вече издадения акт - Решение № 98/29.02.2016 г. При съобразяване горните факти и с нормата на чл. 145, ал. 2, т. 1 във вр. с чл. 159, т. 1 от АПК, административният съд е следвало да остави без разглеждане протеста в частта му, касаеща Решение № 241/31.08.2016 г., тъй като е подаден против неподлежащ на оспорване акт. Разглеждането по същество на протеста в тази му част е недопустимо, което налага съответното обезсилване на първоинстанцинното решение и прекратяване на делото на основание чл. 221, ал. 3 от АПК. При този изход на делото, следва да се уважат исканията на касатора и заинтересованата страна за присъждане на разноски в производството. Общински съвет – Кнежа, представляван от адв. С. Ч., с молба от 12.10.2018 г. е поискал присъждане на разноски, описани в списък по чл. 80 от ГПК, в размер на 300 лева, представляващи заплатен адвокатски хонорар. Съдът намира, че видно от приложения по делото ДПЗС от 23.05.2017 г. и направените в него отбелязвания за реално изплащане на адвокатския хонорар, претендираните разноски са доказани и следва да се присъдят изцяло в тежест на Прокуратурата Република България. Заинтересованата страна – Н. П., представляван от адв. В., в хода на делото по същество претендира разноски пред касационното производство без да представя списък по чл. 80 от ГПК. Видно от приложения по делото ДПЗС от 05.10.2018 г. и направените в него отбелязвания за реално изплащане на адвокатски хонорар от 1 500 лева, както и като се отчете факта, че липсва възражение за прекомерност на хонорара, съдът намира, че претендираните разноски са доказани и следва да се присъдят изцяло в тежест на Прокуратурата Република България. Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение