Решение № 3461 от 16.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 14050/2009 г.

Решение № 3461 от 16.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 14050/2009 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 208 и следващите от АПК по касационна жалба на Андрей Георгиев Иванов от гр. София, подадена чрез пълномощника му адвокат Румен Еленски от АК гр. София, против решение от 07.07.2009 г., постановено по адм. дело № 15347/2008 г. на Върховния административен съд, пето отделение. Оплакванията в касационната жалба са за неправилност на решението, като необосновано, постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и на материалния закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответната страна - министърът на извънредните ситуации на РБ, /правоприемник на който е министъра на вътрешните работи/ чрез процесуален представител главен юрисконсулт Галина Иванова - Добрева, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли за нейното отхвърляне. В писмени бележки по делото излага подробно аргументи. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното решение. Касационната жалба е подадена в законоустановения срок, от надлежна страна, и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е ОСНОВАТЕЛНА. С оспореното решение тричленен състав на ВАС е отхвърлил жалбата на Андрей Георгиев Иванов от гр. София против заповед № ЧР-01-3070/28.11.2008 г. на министъра на извънредните ситуации, с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител /ЗДСл/ и заповед № ЧР-02-49/28.11.2008 г. на същия орган за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение", е прекратено служебното му правоотношение на длъжността "главен директор" на Главна дирекция "Национална служба "Гражданска защита" при МИС, с ранг III младши и длъжностно ниво по ЕКДА - А4. Установено е било по делото, че с оспорената заповед № ЧР-01-3070/28.11.08 г., издадена от министъра на МИС, като орган по назначаването, е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателя без предизвестие, на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл, като фактическото й основание е заповед № ЧР-02-49/28.11.2008 г. на същия орган, действащ при условията на чл. 92, ал. 1 от ЗДСл. Наказващата заповед с "уволнение", е основание за прекратителния акт, и е издадена за извършени дисциплинарни нарушения, свързани с неизпълнение на конкретно посочени служебни задължения от жалбоподателя, квалифицирани по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 2 от ЗДСл. За да изгради този извод ответният орган е провел регламентираното с нормите на чл. 93 - 97 от ЗДСл дисциплинарно производство, стартирало с устно разпореждане до държавния служител да извърши проверка на дейността на дежурните екипи от "Аварийно-спасителни дейности" и дежурните служители в ОКИЦ при ТД "ГЗ" област гр. София на 05.10.2008 г., когато вследствие на непреодолими климатични явления се е създала критична ситуация за немалко хора, акумулирала обществено напрежение и недоволство от работата на МИС. Последната е била в резултат на обилен снеговалеж, силен вятър, ниски температури и паднали дървета на пътя, което е затруднило движението на МПС в Националния парк "Витоша" от кв. "Бояна" към местността "Златни мостове" и по пътя над хотел "Хюндай" към хижа "Алеко". По този повод са били приети спешни повиквания към единния европейски номер 112 за бедстващи хора и закъсали автомобили в 9.41 часа и в 10.09 часа, а спасителни действия са предприети след 13.00 часа. В хода на дисциплинарното производство са събрани писмени доказателства, от които е установено, че поради неточност при съставянето на двата образеца "Получен сигнал и отдадено разпореждане" № 50 и № 53, е взета предвид компютърната разпечатка на "Справка за инциденти от 112" на л. 30 от делото, неоспорена от страните, установяваща сигнал за паднали дървета, затрудняващи движението между Златните мостове и хижа "Септември", постъпил на 05.10.2008 г. в 10.09 часа, като по-рано - в 09.41 часа е получено съобщение и за хижа "Елица". Съгласно образеца под № 53 същият е приет от Лозанов, ръководител на втора спасителна група в 20.00 часа. Относно получения сигнал в 10.09 часа от тел. 112 към ОКИЦ-София за бедствие на 05.10.2008 г., представляващо паднали дървета по пътя кв. "Бояна" - м. "Златни мостове", което затруднява движението, е налице същото закъснение на неговото регистриране в ОКИЦ и предприемане на спасителни действия, видно от представения образец "Получен сигнал и отдадено разпореждане" № 50. Сигналът бил получен от В. Мустаков в 11.30 ч., а разпореждането е от 18.35 часа /л. 88/, като в образеца е отразено, че работата е завършила в 18.00 часа /т. е. преди издаването на разпореждането за нея/, а готовността на групата е възстановена в 19.00 часа и, че "шосетата са разчистени и движението е възстановено", както и че няма бедстващи хора. Сигналът е подаден повторно от тел. 112 в 12.52 часа и в него се сочи, че има блокирали хора на пътя м. "Златни мостове" - хижа "Звездица". Установявайки горните несъответствия, ответният административен орган, в кръга на предоставената му дисциплинарна власт, с писмо изх. № 04-00-274/17.11.2008 г. е поискал писмени обяснения от държавния служител, по повод започнало дисциплинарно производство, свързано с нарушения на служебните му задължения, като е посочено и правното основание по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. В определения му срок с вх. № 105-17-860/20.11.2008 г. жалбоподателят е представил такива пред органа по назначаването, в които е посочил, че между 11.30 -12. 20 часа на 05.10.2008 г. е водил разговори по мобилния си телефон с различни хора относно критичната ситуация в парк "Витоша", като не си спомня поредността им. На останалите въпроси е отговорил по начин, идентичен с изложеното в Докладната му записка от 16.10.2008 г., като на въпроса - какви мерки е предприел за подобряване на взаимодействието между структурите в ръководената от него Главна дирекция "НСГЗ" е посочил изрично предприетите от него действия. На 21.11.2008 г. се е провело заседание на Дисциплинарния съвет при МИС, по силата на заповед № РД-1295/21.11.2008 г. на министъра на извънредните ситуации и на основание чл. 95, ал. 4 от ЗДСл, на което е образувано дисциплинарно дело № 8/2008 г. срещу жалбоподателя, приети са писмените доказателства по преписката и са направени фактически установявания относно неговите действия и цялостното му поведение на 05.10.2008 г. На 24.11.2008 г. е проведено второ заседание на ДС, на което на базата на възприетите фактически обстоятелства, са направени изводи относно конкретно нарушените задължения на държавния служител и на основание чл. 96, ал. 3 от ЗДСл единодушно е взето решение да бъде предложено на дисциплинарнонаказващия орган да наложи наказание на служителя Андрей Иванов по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл - уволнение. Изложени са и мотиви по смисъла на чл. 91, т. 1 - 4 от ЗДСл, които впоследствие са възприети от компетентния орган. Последният, след получаване на двата протокола от заседанията на ДС, с писмо изх. № 04-00-274/25.11.2008 г. е поканил жалбоподателя на 27.11.2008 г. в 16.30 часа за изслушване относно нарушение на служебните му задължения във връзка с оперативната дейност на подчинената му структура - Териториална дирекция "Гражданска защита" - област София на 05.10.2008 г. Съгласно представения протокол служителят Андрей Георгиев Иванов е бил изслушан от министъра на МИС на 27.11.2008 г., след което на 28.11.2008 г. е издадена заповед № ЧР-02-49, с която му е наложено дисциплинарното наказание "уволнение", и прекратителната заповед № ЧР-01-3070/28.11.2008 г., издадена на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл. Дисциплинарнонаказващият орган е приел, че санкционираният държавен служител, като заемащ ръководна длъжност в МИС - главен директор на ГД "НСГЗ", е извършил виновно нарушения на служебните си задължения, изложени и квалифицирани в заповедта за дисциплинарно наказание. След преценка съобразно критериите по чл. 91 от ЗДСл, дисциплинарно наказващият орган е формирал извод за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание - "уволнение". Като е приел за установени изложените факти, тричленният състав на ВАС е обосновал правни изводи за законосъобразност на оспорената пред него заповед. Според мотивите на решението най-тежкото дисциплинарно наказание, наложено на жалбоподателя с мотивирана писмена заповед, съгласно изискването на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл, която е издадена от компетентен орган, със законоустановена дисциплинарна власт и при спазване на административнопроизводствените правила. Заповедта е издадена в сроковете по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, като на служителя е дадена възможност да защити своите права в пълен обем. Писмените обяснения, които е дал в рамките на дисциплинарното производство, са взети предвид от дисциплинарнонаказващия орган, като не са кредитирани в опроверганата им част относно времето на получаване на първите сигнали от единен европейски телефон 112 за бедстващи хора на 05.10.2008 г. в Национален парк "Витоша". От този именно правнозначим факт са изведени изводите за виновно неизпълнение на подробно индивидуализираните служебни задължения на държавния служител с широки ръководни функции, кореспондиращи по силата на закона и с пряка отговорност, която в случая е реализирана по реда на чл. 89 и следващите от ЗДСл. Прието е, че както Дисциплинарният съвет, така и решаващият дисциплинарнонаказващ орган, са обсъдили критериите по чл. 91, т. 1 - 4 от ЗДСл, което е въпрос на приложението на материалния закон. Преценена, в съответствие с фактите и закона, е тежестта на нарушенията и настъпилите от тях последици за службата и гражданите; формата на вина на държавния служител, която е изведена като съзнателно извършване на дисциплинарно укоримите деяния; обстоятелствата, при които те са извършени, както и цялостното служебно поведение на държавния служител, включително и обремененото му дисциплинарно минало с незаличеното предходно наказание. Поради това заповедта за уволнение на жалбоподателя съответства на закона. Касационната инстанция намира оспореното решение за неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон. При издаването на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание и за прекратяване на служебното правоотношение на Андрей Иванов е бил нарушен материалния закон. Държавният служител не е допуснал нарушение на задълженията си по чл. 69, ал. 2 и 3 от Закона за защита при бедствия /ЗЗБ - в редакцията му на ДВ, бр. 102 от 2006 г./ - отм., съгласно които "главният директор на Главна дирекция "Национална служба "Гражданска защита" осъществява общо и непосредствено ръководство на службата, като: 1. организира, ръководи и отговаря за дейността на службата; управлява информационните фондове, осигурява и отговаря за информационното единство на главната дирекция с териториалните й звена, като в изпълнение на тези функции издава заповеди". В същата насока са задълженията на жалбоподателя, определени с длъжностната му характеристика и с чл. 33 от Устройствения правилник на МИС. Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията в чл. 5 определя функциите на служителите на ръководна длъжност в администрацията и те са свързани с: 1. ръководство, планиране, организация, контрол и координация на съответната администрация и/или структурно звено; 2. носене на отговорност за изпълнението на задачите на администрацията и/или структурното звено пред съответния държавен орган; 3. отчет за дейността на администрацията и/ или структурното звено пред съответния държавен орган и 4. ръководство на работата на непосредствено подчинените им служители в съответната администрация и/ или структурно звено. Пред касационната инстанция жалбоподателят е представил писмени доказателства за изпълнение на тези служебни задължения, като предприетите от него действия предхождат по време датата 5.10.2008 г., визирана в заповедта за дисциплинарното му уволнение. Със заповед № РД-01-199/25.07.2008 г. жалбоподателят е разпоредил обучение на служители на териториалните дирекции "Гражданска защита" като графика за София и Софийска област е бил на 28 юли 2008 г.; изработена е програма за обучение на служителите от Териториалните дирекции "ГЗ"; със заповед № РД-01-218/08.08.2008 г. е наредено провеждане на обучение за работа със софтуера на системата за спешни повиквания с единен европейски номер 112; по силата на заповед № РД-01-84/13.05.2008 г. е проведено обучение на всички служители от Областните комуникационно-информационни центрове", също по предвидена програма и график; към заповедта са приложени присъствените листове за конкретните дати; със заповед № РД-01-153/20.06.2008 г. жалбоподателят е разпоредил на подчинените си директори на териториални звена конкретни мерки, които следва да предприемат за подобряване на работата им и за недопускане на нарушения на служебната и трудова дисциплина; представен е план-график за извършване на проверки на ТД "ГЗ" за 2008 г. и програма за обучение на служителите от отделите "Аварийно-спасителни дейност", актуализирана със заповед № РД-01-138/12.06.2008 г.; със заповед № РД-01-86/15.05.2008 г. жалбоподателят е определил реда за ежедневната дейност на отделите "Аварийно-спасителни дейности". От съдържанието на цитираните документи настоящият състав счита, че жалбоподателят е изпълнявал системно служебните си задължения, свързани с ръководните му функции. Обсъдените в заповедта за уволнение предприети мерки от жалбоподателя /работни съвещания, тренировки и обучение/ са извършени след извършените АСД на 5.10.2008 г. и те по същество касаят обсъждане на действията на служителите, които са ги извършили. Те обаче не могат да бъдат квалифицирани като закъснели предприети мерки от страна на жалбоподателя за предотвратяване на природното бедствие. След извършването на АСД единствените функции, които би осъществил директора на ГД "ГЗ" е да търси дисциплинарна отговорност от подчинените му служители и ръководители на териториални звена за неизпълнение на разпоредените от него задачи и мерки с предходните заповеди, но в заповедта и в хода на дисциплинарното производство не е обсъждано и визирано такова нарушение от страна на жалбоподателя. Приложим нормативен акт по отношение на бедствието на 5.10.2008 г. в района на Националния парк "Витоша" е била Инструкция № 3/18.07.2007 г. за реда за осъществяване на спасителни и неотложни аварийно-възстановителни работи при бедствия, издадена от министъра на държавната политика при бедствия и аварии, в сила от 4.08.2007 г., в раздел I, II и III на която са предвидени действията на АКД /групата/ при провеждане на спасителни и неотложни аварийно-възстановителни работи /СНАВР/. Съгласно чл. 25 от Инструкцията ръководството на СНАВР при бедствия се осъществява от главния директор на ГД "НС" "ГЗ" или оправомощено от него лице; от директора на дирекция "ГЗ" в съответната област; началника на отдел "АСД" - за дейността на отдела и от ръководителя на групата за нейната дейност. Конкретните функции обаче за действията при бедствия са възложени на директорите на дирекциите "ГЗ" в съответната област /чл. 26 от Инструкцията", които по силата на чл. 27 от нея издава писмена заповед за всеки конкретен случай и отговарят за своевременното и точно изпълнение на поставените задачи. В случаи, когато е налице необходимост да се изискат сили от други зони на отговорност, директорите на дирекции "ГЗ" правят писмено искане до главния директор на ГД "НС" "ГЗ" - чл. 29. По делото липсват данни директора на териториалната дирекция "ГЗ" София, в чийто район е станало бедствието, да не е могъл да се справи с АСД и да е поискал помощ от жалбоподателя в качеството му на директор на ГД "НС "ГЗ", и той да не отговорил на това искане. Въз основа на тази фактическа обстановка, която е установена по делото, следва се направи извод, че предприетите от изпълняващия длъжността директор на дирекция "Гражданска защита" - София действия съответстват на предписаната в чл. 26, ал. 2, т. 1 от Инструкция № 3 последователност. Не са налице и доказателства, че поради забавеното изпращане на информация, са настъпили вредни последици. Обратното, изнесените в анализа данни, сочат, че бедствената ситуация е била овладяна със силите на изпратените екипи, с известно забавяне. Не може да се приеме, че жалбоподателят е нарушил цитираните в заповедта правни норми на чл. 69, ал. 2 и 3 от Закона за защита при бедствия, които не следва да се разглеждат като набелязване на конкретни мерки за координация и ръководства на спасителните и неотложните аварийни работи в районите на бедствия. Тези звена предоставят помощ при поискване /чл. 23, ал. 2 от ЗЗБ/. Отсъствието на виновно поведение в нарушение на правилата на служебната дисциплина води до липсата на основание за търсене на дисциплинарна отговорност на служителя и оттам, на основание за прекратяване на служебното му правоотношение. Издадените административни актове са незаконосъобразни и следва да се отменят. Поради това оспореното решение следва да бъде отменено и вместо него настоящата инстанция да постанови друго по съществото на спора, с което да отмени заповед № ЧР-01-3070/28.11.2008 г. на Министъра на извънредните ситуации, с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител и Заповед № ЧР-02-49/28.11.2008 г. на същия орган за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение", е прекратено служебното му правоотношение на длъжността "главен директор" на Главна дирекция "Национална служба "Гражданска защита" при МИС, с ранг III младши и длъжностно ниво по ЕКДА - А4. Съобразно изхода на спора и направеното искане от пълномощника на касатора, на същия следва да бъдат присъдени направените разноски по делото пред двете съдебни инстанции. С оглед на § 63 от ПЗР на ЗМВР /в сила от 24.11.2009 г., съгласно който МВР е правоприемник на активите, пасивите, правата и задълженията на МИС, разноските по делото следва да бъдат заплатени от правоприемника на ответника - Министерството на вътрешните работи, което следва да заплати на жалбоподателя 15 лева държавни такси и 2300 лева - адвокатско възнаграждение на пълномощника му. Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав