Решение № 6728 от 4.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12054/2020 г.

Решение № 6728 от 4.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12054/2020 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" срещу решение № 1550 от 19.08.2020 г. по адм. дело № 3788/2019 г. на Административен съд – Пловдив. С обжалваното решение Административен съд – Пловдив е отменил по жалба на "Итали – Т." ООД уведомително писмо с изх. № 02-160-2600/7790 от 24.10.2019 г. на заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" в частта, с която е отказано изплащане на финансово подпомагане по мярка 214 "Агроекологични плащания", направление "Опазване на застрашени от изчезване местни породи" по ПРСР 2007 – 2013 г., за кампания 2017 г., по заявление за подпомагане с УИН 16.14.0617/76040 – санкция в размер на 8488, 17 лв. за "неспазване на изисквания за управление" и санкция в размер на 16127, 53 лв. за "системност на неспазването". Касационният жалбоподател подържа, че обжалваното решение е неправилно поради неправилно приложение на материалния закон. Излага доводи, че за кампания 2017 г. дружеството е заявило земеделски парцели, които ще използва за паша на животните с код АП 46 по направление "Опазване на застрашени от изчезване местни породи" с 434 бр. биволи, код АП 46 – "За опазване на застрашени местни породи – говеда, коне и биволи", с парцели с код на културата 314000 – "Постоянни или временни пасища за паша на животни/пасища и мери за паша/" и парцели с код на културата 316000 – "Постоянно затревени площи, поддържани в състояние, годно за паша и косене". По заявлението на дружеството ДФ "Земеделие" е изчислила гъстотата на животинските единици спрямо декларираните площи с код 314000 - "Постоянни или временни пасища за паша на животни/пасища и мери за паша/", като декларираните площи с код 316000 "Постоянно затревени площи, поддържани в състояние, годно за паша и косене" не са включени в изчисленията, т. к. в тези площи на практика не се осъществяват производствените дейности – паша или косене. Счита, че съдът неправилно е приел, че при изчисляване на гъстотата на животинските единици следва да съобразят заявените площи и по двете дейности, при което е отменил наложената санкция за неспазени изисквания за управление. По отношение на второто установено неспазване от органа – "системност на неизпълнението" касаторът възразява по извода на съда, че за да е налице системност на неспазването трябва да са налице повече от едно предходно нарушение. Счита, че системност е налице при второ нарушение, поради което съдът неправилно е отменил санкцията на дружеството, наложена за системност на неспазването. При тези доводи, развити в касационната жалба, иска да се отмени обжалваното решение като неправилно. Претендира присъждане на разноски за двете инстанции и в условията на евентуалност прави възражение за прекомерност на претендираните разноски от ответната в касационното производство страна. Ответникът по касационната жалба – "Итали – Т." ООД, чрез пълномощника си, представя писмен отговор, в който поддържа, че обжалваното решение е правилно и не са налице касационни основания за отмяната му. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: Съдът е установил коректно фактическите обстоятелства по спора, обсъдил ги е и е достигнал до правно издържани изводи. "Итали – Т." ООД е подало заявление за подпомагане с УИН 16.14.0617/76040 за кампания 2017 г. по мярка 214 "Агроекологични плащания" от ПРСР 2007 – 2013 г., код АП 46 по направление "Опазване на застрашени от изчезване местни породи" с 434 бр. биволи, като е заявил земеделски парцели, които ще ползва за паша на животните, както следва: -парцели с код на културата 314000 – "Постоянни или временни пасища за паша на животни /пасища и мери за паша/ с обща площ 3, 82 ха; -парцели с код на културата 316000 – "Постоянно затревени площи, поддържани в състояние годно за паша и косене" с обща площ 442, 76 ха. ДФ "Земеделие" е изчислила гъстотата на животинските единици спрямо декларираните площи с код 314000 – "Постоянни или временни пасища за паша на животни /пасища и мери за паша/". Декларираните площи с код 316000 "Постоянно затревени площи, поддържани в състояние годно за паша и косене" не са включени в изчисленията. Така е получена гъстота на животинските единици 113, 61 ЖЕ/ха пасищна площ. След обработване на заявлението за подпомагане, като са съобразени констатациите от извършените административни проверки, органът е установил несъответствия с изискванията за подпомагане, за които с обжалваното уведомително писмо е наложил санкции, както следва: Неспазване установената гъстота на животинските единици на хектар – изискване по т. VI "Намаления при неспазване изискванията по управление за направленията по мярка 214 "Агроекологични плащания от ПРСР 2007-2013 г." от Методиката за намаляване и отказване на агроекологични плащания, утвърдена със заповед № РД09-235/12.03.2018 г. на министъра на земеделието, горите и храните, в която е заложено изискване гъстотата на животинските единици да е до 2 ЖЕ на хектар пасищна площ. Системност на нарушенията поради констатирано неспазено изискване по управление за кампания 2016 г., съгласно уведомително писмо изх. № 02-160-2600 от 6.08.2019 година. За неспазеното изискване по управление – земеделският стопанин не поддържа гъстота до 2 ЖЕ/ха, е наложена санкция в размер на 5 % - 8488, 17 лв. За констатираната системност на нарушенията, сумата е редуцирана допълнително с 10 % за съответното направление, като за този код на дейност наложената общо санкция е в размер 24615, 70 лв. Съдът е посочил, че тези констатации не се съдържат в обжалваното уведомително писмо, а се извеждат от заключението на вещото лице, изготвило назначената по делото експертиза и писмо от 13.01.2020 г. на заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". Съдът е приел съдебно-техническата експертиза по делото, при направени възражения от процесуалния представител на ответната страна, но без да поиска назначаване на допълнителна или повторна такава. Експертът е посочил, че за декларираните животни по мярка 214 – 434 бр., дружеството е следвало да получи 169 763, 44 лв. – 443 ЖЕ по ставка в размер на 391, 16 лв. След налагане на санкцията и следваща редукция, дружеството е получило сумата 145147, 74 лв., която отговаря на оторизирана сума в обжалваното уведомително писмо. Вещото лице е заявило, че в методиката няма разграничение между двата кода за евентуално налагане на санкция, като е уточнило, че според изявления на служители на разплащателната агенция код 316 е изключен, т. к. се счита, че парцелите за този код се ползват не само за паша. Експертът е направил изчисления при включване на земеделските площи, заявени и с двата кода. При това положение общата площ възлиза на 446, 58 ха, която отнесена към 434 бр. биволи води до резултат 0, 97 ЖЕ/ха, т. е. съответства на нормативните изисквания. При тези фактически обстоятелства, съдът е приел от правна страна, че обжалваното уведомително писмо е издадено от компетентен орган, но в него не се съдържат мотиви и е материално незаконосъобразно. Съдът правилно е преценил, че от съдържанието на уведомителното писмо – таблиците и разясненията към колоните, не може да се установи кои изисквания за управление не са спазени от земеделския стопанин и защо е налице системност на неспазването, поради което е санкциониран и му е отказано финансово подпомагане. Правилно също съдът е посочил, че е недопустимо мотивите за издаване на обжалвания акт да се представят от административния орган едва в хода на съдебното производство, поради което изложените фактически обстоятелства в становището от 13.01.2020 г. на заместник изпълнителния директор не могат да санират отсъствието им в акта. Следва да се подкрепят съображенията на съда, че този подход лишава адресата от възможността да формира позицията си и защити същата, както и съда - от възможността да упражни ефективен съдебен контрол за законосъобразност на акта. Допуснатото нарушение е съществено и съдът аргументирано е намерил, че представлява самостоятелно основание за отмяна на акта по чл. 146, т. 2 АПК. Мотивите на административния акт не могат да бъдат допълвани след приключване на процедурата по издаване на административния акт и неговото съобщаване от твърдения на страните или чрез доказателствени средства, събрани едва в хода на съдебното му обжалване, чрез които са се изясняват фактическите основания за издаване на акта. В този смисъл е налице трайна съдебна практика – напр. решение № 2644 от 26.02.2021 г. по адм. д. № 10425/2020 г. на ВАС, V о., решение № 8556 от 1.07.2020 г. по адм. д. № 4231/2020 г., решение № 9297 от 10.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6537/2019 г. решение № 1731 от 10.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10540/2020 година. Съгласно чл. 16 от Наредба № 11/2009 г. когато при проверка на място или административни проверки се установи, че за съответните парцели, животни или пчелни семейства не са спазени базовите изисквания по чл. 26, ал. 1 и 2 или изискванията по управление, агроекологичните плащания се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието и храните. Наредбата изисква установяване неспазване на базовите изисквания по чл. 26, ал. 1 и 2 или изискванията по управление, за да се приложат отказите и намаленията предвидени в методиката, утвърдена от министъра на земеделието и храните. В чл. 50, т. 1- 7 от Наредба № 11/2009 г. са визирани изискванията при управлението на дейностите по направление "Опазване на застрашени от изчезване местни породи". Съгласно чл. 50, т. 7, земеделските производители ползват постоянно затревени площи, като поддържат гъстота на животинските единици до 2 ЖЕ/ха за всички животински единици в стопанството с изключение на източнобалканска свиня и дунавска бяла свиня. С Наредба № 2 от 17.02.2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ, (отм., бр. 29 от 30.03.2018 г., но действала за процесната кампания и относима в случая) са уредени: критериите за класифициране на земеделските площи; общите и специалните условия за допустимост за подпомагане на земеделските площи; условията за допустимост за подпомагане на постоянно затревените площи и допустимите за подпомагане елементи на заобикалящата среда. В чл. 4 от Наредба № 2 от 17.02.2015 г. се съдържа пояснение за това кои площи са постоянно затревени по смисъла на подзаконовия нормативен акт, като според начина на поддържането им това са: 1. постоянни или временни пасища за паша на животни – като такива се класифицират постоянно затревени площи с плътна тревна покривка, които се ползват за паша на селскостопански животни; 2. ливади за косене – като такива се класифицират постоянно затревени площи с плътна тревна покривка, които се ползват за добив на сенаж или сено чрез коситба; 3. постоянно затревени площи, поддържани в състояние, позволяващо извършване на паша или косене – като такива се класифицират постоянно затревени площи, върху които не се осъществяват производствени дейности (паша или коситба), но се поддържат в състояние, което ги прави пригодни за извършване на паша или косене съгласно чл. 6. Всички тези площи, класифицирани като постоянно затревени площи, са допустими за подпомагане при изпълнение на предвидените спрямо тях условия за допустимост за подпомагане на постоянно затревените площи. В уведомителното писмо не се съдържат констатации, че декларираните площи с код 314000 "Постоянни или временни пасища за паша на животни /пасища и мери за паша/ с обща площ 3, 82 ха и с код на културата 316000 – "Постоянно затревени площи, поддържани в състояние годно за паша и косене" с обща площ 442, 76 ха, не отговарят на изискванията за подпомагане. По отношение на заявения брой животни с код АП 46 органът не е установил недопустими за подпомагане животни и е оторизирал заявените 434 бр. от бенефициера. Поради това решаващият съд, в съответствие с данните по делото и цитираните правни разпоредби, правилно е кредитирал експертното заключение и въз основа на констатациите на експерта е достигнал до извод, че уведомителното писмо противоречи на материалния закон. Неоснователни са възраженията на касационния жалбоподател, че при изчисляване на съотношението ЖЕ/ха не е следвало да бъде съобразена общата площ на заявените земеделски парцели. Същите не почиват на доказателствения материал и на приложимата нормативна уредба. Твърденията, че площите с код 316 000 не се ползват единствено и само за паша не са подкрепени с конкретни данни, не е уточнено защо това обстоятелство е причина да се изключи земеделската площ и на какво правно основание. Цитираната по-горе нормативна уредба не съдържа ограничения в този смисъл, поради което изложените възражения са неоснователни. Съдът обосновано не е уважил позоваването в административния акт на Методиката относно неспазването на изискванията за управление, по съображения, че с този акт не могат да се въвеждат изисквания за управление, които не са регламентирани в закона и приложимата Наредба № 11/6.04.2009 година. Съответно доводите в тази насока в касационната жалба също са неоснователни. Във връзка с изводите на съда за материална незаконосъобразност на акта поради липса на системност на неспазването, следва да се посочи, че Наредба № 11/2009 г. не съдържа легално определение на понятието "системност на неспазването". Такова липсва и в Закона за подпомагане на земеделските производители. В изпълнение на съображение 34 от Делегиран регламент 640/2014 г. в чл. 35, параграф 3, предл. 4 от същия Регламент, е предвидено, че системността на неспазването зависи от това дали подобни случаи на неспазване са били констатирани при същия бенефициер и същата мярка или същия вид операция и по-рано през последните четири години или през целия програмен период 2014-2020 г., или при подобна мярка през програмния период 2007-2013 г. Правилно решаващият съд е приел, че използваният израз "подобни случаи" говори, че за да се установи, че е налице системност на неспазването трябва да са били налице повече от едно предходно нарушение. В този контекст съдът точно е посочил, че твърдяното нарушение за предходната кампания 2016 г. не е достатъчно, за да се приеме, че е налице системност на неспазването от страна на земеделския производител. Трябва също да се подчертае, че по отношение наложените санкции и редукции за системност на неспазването също липсват мотиви, правни и фактически основания за налагането им. Съдът е изложил съображения, че уведомителното писмо, което има характер на акт по чл. 11а, ал. 1, т. 1 ЗПЗП, следва да съдържа освен резултатите от извършените автоматични административни проверки по чл. 37, ал. 2 ЗПЗП, въз основа на които се извежда правно заключение за извършено нарушение, но и фактическите обстоятелства, на което почива последното. Отсъствието на факти лишава адресатите от възможността да се защитят срещу неблагоприятния за тях акт. Тези изводи на съда са правилни и се подкрепят от касационната инстанция. Мотивите на съда във връзка с чл. 11а, ал. 1, т. 10 ЗПЗП са встрани от правния спор, доколкото разпоредбата визира правомощията на Разплащателната агенция при администриране на нередности по ПРСР по смисъла на член 2, параграф 1, б. "ж" от Регламент (ЕС) № 1306/2013 във връзка с член 1, параграф 2 от Регламент (ЕО, ЕВРАТОМ) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности, за която да се налага финансова корекция, но това обстоятелство не се отразява на крайния извод на съда за незаконосъобразност на оспорвания административен акт. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и не са налице касационни основания за отмяната му, поради което следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора, ДФ "Земеделие" следва да заплати на касационния ответник "Итали – Т." ООД направените разноски пред касационната инстанция в размер на 500 лв. за адвокатско възнаграждение. Възражението на касационния жалбоподател за прекомерност на същото е немотивирано и неоснователно, т. к. е в минималния размер, предвиден в чл. 8, ал. 2, т. 7 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,