Решение № 4506 от 15.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6450/2019 г.

Решение № 4506 от 15.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6450/2019 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Агенцията по заетостта, седалище и адрес гр. С., бул. "К. А.. Д." №... срещу Решение № 1170 от 25.02.2019 г. на Административен съд, С.-град, постановено по административно дело № 6164/2018 г.

С обжалваното решение съдът е отменил акт № 03-4-05-08-686#66 от 18.05.2018 г. на изпълнителния директор на Агенцията по заетостта, с който едностранно е прекратен договор за осигуряване на заетост № 03-4-05-08-686#11 с "Балис – С" ЕООД.

І. С. на страните:

1. Касационният жалбоподател – изпълнителният директор на Агенцията по заетостта, счита решението за недопустимо, алтернативно – за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК.

Счита, че съдът се е произнесъл по една недопустима жалба, тъй като процесният договор не е административен по смисъла на чл. 19 а АПК, защото не попада в предвидения от закона диапазон, и с оглед на § 149, ал. 4 АПК, който предвижда приложимост на разпоредбите на чл. 19 а – 19 ж АПК, само когато договорът е сключен преди влизане в сила на разпоредбата. В останалите случаи приложим е Гражданският процесуален кодекс, към които се отнася и договорът в изпълнение на схема "Обучение и заетост". За неправилно счита определението на съда от 26.11.2018 г., с което е отхвърлено възражението му за недопустимост на спора на административния съд.

Алтернативно счита за неправилен извода на съда за неспазване на установената форма, поради липса на фактически и правни основания. Счита актът за мотивиран с оглед приложимостта на Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на Върховния съд. Прави анализ на фактическите и правни основания, визирани в актовете, към които оспореният акт препраща.

Моли съда да обезсили обжалваното решение, алтернативно да го отмени. Претендира направените по делото разноски. Прави възражение по чл. 78, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). Касаторът се представлява от юрисконсулт М. Г..

2. Ответникът по касационната жалба – "Балис – С" ЕООД, счита същата за неоснователна. Неправилни счита доводите за недопустимост на съдебното решение с оглед на характеристиките на прекратения договор на административен по смисъла на чл. 19 а ал. 1 АПК.

Неоснователни счита и доводите за неправилност на съдебното решение, тъй като съдът правилно е установил липсата на фактически и правни основания за едностранното прекратяване на договора.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. С. П., Адвокатска колегия, гр. П..

3. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, че:

1. На 27.06.2017 г. между Агенцията за заетостта и "Балис – С" ЕООД е сключен Договор № 03-4-05-08-686#11 за осигуряване на заетост по проект "Обучение и заетост", финансиран от Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси", въз основа на който на дружеството е предоставена безвъзмездна финансова помощ в размер на 139 098, 00 лв. за разходи за трудови възнаграждения за наети по проекта лица.

2. На 18.05.2018 г. изпълнителният директор на Агенцията за заетостта, с акт, № 03-4-05-08-686#66, на основание т. 10. 3, буква а) от общите условия към договора за осигуряване на заетост, едностранно прекратява договора с "Балис – С" ЕООД и отправя покана за доброволно възстановяване на изплатените средства.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че жалбата на "Балис -С" ЕООД е допустима. Оспореният акт е едностранно властническо волеизявление за прекратяване на договор, който е сключен по проект "Обучение и заетост", поради което и с оглед на чл. 19 а, ал. 1 АПК договорът е административен. Поради това и в съответствие с чл. 19 ж АПК подлежи на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Съдът приема, че е местно подсъден да разгледа спора, тъй като разпоредбата на чл. 133, ал. 1 АПК е приложима само за индивидуални административни актове, а с оглед на чл. 19 ж, ал. 1 АПК споровете във връзка с административен договор се разглеждат по реда на глава десета, раздел първи.

Първоинстанционният съд приема, че жалбата е допустима и с оглед на липсата в акта на информацията по чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК и на основание чл. 140, ал. 1 АПК, както и поради липсата на доказателства за валидно връчване на акта.

По съществото на спора първоинстанционният съд приема, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, спазена е изискуемата писмена форма, но актът не съдържа никакво правно и фактическо основание. Органът не е посочил конкретни факти, които да доказват неизпълнението на договорните задължения от страна на изпълнителя. Посочено е единствено, че "от страна на Агенцията по заетостта са установени нарушения и пропуски при изпълнение на сключения Договор... посочените констатации са в резултат на извършени от страна на ДРСЗ М. и ДБТ Лом проверки "на място" при работодателя... Във връзка с гореизложените обстоятелства и констативни протоколи от осъществените проверки "на място" считаме, че са налице достатъчно данни, въз основа на които да се заключи, че работодателят не изпълнява задълженията си по сключения договор за осигуряване на заетост... С оглед на това и на основание т. 10. 3, буква а) от Общите условия, Агенцията по заетостта прекратява едностранно договора... ".

При така мотивираното едностранно прекратяване на договора първоинстанционният съд приема, че липсата на конкретни фактически и правни основания за прекратяването не дава възможност на съда да извърши контрол за законосъобразност. Съдът не може вместо органа да формулира фактически и правни основания на акта. Позоваването в съдебно заседание и в писмените бележки на органа на констатирани нарушения, обективирани в констативни протоколи, не санира липсата на мотиви на акта.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на едностранното прекратяване на договора и го отменя.

Изводът на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно, допустимо и правилно.

1. По твърдението за недопустимост на съдебното решение:

Касаторът счита обжалваното решение за недопустимо, тъй като спорът е подведомствен на гражданските, а не административните съдилища.

За да отговори на доводите на касатора съдът счита за необходимо да посочи следното:

Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси 2014 -2020 г. " е една от оперативните програми, включени в Споразумението за партньорство на Република България, очертаващо помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове, одобрено с Решение за изпълнение на Комисията от 07.08.2014 г. – публично достъпно на адрес: https: //www. eufunds. bg/archive2018/index. php/bg/programen-period-2014-2020/sporazumenie-za-partnyoorstvo. Оперативната програма съдържа приоритетна ос "Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места", в която чрез процедура на директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ Управляващият орган е предоставил безвъзмездна финансова помощ за проект "Обучения и заетост" на Агенцията за заетостта – BG05 M90 P001-1. 010. Целта на проекта, с оглед на посоченото в т. 2. 1. на Насоките за кандидатстване (Насоките) – публично достъпни на адрес: https: //esf. bg/procedures/bg05 m9 op001-1-010-obutcheniya-i-zaetost/, е интеграция на безработни лица на възраст над 29 г., регистрирани в дирекции "Бюро по труда" към Агенцията по заетостта, в заетост при работодател в реалния бизнес или институции на местното самоуправление чрез обучения, съобразени с индивидуалните нужди на работното място и субсидия за заетост.

Видно от посоченото в т. 1 "Въведение" на Насоките, съгласно чл. 28 а от Постановление № 107 от 10 май 2014 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, съфинансирани от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд на Европейския съюз и Европейския фонд за морско дело и рибарство за периода 2014 – 2020 г. (ПМС № 107, отм.), изменено и допълнено, Д. вестник, бр. 62 от 14.08.2015 г., управляващите органи могат да предоставят безвъзмездна финансова помощ за финансиране на еднотипни и повтарящи се дейности, свързани с предоставяне на услуги с национално и регионално покритие на физически лица, на конкретни бенефициенти, които предоставят съответната услуга по силата на нормативен акт.

Съгласно т. 2. 4. от Насоките, разходите за възнаграждения на наетите лица и на всички дължими вноски за сметка на работодателя, съгласно изискванията на Кодекса на труда и Кодекса на социалното осигуряване с изключение на работодателите – общини, представляват минимална помощ за работодателя и се разходват съгласно изискванията на Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията от 18 декември 2013 година относно прилагането на членове 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (Регламент № 1407/2013) и Регламент (ЕС) № 1408/2013 на Комисията от 18 декември 2013 година относно прилагането на членове 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз към помощта de minimis в селскостопанския сектор (Регламент № 1408/2913).

Съгласно посоченото в т. 2. 4. на "Конкретният бенефициент, в качеството си на администратор на помощ, по смисъла на Закона за държавните помощи, следва да разпише и представи към момента на сключване на договора по операцията, Процедура за предоставянето и администрирането на минималната помощ в съответствие с Регламент (ЕС) № 1407/2013 и Регламент № 1408/2013 и отразяването й в регистъра на минималните и държавни помощи към Министерството на финансите".

В т. 3. 2. "Критерии за допустимост на проектните дейности" са регламентирани конкретно допустимите за финансиране дейности, в т. ч. и изискването, че договори за заетост с Агенцията по заетостта за наемане на безработни лица и субсидиарна заетост могат да сключват работодатели, които разкриват нови работни места или предлагат съществуващи свободни работни места, както и условията за субсидиране на работни места.

С оглед на гореизложеното Агенцията за заетостта се явява бенефициер (по смисъла на член. 2, т. 10 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент № 1303/2013) на безвъзмездна финансова помощ, предоставена от Европейските структурни и инвестиционни фондове по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, който едновременно с това е и администратор на държавна помощ по смисъла на чл. 9, ал. 5 от Закона за държавните помощи (ЗДП), тъй като предоставяната на работодателите помощ чрез средствата от Европейския социален фонд и национално съфинансиране е именно държавна помощ по смисъла на § 1, т. 7 ЗДП, за която е налице изискване за спазване на разпоредбите на Регламент № 1407/2013 и Регламент № 1408/2013.

Наред с това, видно от приложения по делото Договор № 03-4-05-08-686#11 за осигуряване на заетост по проект "Обучение и заетост" – т. 4. 1. с "Балис – С"ЕООД, средствата по т. 1 от договора представляват минимална помощ по смисъла на Регламент № 1407/2013.

С оглед на гореизложения правен режим на получената от бенефициера – Агенцията за заетостта, безвъзмездна финансова помощ договорите, чрез които предоставя тази безвъзмездна финансова помощ, представляваща държавна помощ de minimis, на работодатели, е по своята правна същност договор, по въпроси от значим обществен интерес, който е предвиден в закон. Съгласно изключително пестеливата национална уредба на акта, чрез който се предоставя държавна помощ – чл. 36 ЗДП, администраторът на помощта е длъжен в акта за предоставяне на помощта de minimis да определи правилата за прилагане на условията за нейното предоставяне и контрол, както и механизъм за установяване на неправомерно получената помощ. От съдържанието на разпоредбата е видно, че едностранно и властнически администраторът на държавна помощ определя всички релевантни условия за предоставяне на помощта, а от условията на Насоките е видно, че бенефициерът определя получателите на помощта de minimis, след провеждането на оценка въз основа на предварително регламентирани изисквания.

От факта, че изрично в чл. 36 ЗДП не е посочено, че предоставянето на държавна помощ de minimis става въз основа на административен договор, а е посочено общото наименование – акт, не може да се направи извод, че сключеният въз основа на документите по процедурата за изпълнение на проект "Образование и заетост" договор, изрично наименуван така – т. 3.2.3., с работодателите за предоставяне на тази помощ не е административен.

Договорът с работодателя е образец № 1 от документацията по проект "Обучения и заетост, BG05 M90 P001-1. 10., което значи, че именно чрез него се реализират изискванията на Насоките, и в частност – спазването на Регламент № 1407/2013.

Видно от горното сключеният между Агенцията по заетостта, в качеството й на бенефициер и на администратор на държавна помощ, договор с ответника е административен, а не граждански договор. Той отговаря на изискванията на чл. 19 а, ал. 1 АПК и макар изрично в Закона за държавните помощи да не е наречен административен, изрично вземанията по него са определени като публични държавни вземания, а актът за тяхното установяване се издава по реда на Административнопроцесуалния кодекс – чл. 37, ал. 1 ЗДП. Няма как едно вземане по граждански договор да има качеството на публично вземане, поради което очевидно, независимо от непрецизността и несинхронизираността на законовата уредба, процесният договор е административен по смисъла на чл. 19 а, ал. 1 АПК.

Горното прави правилен извода на първоинстанционния съд за подведомственост на спора на административния съд. Доводите на касатора за неправилност на съдебното решение с оглед на разпоредбата на § 149, ал. 4 АПК е неоснователен, тъй като първоинстанционният съд не се е позовал на тази разпоредба, а и с оглед на чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на акта с материалния закон се преценява към момента на издаването му, а не към датата на постановяване на съдебното решение.

Що се отнася до местната подсъдност на спора, следва да се посочи, че при действащата към датата на подаване на жалбата регламентация на оспорването на административния договор – чл. 19 ж, ал. 1 АПК, първоинстанционният съд правилно е приложил релевантната към този момент редакция на чл. 133, ал. 1 АПК.

2. По твърдението за неправилност на съдебното решение:

Касаторът счита за неправилен извода на първоинстанционния съд за липса на мотиви на оспорения акт.

Видно от акта, с който органът е прекратил едностранно договора, той се е позовал на т. 10. 3. от Общите условия. Съгласно разпоредбата възложителят, т. е. касаторът, има право да развали договора чрез едностранно писмено предизвести в случай, че работодателят не изпълни едно от конкретно посочените пет задължения. Органът не е посочил кое от тези възможни пет хипотези счита за осъществени. Освен това, както обосновано приема и първоинстанционният съд, органът не е посочил фактите, които обосновават съответната конкретна хипотеза. А без конкретно правно основание и без конкретни факти съдът не може да извърши контрол за законосъобразност на акта, тъй като не може вместо органа да преценява кои са осъществените факти и към коя правна норма следва да бъдат подведени.

Както обосновано приема и първоинстанционният съд касаторът едва в хода на съдебното производство, при това с писмените си бележки, сочи на кои дати са извършени проверките, резултатът от които обосновава извода му за неизпълнение на задълженията по договора от работодателя. Представените в хода на съдебното производство доказателства – констативни протоколи от проверки на компетентните органи, осъществени на 16.03.2018 г., 26.03.2018 г., 27.03.2018 г., 28.03.2018 г., 29.03.2018 г., 30.03.2018 г., 02.04.2018 г., 03.04.2018 г., л. 180 – 192, макар и като официални документи, съставени от компетентните органи в кръга на службата им, да установяват констатираното неизпълнение на задълженията по договора, не са посочени от органа като основания за извода му в оспорения акт и не са подведени от него под конкретната хипотеза на т. 10. 3. от договора.

Горното, въпреки представените по делото доказателства за нарушение на задълженията и за проведената с ответника комуникация във връзка с установеното нарушения, прави правилен и обоснован извода на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения акт поради липса на фактически и правни основания. Съдът, в производството по оспорване на един акт, не може вместо органа да избира, с оглед на фактите по делото, релевантната правна норма, която би следвало да е основание за постановяване на акта.

Поради изложеното изводът на първоинстанционният съд за незаконосъобразност на оспорения акт е правилен и съдът следва да остави в сила обжалваното съдебно решение.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК съдът следва да осъди Агенцията по заетостта – юридическото лице, в чиято структура е органът – касатор, да заплати на ответника направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са в размер на 700, 00 лв. адвокатско възнаграждение съгласно договор за правна защита и съдействие № 21729 от 21.02.2020 г. Касаторът е направил възражение по чл. 78, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс, но съдът счита, че в случая не са налице предпоставките за намаляване на адвокатското възнаграждение. Предметът на спора е фактическа и правна сложност, а и по него няма създадена никаква съдебна практика.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд