Решение № 5739 от 18.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12971/2019 г.

Решение № 5739 от 18.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12971/2019 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Георги Чолаков Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби на А. Добрева, чрез пълномощника й адв. Я. Апостолова и чрез пълномощника й адв. Г. Грозев, и двете против решение № 11744 от 07 август 2019 г., постановено по адм. дело № 8954/2018 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС), пето отделение. В касационните жалби са релевирани възражения за неправилност на обжалваното решение поради противоречие с материалния закон, допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Навеждат се доводи, че съдът не е обсъдил в решението си опроверженията на жалбоподателя и всички приети по делото доказателства и в частност тези за преднамереното, тенденциозно отношение от страна на директора на дирекцията към жалбоподателката и наличието на междуличностен конфликт. Твърди се, че съдът неправилно е приел, че заповедта съдържа предвидените по закон реквизити, а в нея не са изложени никакви мотиви. Касаторът счита, че не е останал неизяснен основния спорен въпрос относно наличието на материалноправните предпоставки за постановяване на оспорената заповед – наличието на реално съкращаване на длъжността, включително като е пренебрегнато от съда наличието на съвпадение като система от функции, задължения и изисквания при длъжностните характеристики за длъжността "старши експерт" и "главен специалист". Излагат се доводи относно необосноваността на предприетата от органа по назначаването структурна промяна и несъобразяване на оспорената заповед с целта на закона. Изложените касационни доводи се поддържат и в съдебно заседание от процесуалните представители на касаторката. Иска се отмяна на постановения съдебен акт и ново решение по същество, с което да бъде отменен обжалвания с първоинстанционната жалба акт. Прави искане за присъждане на сторените пред настоящата инстанция разноски, съгласно приложени доказателства – договор за правна защита и съдействие и списък по чл. 80 ГПК, вр. чл. 144 АПК. Ответникът по касация – министърът на образованието и науката, чрез юрисконсулт Кадиева, оспорва касационната жалба като неоснователна и прави искане съдебното решение да бъде оставено в сила поради липса на визираните в касационната жалба пороци, съставляващи основания за неговата отмяна. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Излага доводи, че първоинстанционният съд правилно е установил законосъобразност на процесната заповед като издадена от компетентен орган, при спазване на изискуемата форма и процедурни правила, както и след изпълнение на предвидените в разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) материалноправни предпоставки. Счита, че обжалваното решение не страда от пороци по чл. 209, т. 3 от АПК, налагащи отмяната му и следва да се остави в сила. Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна съгласно чл. 210, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационен контрол съдебен акт. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: Предмет на оспорване пред първата съдебна инстанция е заповед № РД-10-1021 от 21 юни 2018 г. на министъра на образованието и науката, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка с утвърдено длъжностно разписание на Министерство на образованието и науката (МОН) в сила от 26 юни 2018 г. е прекратено служебното правоотношение на А. Добрева поради съкращаване на длъжността, считано от 26 юни 2019 г. С оспореното пред настоящата инстанция решение тричленният състав на ВАС, пето отделение, е отхвърлил като неоснователна жалбата на А. Добрева срещу цитираната заповед. За да обоснове този краен резултат, съдът е констатирал, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен административен орган в установената от закона форма с посочване на правното и фактическо основание за постановяването му, при спазване на административнопроизводствените правила и осъществяване на предпоставките, съставляващи основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. След преценка на фактите и доказателствата по делото в съответствие с приложимата нормативна уредба, съдът е формирал становище за наличие на реално съкращаване на заеманата от жалбоподателката длъжност в хипотезата на намаляване на броя на служителите, които изпълняват присъщите за длъжността функции и задължения. За да достигне до извода за реално съкращаване на длъжността, съдът е извършил съпоставка на длъжностните разписания на МОН преди и след прекратяването на служебното правоотношение на А. Добрева. От представените с административната преписка длъжностни и поименни разписания, съответно от 12 февруари 2018 г. и от 26 юни 2018 г., съдът е установил, че е намалена числеността на щатовете на длъжността "старши експерт", и двете заети, едната - заемана от А. Добрева, от 2 на 1, като със същата бройка е увеличен щата за друга длъжност – "главен специалист" в същото структурно звено – отдел "Стопански дейности, управление при кризи и ОМП" в дирекция "Стопански и счетоводни дейности". Длъжността, заемана от А. Добрева, не е престанала да съществува като нормативноустановена позиция със съответните функции и задължения, но е намален броят на служителите, които я извършват, което се явява една от формите на съкращаване на длъжност в администрацията. Съдът е съобразил, че органът по назначаване разполага с правомощие да реорганизира работата на подчинените му служители по целесъобразност при спазване на изискването на чл. 169 от АПК, както и обстоятелството, че в случая администрацията не е приела свои вътрешни правила за подбор при съкращаване на своите служители, поради което органът по назначаването не е задължен да извършва такъв въз основа на определени критерии. При тези съображения, като е преценил, че от данните по делото не се установява наличието на нарушение на административнопроизводствените правила и материалния закон, които да се отразяват на законосъобразността на административния акт, съдът е приел, че извън предмета на съдебния контрол е преценката на органа по назначаването, касаеща реалния обем на конкретна дейност и необходимостта същата да бъде изпълнявана от едно или повече лица, по трудово или служебно правоотношение, както и измерването, съпоставянето и оценката на дейностите по доставка на канцеларски материали, консумативи, инвентар и материали за поддръжка на сградата от една страна и дейностите по поддръжка и извършване на ремонтни дейност на сградата и инвентара, каквито съображения е релевирал жалбоподателят. Така постановеното решение е правилно. Правните изводи на съда почиват на подробно и ясно изложение на фактическата обстановка по делото, като са обсъдени всички релевантни за разрешаването на спора юридически факти, съобразно събраните по делото доказателства при спазване на императивните норми на процесуалния закон относно тяхното събиране. Изведените от съда фактическите и правни установявания съответстват на фактите по делото и приложимия материален закон, поради което като обосновани и законосъобразни се споделят изцяло от настоящия касационен състав. Разпоредбата на чл. 106, ал. 1 от ЗДСл съдържа четири правни основания за прекратяване на служебното правоотношение. Три от посочените правни основания са и фактическите такива, които по закон съставляват основание за издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение. В тези хипотези, включително и в настоящата, в заповедта за прекратяване на служебното правоотношение не следва да се сочат други факти. В случая правното основание за прекратяване на служебното правоотношение е съкращаването на длъжността. Разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл изисква да е налице реално съкращаване на заеманата длъжност като намаляване на заетите бройки, тоест да е отпаднала като нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика, или да е намален броят на служителите, които са ангажирани с нейното изпълнение. В конкретния случай е установено, че жалбоподателката е заемала длъжността "старши експерт" в дирекция "Стопански и счетоводни дейности", отдел "Стопански дейности, управление при кризи и ОМП" в МОН. Съгласно длъжностна характеристика, връчена на 18 октомври 2016 г., на служителката са възложени дейности, свързани с организацията на дейностите по организация на доставката на канцеларски материали, компютърни консумативи, хартия и други материали и стоки, като изпълнява задълженията на материално отговорно лице, обработва месечните заявки за канцеларски материали и консумативи, раздава материалите на служителите в министерството, закупува и разпределя почистващи и хигиенни материали и др. С доклад до министъра на образованието и науката от 14 юни 2018 г. е предложено от директора на дирекция "Стопански и счетоводни дейности" да бъдат извършени структурни промени в дирекцията. Този доклад е съгласуван с директора на дирекция "Човешки ресурси" и главния секретар на МОН. Предложено е оптимизиране на дейностите по доставка на инвентар и материали за поддръжка на сградата, като същите се обединят в изпълнение не от съществуващите две щатни бройки "старши експерт", а от една бройка. Освободената бройка да бъде пренасочена и преобразувана в длъжност "главен специалист" в същия отдел, с възлагане на функции по поддръжка и ремонтни дейности на сградата, която да бъде заета по трудово правоотношение. Предложението е мотивирано с намалената обща численост на министерството при създаването с ПМС 237/23 октомври 2017 г. на Изпълнителна агенция "Оперативна програма НОИР", с намаления обем на работа по дейностите по доставка на канцеларски материали и консумативи и по доставка на инвентар и материал за поддръжка, както и с наличието на реална трудова функция по извършването на дейностите по текущ ремонт и поддръжка на сградата, инвентара и оборудването, възлагани към този момент чрез договор за услуга. Със Заповед № РД-09-1046 от 21 юни 2018 г. министърът на образованието и науката, на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 2, ал. 3 от ЗДСл, чл. 6, т. 1 от Устройствения правилник на МОН, във връзка с доклад рег. № 800303-138/14 юни 2018 г. от директор на дирекция "Стопански и счетоводни дейности", е трансформирана щатната численост на дирекция "Стопански и счетоводни дейности", считано от 26.06.2018 година, като в отдел "Стопански дейности, управление при кризи и ОМП"- числеността на длъжността "старши експерт" се намалява от 2 на 1 щатни бройки; числеността на "главен специалист" се увеличава от 1 на 2 щатни бройки, при запазване на общата численост на дирекцията от 35 щата. На същата дата, на която е извършена трансформацията на длъжностите, 21 юни 2018 г., е издадена процесната заповед № РД-10-1021, с която считано от 26 юни 2018 г. е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателката А. Добрева, заемаща една от двете длъжности "старши експерт" в отдел "Стопански дейности, управление при кризи и ОМП". Основание за издаване на заповедта е разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, като е посочено, че актът се издава във връзка с утвърденото длъжностно разписание на МОН в сила от 26 юни 2018 г. Като причина за прекратяване на служебното правоотношение е посочено съкращаването на длъжността. В съответствие с тези промени е и утвърденото поименно щатно разписание на длъжностите към 26 юни 2018 г., в което, единствената длъжност "старши експерт" се заема от служителя Григорова. Съгласно приложените по делото длъжностни характеристики за длъжностите от отдела, след 26 юни 2018 г. дейностите, свързани с организация на материално-техническото осигуряване на министерството с машини, съоръжения, инвентар, организационна техника и обзавеждане и по доставката на канцеларски материали, консумативи и др. е основна цел на останалата единствена длъжност "старши експерт" в отдела. Съгласно утвърдената длъжностна характеристика за новосъздадената длъжност "главен специалист", основната цел на длъжността е извършването на дейности по поддръжка и ремонт на инвентара и сградния фонд на МОН. Служител на тази длъжност е назначен с трудов договор на 03 юли 2018 г. Видно от утвърдените нови длъжностни характеристики, налице е същностна промяна във функционалните задължения и задачи на длъжността, като няма припокриване между целите, областите на дейност и преките задължения на двете длъжности. При така изяснената по делото фактическа обстановка, следва да бъдат споделени мотивираните от съда изводи за законосъобразност на оспорената пред него заповед. Правилно съдът е установил реално съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателката, поради намаляване на броя служители, осъществяващи длъжността. В кръга на предоставените със закон правомощия на административния орган е правото му да извършва промени и реорганизация на управляваната от него администрация с цел оптимизиране на дейността й, при съобразяване с приетата структура и нормативно определена численост на служителите. Съобразно предоставените му правомощия по чл. 2, ал. 3 ЗДСл, органът по назначаването разполага с възможност да внесе промяна в структурата на отделните звена, съответно във вида и броя на длъжностите, при което да бъдат съкратени едни и открити други длъжности. При осъществяване на тези промени в администрацията, органът действа в условията на оперативна самостоятелност, която не подлежи на съдебен контрол по същество. Поради това са правилни изводите на съда, че е извън съдебния контрол преценката на органа по назначаването относно реалния обем на конкретна дейност и необходимостта същата да бъде изпълнявана от едно или повече лица, по трудово или служебно правоотношение, както и измерването, съпоставянето и оценката на интензитета на дейностите по доставка на канцеларски материали, консумативи, инвентар и материали за поддръжка на сградата от една страна и дейностите по поддръжка и извършване на ремонтни дейност на сградата и инвентара. Неоснователни са доводите на касационния жалбоподател относно това, че съдът неправилно е приел, че заповедта съдържа предвидените в чл. 108 от ЗДСл реквизити, тъй като в заповедта не са посочени никакви мотиви, от които да се установи кое е наложило прекратяването на съществуващото правоотношение между страните. В оспорената заповед освен, че е посочена разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл като основание за издаването й, органът е посочил, че причина за прекратяване на служебното правоотношение е съкращаването на длъжността. Това съкращаване на длъжността е извършено със заповед № РД-09-1046 от 21 юли 2018 г., приложена по делото. Видно от представената по делото преписка, административният орган е приложил всички относими документи, в т. число заповедта за извършените структурни промени, предшестващия ги доклад, поименните длъжностни разписания преди и след извършването на структурната промяна, които са послужили като фактическо основание за издаване на процесната заповед. Съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ мотивите към административния акт могат да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт от помощни и подчинени на издателя на акта длъжностни лица или органи, какъвто впрочем е настоящият случай. Спазено е изискването тези документи и установените правнорелевантни обстоятелства да са приобщени към акта, с което е спазен принципа за самостоятелност, респ. непосредственост при осъществяване на административното производство от административния орган, поради което не е било необходимо тези факти да се приповтарят и като мотиви на издадената заповед. Приобщените към преписката документи в тяхната съвкупност представляват фактическите основания, съответстващи на посоченото в заповедта правно основание, което е мотивирало административния орган да вземе решението си. По същество те представляват юридическия факт (респ. фактическият състав), от който органът черпи упражненото от него субективно административно правомощие. Това са конкретните факти, въз основа на които същият е счел, че следва да упражни предоставената му компетентност и на базата на които се извършва последващата съдебна преценка за законосъобразност на акта. Неоснователни са и релевираните доводи за допуснато нарушение по чл. 6 от АПК. С оглед релевираните от касационния жалбоподател от касационния жалбоподател възражения, спорът между страните по делото се концентрира върху въпроса, извършено ли е процесното съкращаване на длъжността в съответствие с общоустановеното задължение за административния орган да упражнява законовите си правомощия, включително тези в условията на оперативна самостоятелност, по разумен начин, добросъвестно и справедливо, съгласно принципа на съразмерност, закрепен в чл. 6, ал. 1 АПК. След като обсъди становищата на страните и прецени събраните по делото доказателства, настоящият касационен състав констатира, че в случая административният орган е изложил адекватни мотиви с оглед упражняването на правомощието си да извърши структурни промени в рамките на дирекция "Стопански и счетоводни дейности" в МОН. Административният орган е обосновал необходимостта от оптимизация на работата чрез такава реорганизация, която да позволи ефективно изпълнение на функциите на администрацията. В доклада, въз основа на който е предприета структурната промяна, се съдържат мотиви относно необходимостта от намаление на броя на щатните бройки от две на една за длъжността "старши експерт" и създаване на длъжност "главен специалист" в посочения отдел на МОН, като са очертани различните области на дейност на тези длъжности и нуждите на МОН, които предопределят и различната квалификация на служителите. В случая предприетите структурни промени са в унисон с констатациите в доклада на директора на дирекция "Стопански и счетоводни дейности", съгласуван и от главния секретар на МОН. Изводът, който се налага, е, че с издаване на оспорената заповед служебното правоотношение със служителката не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел подобряване на дейността на съответната администрация, в съответствие с правомощията на органа по назначаването, който е овластен да избере организационната форма, под която ще се осъществява дейността и да определи в рамките на установената численост служителите, които ще заемат длъжностите и техните отговорности. На следващо място, неоснователни са и аргументите на касационния жалбоподател, че в оспореното съдебно решение е останал неизяснен основният спорен въпрос налице ли са материалноправните предпоставки за постановяване на оспорената заповед и че не е налице реално съкращение на длъжността. Твърденията на жалбоподателя за това, че новосъздадената след трансформацията длъжност "главен специалист" има аналогични служебни права и задължения, не се подкрепят от доказателствата по делото. Видно от приложените длъжностни характеристики, налице е същностна разлика между целите, областите на дейност и преките задължения на двете длъжности, едната насочена към организацията по доставка и снабдяването на служителите от министерството с канцеларски материали и консумативи, а другата – свързана с извършването на дейностти по поддръжка и ремонт на сградата и инвентара. Предприетите структурни промени са проведени до край реално, като функциите на двете съществували преди съкращението длъжности са обединени в една и са възложени за изпълнение на единствения останал служител на длъжност "старши експерт", а новосъздадената след съкращението длъжност "главен специалист" е заета непосредствено след трансформацията на длъжността от лице, на което с длъжностна характеристика са възложени функции и задължения, съществено различни от тези, възложени на длъжността "старши експерт". Ето защо, съдът правилно е приел в решението си, че е налице реално съкращаване на заеманата от жалбоподателката длъжност, заемана от жалбоподателката чрез намаление на щатните бройки, предвидени за нея. Въз основа на приетите по делото доказателства не се установява с оспорената заповед да се упражняват превратно правомощия на органа по назначаването, както се твърди от касационния жалбоподател. Съпоставката на доказателствата, относими към промените в длъжностното разписание и приложение на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, с представените в хода на съдебното производство сигнали и жалби отправени до различни структури на МОН и административни и правоохранителни органи, и с доказателствата относно оценяването на държания служител и водените срещу него дисциплинарни производства не дават основание да се приеме, че е доказана тезата на касационния жалбоподател за това, че са налице основанията по чл. 146, т. 5 АПК с оглед на преследвани от административния орган цели, различни от предвидените от законодателя организиране и оптимизиране на работата на МОН по начин, който да отговаря на целите за успешно функциониране на администрацията. Във връзка с оплакването на касационния жалбоподател, че съдът не е обсъдил по делото представените от нея доказателства за преднамереното, тенденциозно отношение от страна на директора на дирекцията към жалбоподателката и наличието на междуличностен конфликт, настоящият състав намира, че не е налице съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Действително пред първоинстанционния съд са представени доказателства (представляващи сигнали, докладни записки, формуляри от оценяване на изпълнението, водени дисциплинарни производства и др.), които индикират за наличието на междуличностен конфликт между уволнения служител и директора на дирекцията, но по делото няма данни този конфликт да е послужил като основание за вземане на решението за прекратяване на служебното правоотношение. В този смисъл се налага извода, че не е налице злоупотреба или превратно упражняване на власт при вземане на решение от страна на административния орган. Не са основателни и доводите относно пропуск на първоинстанционния съд да обсъди възраженията за несъответствие на оспорената заповед с целта на закона, изразяващо се в съкращаването на квалифициран дългогодишен служител и назначаването на специалист с по-нисък ранг, с по-ниски изисквания за образователна и професионална квалификация и без изискване за професионален опит. Не са основателни и тези, че първоинстанционният съд е формирал изводите си за законосъобразност на заповедта без да са представени от МОН доказателства, че с извършената структурна промяна ще се осигури по-добра функционалност при организацията и изпълнението на заложените дейности, нито как ще се доведе до повишаване на ефективността, ефикасността и качеството на изпълнение на поставените задачи след като се уволнява по-квалифициран и опитен служител, а се назначава лице с по-малка квалификация. Правилно е изложено в мотивите на първоинстанционния съд, че преценката на органа по назначаването, касаеща реалния обем на конкретна дейност и необходимостта същата да бъде изпълнявана от едно или повече лица, по трудово или служебно правоотношение, както и измерването, съпоставянето и оценката на дейностите по доставка на канцеларски материали, консумативи, инвентар и материали за поддръжка на сградата от една страна и дейностите по поддръжка и извършване на ремонтни дейност на сградата и инвентара, каквито съображения е релевирал жалбоподателят, са извън предмета на съдебния контрол, поради което не ги е обсъждал. От значение за законосъобразността на прекратяването на служебното правоотношение на държавния служител поради съкращаване е необходимо по безспорен начин да е установено реалното съкращаване на длъжността, а не и целесъобразността на предприетата структурна промяна, което е сторено от съда. Съкращаването на длъжността в случая е реално, защото намаляването на броя на служителите, които заемат дадена длъжност, е една от формите на съкращаване на длъжност в администрацията, а органът по назначаването разполага с оперативна самостоятелност да организира работата на ведомството по начин, който отговаря най-пълно на заложените цели като закрива, преобразува или създава нови структури, като по този начин издадената заповед следва да се приеме и като съответна на целта на закона. При така установеното се налага крайният извод, че решението на първоинстанционния съд е законосъобразно, като при постановяването му правилно и задълбочено е изследвана фактическата обстановка, анализирани са събраните доказателства релевантни към предмета на спора, при което правилно е прието, че не са налице визираните основания за отмяна на оспорения административен акт. С оглед на изложеното, Върховният административен съд в настоящия петчленен състав намира, че обжалваното решение е валидно допустимо и правилно и следва да бъде оставено в сила. Разноски по делото се претендират само от касационният жалбоподател, но поради неоснователност на жалбата, такива не се дължат. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,