Решение № 8055 от 1.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 810/2016 г.

Решение № 8055 от 1.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 810/2016 г., VI о., докладчик съдията Тодор Тодоров Производство по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Министерството на здравеопазването против решение № 328/19.02.2015 г. по адм. дело № 1674/2013 г. на Административен съд - В.. Поддържат се оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон във връзка с прилагането на чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорност на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът се позовава на наличието на конкретни договори за оказване на болнична помощ по клинични пътеки между Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) и "Специализирана болница за активно лечение по кардиология В." ЕАД, гр. В., отбелязвайки че отказът за изплащането на претендираните суми е от страна на НЗОК / РЗОК. Посочва, че въвеждането на законови процедури по определянето на стойността на договорите е функция на Закона за бюджета на НЗОК, представляващ финансов план за разходване на средствата от задължителни здравноосигурителни вноски. Целта на медицинския стандарт е регулация на добрите практики в областта на медицинските услуги с цел запазване правата на пациента, а не финансово регулиране на отношенията между лечебните заведения за болнична помощ и НЗОК. Характера на Наредба № 2/25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт по "Кардиология", издадена от министъра на здравеопазването изключва причинната връзка с конкретни заплащания по сключени договори. Ответникът по касационната жалба - "Специализирана болница за активно лечение по кардиология В." ЕАД, гр. В. изразява становище за неоснователност на касационното оспорване. Позовава се на непосредствено действие на разпоредбата на чл. 7 от Конституцията на Р. Б. (КРБ), съгласно която държавата отговаря за вреди причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица. Посочва, че тълкувателното решение на Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд по въпроса: "Подлежат ли на обезщетяване по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ вредите, причинени на граждани и ЮЛ при или по повод изпълнението на подзаконов нормативен акт в периода преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен?" не може да преодолее конституционното право по чл. 7 от КРБ, поради това, че не са предвидени условия и изключения за правото за репариране на причинени вреди по отношение на вредоносните юридически факти, щом същите са незаконни актове на държавни органи. Материалноправната отговорност на държавата по чл. 1 ЗОДОВ не съдържа изключение от вредоносните юридически факти, следвайки логиката на върховния закон. Разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК не изключва правото на обезщетение за вреди, защото няма никакво правно основание приложното поле на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ да бъде рестриктивно ограничено само до вредите от индивидуални или общи административни актове. Некоректно е да се съпоставят материалноправната разпоредба на чл. 1 ЗОДОВ с процесуално правната разпоредба на чл. 195, ал. 1 АПК. Те уреждат различни отношения и поради това имат несъвместимо приложно поле. Моли атакуваното съдебно решение да бъде оставено в сила като постановено при вярно възприемане на фактите по спора и точно прилагане на материалния закон. Претендира разноски за касационната инстанция. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационното оспорване. Посочва, че разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК съдържа ясен и безпротиворечив регламент, че подзаконовият нормативен акт се счита за отменен от влизане в сила на съдебното решение, независимо дали основанието за отмяна касае неговата унищожаемост или нищожност. Поради това и породените през този период права и задължения или негативен резултат за неговите адресати следва да се считат за законосъобразни. Постановеното решение от Административен съд - В. е неправилно поради нарушение на материалния закон, което е основание за отмяната му по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Решаващият съд неправилно е приел, че е налице фактическият състав по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, за да се ангажира отговорността на Министерството на здравеопазването (МЗ) за вреди. За ищеца - "Специализираната болница за активно лечение по кардиология В." не са налице вреди произтекли от незаконосъобразен административен акт (отменената т. 7.8 от глава IV от Приложение към чл. единствен на Наредба № 2/25.01.2010 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на единния стандарт по кардиология). Министерство на здравеопазването не е легитимирано да отговаря за задължения, които НЗОК отказва да заплати. Административният съд е следвало да анализира същността на понятието "медицински стандарт" (МС), който включва изискването за най-добро и качествено лечение на пациенти (чл. 6 от ЗЛЗ). В този смисъл наличието на текст в процесния МС - отменената разпоредба на т. т. 7.8 от глава IV на Наредбата - се отнася до препоръчителния брой пациенти, но не и за обема на оказваната медицинска помощ в конкретната област, поради което не би могло да се приеме, че същият е довел до настъпването на претендираните от болничното заведение имуществени вреди. В случая отсъства едно от кумулативно изискуемите условия за обезщетяване на ищеца, т. к. не е налице пряка и непосредствена причинна връзка между твърдените имуществени вреди и отменената част на подзаконовия нормативен акт, което налага извод за неоснователност на исковата претенция. Върховният административен съд, състав на шесто отделение намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК е основателна по съображения различни от изложените в нея. С решение № 328/19.02.2015 г. по адм. дело № 1674/2013 г. Административен съд - В. е осъдил Министерството на здравеопазването - гр. С. да заплати на "Специализирана болница за активно лечение по кардиология В." ЕАД, гр. В. сумата от 511 073 лева, представляваща имуществени вреди, претърпяни за периода 23.11.2010 г. - 29.06.2012 г., причинени от незаконосъобразен административен акт - т. 7.8 от глава IV на раздел II от приложението към чл. единствен на Наредба № 2/25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт по "Кардиология", издадена от министъра на здравеопазването, както и сумата от 43 914,23 лева, представляваща стойността на дължимата мораторна лихва върху главницата за периода 29.06.2012 г. - 30.04.2013 г., ведно със законната лихва върху главницата, считано от датата на завеждане на иска до окончателното изплащане на задължението. Присъдил е деловодни разноски. По делото е установено, че с решение № 6911 от 16.05.2012 г. по адм. дело № 12412/2011 г. Върховният административен съд е отменил точка 7.8 от глава IV на раздел II от Приложението към чл. единствен на Наредба № 2 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт по "Кардиология", издадена от министъра на здравеопазването, обн. ДВ, бр. 11 от 9.02.2010 г., изм. бр. 67 от 27.08.2010 г., изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г. г., доп. - ДВ, бр. 79 от 2011 г., в сила от 1.11.2011 г., съгласно която препоръчителният брой пациенти на ден за една ангиографска зала е до 8 пациенти, а за месец - до 200 пациенти поради противоречието й със законовата норма на чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения и намиращото се в нея императивно изискване за осигуряване на защитата на правата на пациентите. Прието е, че нормата е несъвместима с начина на функционирането на лечебните заведения - при 24-часов непрекъснат режим на работа и прием за спешни случаи, както и че ограничаването на броя на пациентите по посочения в разпоредбата начин нарушава правата им, гарантирани от Закона за здравното осигуряване. Стандартът по кардиология е приет от НЗОК като приоритетен при формиране на делегираните бюджети на здравните заведения. За периода 23.11.2010 г. - 29.06.2012 г., НЗОК не е заплатила на "Специализирана болница за активно лечение по кардиология В." ЕАД, гр. В. разходите за извършено лечение на пациенти поради действието към този момент на т. 7.8 от Г. IV на Раздел II от Приложение към чл. единствен на Наредба № 2/25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" (отм. с Решение № 6911/2012 г. на ВАС, в сила от 29.06.2012 г., обнародвано в ДВ, бр. 61 от 2012 г.). През процесния период болницата е лекувала много над препоръчителния брой пациенти, страдащи от сърдечно-съдови заболявания, на които не е могла да откаже прием и лечение, позовавайки се на спазването на стандарта по кардиология. Това е довело до твърдяния от нея вредоносен резултат, тъй като тя е поела разходите за това лечение и същите не са й били заплатени от НЗОК на основание отчетена надлимитна дейност. В хода на произнасянето по настоящото дело Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, отчитайки наличието на противоречива съдебна практика, прие тълкувателно решение № 2/27.06.2016 г. по тълкувателно дело № 2/2015 г. на Върховния административен съд. Поставеният на тълкуване въпрос: "Подлежат ли на обезщетяване по реда на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ вредите, причинени на граждани и на юридически лица при или по повод изпълнението /действието/ на подзаконов нормативен акт в периода, преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен ?" касае пряко спора по настоящото дело. Претендираните от "Специализирана болница за активно лечение по кардиология В." ЕАД, гр. В. вреди са за периода 23.11.2010 г. - 29.06.2012 г. и са заявени от отмяната на точка 7.8 от Г. IV на Раздел II от Приложението към чл. единствен на Наредба № 2 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт по "Кардиология", издадена от министъра на здравеопазването, (обн. ДВ, бр. 11 от 9.02.2010 г., изм. бр. 67 от 27.08.2010 г., изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г. г., доп. - ДВ, бр. 79 от 2011 г., в сила от 1.11.2011 г.). Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд постанови, че: "Вредите, причинени на граждани и на юридически лица при или по повод изпълнението / действието/ на подзаконов нормативен акт в периода, преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен, не подлежат на обезщетяване по реда на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ". В мотивите към тълкувателния акт е посочено: "Отговорността на държавата и общините за вреди, причинени на граждани и юридически лица, се урежда от материалноправните норми на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ и чл. 7 от Конституцията на РБ. Във фактическия състав на отговорността на държавата и общините за дейността на администрацията се включват следните елементи: 1. незаконосъобразен акт, действие или бездействие на орган или длъжностно лице на държавата при или по повод изпълнение на административната дейност, отменени по съответния ред; 2. вреда от такъв административен акт; 3. причинна връзка между постановения незаконосъобразен акт и настъпилия вредоносен резултат. Отмененият като незаконосъобразен или обявен за нищожен подзаконов нормативен акт / ПНА/ е условие за допустимост на иска по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, съгласно чл. 204 АПК. Той е и една от кумулативно изискуемите предпоставки за основателността на предявения иск за вреди. Законът предполага вредите да са причинени от действието на незаконосъобразен, респ. нищожен ПНА, поради което се изисква доказването на причинна връзка между тях. След отмяна на другите два вида административни актове - индивидуален и общ, актът се счита отменен от момента на издаването му. Поради това на обезщетяване по реда на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ подлежат всички доказани вреди, причинени от отменения ИАА и ОАА от момента на издаването му. Спрямо подзаконовия нормативен акт законодателят е въвел специална правна норма - чл. 195, ал. 1 АПК, съгласно която подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизане в сила на съдебното решение. От посочената разпоредба следва изводът, че за периода от приемане на подзаконовия нормативен акт до неговата отмяна с влязло в сила съдебно решение, този акт се счита за законосъобразен и поражда валидни правни последици. По аргумент от чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ валидният и законосъобразен подзаконов нормативен акт не може да причини вреди на гражданите и юридическите лица. Последващо съдебно решение, с което ПНА се отменя, няма обратно действие и не може да преуреди възникналите обществени отношения. В разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК е предвиден специален ред за уреждане на правните последици от отменените или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове. Предметното съдържание на понятието "правни последици" включва преценка за валидността на правоотношенията, възникнали в периода от приемането до отмяната на акта, респ. обявяването му за нищожен; преценка за правата, придобити, изменени или погасени въз основа на отменения и обявения за нищожен ПНА и преценка на обезщетението /на имуществени и неимуществени вреди/ за нарушени права от прилагането на ПНА за периода до отмяната му или обявяването му за нищожен. Правомощията по чл. 195, ал. 2 АПК са възложени на административния орган, приел порочния подзаконов нормативен акт, който в посочения от закона срок да се произнесе по всички правни последици както от унищожаемите, така и от нищожните ПНА. Законодателното уреждане в разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК на отделно производство пред административния орган по въпроса за правните последици от отменен или обявен за нищожен ПНА изключва възможността за разглеждане на претенциите в исково производство по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Съгласно чл. 8, ал. 3 ЗОДОВ, когато закон или указ е предвидил специален начин на обезщетение, този закон не се прилага. Обезщетяването на вредите по реда на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ при уредената хипотеза на чл. 195, ал. 2 АПК ще доведе до второ паралелно производство по обезщетяване на вредите от отменен, респ. обявен за нищожен ПНА в периода до отмяната му с влязло в сила съдебно решение. " Макар и мнозинството от настоящия съдебен състав на Върховния административен съд, шесто отделение да не споделя изводите, до които е достигнало Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, постановеното тълкувателно решение № 2/27.06.2016 г. по тълкувателно дело № 2/2015 г. на Върховния административен съд е задължително за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове (чл. 130, ал. 2 от Закона за съдебната власт) и следва да бъде съобразено при постановяване на настоящото съдебно решение. Налице е особен процесуален ред за уреждане на правните последици, в това число и вредите, обусловени от отменен или обявен за нищожен подзаконов нормативен акт и този процесуален ред е уреден в чл. 195, ал. 2 АПК. Искът по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ е недопустимо предявен, което детерминира недопустимост и на постановеното по него съдебно решение. В рамките на правомощията си по чл. 218, ал. 2 вр. с чл. 221, ал. 3 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение